河南省農村土地承包經營權流轉的思考

侯晉封　朱攀峰

農村土地承包經營權流轉是與農村改革和農業發展相伴生的。尤其隨著黨的十七大和十七屆三中全會把鼓勵農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，作為下一階段我國深化農村改革的重要戰略部署，河南省農村土地承包經營權流轉開始加速，并在流轉主體、流轉形式等方面出現了不少積極變化。但是，盡管如此，相比于上海、浙江等經濟發達省市的情況，河南省農村土地承包經營權流轉的整體水平仍然較低，效益也亟待提高。

一、河南省農村土地承包經營權流轉的基本態勢

近年來，河南省農村土地流轉呈快速發展態勢。從近兩年的比較看，主要有以下幾個特點：

（一）流轉面積繼續保持較快增長

截至2012年年底，河南省農村家庭承包耕地流轉面積1982萬畝，占家庭承包面積的20.6%，高出全國2.8個百分點，是全國農村土地流轉面積占耕地比重較大的10個省份之一，比2010年年底的1313.7萬畝增長了50.9%，增速居全國第二。

（二）流轉形式仍以轉包、出租、互換為主

目前土地流轉仍以法律規定的幾種形式為主，其中轉包909萬畝，占45.86%；轉讓40萬畝，占2%；互換508萬畝，占25.63%；出租443萬畝，占22.3%；股份合作23萬畝，占1.16%；其他59萬畝，占2.98%。

（三）轉入規模經營主體的面積增幅較大

按流轉去向劃分，轉入規模經營主體的面積分別為：農民專業合作社265萬畝、農業企業149萬畝、其他規模經營主體115萬畝，分別比2010年增加了50.6%、49%、44.7%?？傮w上看，土地轉入規模經營主體的面積增加較多。

（四）農村土地流轉合同簽訂率不斷提高

截至2012年年底，河南省流轉出承包耕地的農戶達到326.2萬戶，占家庭承包農戶數1978.5萬畝的16.5%，比2010年上升4.82個百分點；簽訂流轉合同220.62萬份，涉及流轉耕地1308.2萬畝，分別比2010年增長40.8%和79.3%；簽訂流轉合同占流轉總面積的67.6%，高出全國6.5個百分點，比2010年增加了9.8個百分點。

（五）流轉土地中“非糧化”現象需要引起關注

從河南省情況看，農戶流轉出的承包耕地中，用于種植糧食作物面積為1243.4萬畝，占流轉面積的62.7%，比2010年提高0.4個百分點。但從18個省轄市看，種植糧食面積占流轉面積70%以上的有4個，比例在35%以下的有6個，有的省轄市甚至不到20%。盡管現在看不到更多的影響，但如果“非糧化”到了一定程度，勢必會影響糧食生產。

二、當前農村土地承包經營權流轉的制約因素

（一）農戶流轉意愿不強

農戶流轉承包經營權的意愿，歸根到底是由其非農就業的程度、非農收入的高低進而由地區的工業化城鎮化水平決定的。從調查情況看，非農化程度不高是當前河南省尤其是傳統農區土地流轉水平低的根本原因。此外，目前河南省農村居民醫療、養老等社會保障的水平仍然不高，土地的社會保障功能依然很強，也決定了他們不愿意輕易出讓土地的承包經營權，即使出讓也不愿意期限太長。

（二）土地流轉服務組織不健全

目前，河南省農村土地流轉服務體系還很不健全，與迅猛發展的土地流轉形勢不相適應。全省縣一級成立農村土地流轉服務機構和服務大廳的分別只占縣（市）總數的58%和50%，鄉鎮成立流轉服務機構和服務大廳的分別只占鄉鎮總數的38%和30.5%，流轉雙方信息交流不對稱，滿足不了當前農村土地流轉的需要，在一定程度上造成“有人無地種、有地無人種”的情況，影響了土地資源的合理配置。

（三）物質技術裝備支撐能力不足

隨著農村土地流轉加快，現有的農業物質技術裝備及服務體系對規模經營支撐能力不足的問題開始顯現，制約了土地流轉率持續提高。最突出的是秋作物機械化程度仍然較低，特別是玉米收獲后緊接著就是小麥播種，農時短、秋季天氣多變，規?；洜I以后需要大型收獲機械介入，盡快實現玉米收獲入倉，但是現有的玉米收獲機械滿足不了一攬子剝穗、脫粒、烘干、入倉的問題，嚴重影響了糧食的規模化種植。棉花、花生、紅薯等經濟作物和設施農業、畜牧業的機械化程度低，也在一定程度上影響了這一領域農業規?；倪M程。

（四）政策支持體系不完善

目前，從上到下仍缺乏完善的農村土地流轉政策體系，促進流轉的激勵機制尚未形成，制約流轉進一步發展的瓶頸沒有得到有效緩解。省以上財政支持還是空白，多數地方還處于謹慎探索階段。在金融政策方面，規模經營主體普遍反映，信貸門檻較高、融資難、農業保險投保難，是當前制約規模經營發展的重要因素。一方面，承包租金全部是提前預付，加上購買農業機械投入較大，規模經營需要較多的流動資金支撐；另一方面，土地承包經營權不允許抵押，農村信貸手續復雜，額度較低，導致貸款困難，直接影響到了種糧大戶對土地的投入。此外，不少規?；髴暨€反映，隨著土地的集中，農業的自然風險也明顯加大，迫切需要擴大農產品保險范圍，幫助他們化解風險。

三、推進農村土地承包經營權流轉的對策建議

（一）推動農村人口有序轉移

在“人多地少”自然稟賦條件約束下，拓展農村土地流轉空間、發展適度規模經營，關鍵在于持續減少農村、農業人口。當前，河南省還是要緊緊扭住工業化、城鎮化不放，持續提高非農就業水平，快速推動生產方式轉變，為農民進城提供動力。河南省推動農村人口轉移應當率先實現農民工市民化，盡快落實“人地掛鉤”政策，從降低農民工市民化門檻入手，集中解決好農民工市民化后的子女教育、住房和社會保障三方面的問題。

（二）加快農村土地流轉服務體系建設

鼓勵和引導農村土地依法有序流轉，完善的流轉服務體系是基礎。要按照《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》要求，建立健全土地承包經營權流轉市場。積極鼓勵和支持省轄市、縣建立統一的農村土地承包和土地流轉信息網絡平臺，支持縣、鄉建設土地流轉服務大廳，盡快健全村有信息員、鄉有鎮中心、縣市有網絡的土地流轉服務體系，為土地流轉提供信息發布、合同簽訂、政策咨詢、價格評估、糾紛調處等服務。

（三）提高農業產業化水平

通過土地流轉發展規模經營是發展農業產業化的重要條件，但與此同時，農業產業化程度又影響著土地流轉水平。河南省目前涉及農業產業化的承包經營權流轉尚不足1/4，也就是說，河南省當前較低的農業產業化程度對“規模地塊”的需求并不旺盛，僅靠農戶間“分分畝畝”的土地轉包、置換難以從根本改變河南省土地流轉水平低的問題。因此，當前我們要著力培育農業產業化龍頭企業，鼓勵他們通過建立大農場、大基地推動承包經營權流轉，著力培育農村合作組織，扶持他們聯合起來扎根本鄉本土發展農業產業化，著力培育各類涉農中介組織，引導他們把農業產業化與土地流轉銜接起來。與此同時，省市縣各級政府還應當出臺財政、金融等優惠政策，專項扶持涉及農業產業化的規模化土地流轉。

（四）充實相關的配套保障內容

一是以高標準糧田建設和百千萬工程實施為契機，繼續加大農業基礎設施建設投入，重點實施農田水網、電網建設和基本農田改造等項目，改善農業生產條件，為河南省適度規模經營打造優良的承載平臺；二是向具有適度規模經營能力的農戶提供可行的資金、信息、技術和信貸支持，并在農作物病蟲害防治、國內外農產品供求及價格信息取得等方面形成整體的支持機制，激勵更多的農戶參與適度規模經營；三是加大玉米機械的技術研發力度，組成技術攻關小組破解玉米收獲難題，不僅要盡快解決玉米收獲入倉問題，還要讓農民買得起、用得起；四是出臺農業支持政策，要向種糧大戶和農民合作社等規?；黧w傾斜，幫助他們化解風險，降低成本，增加收益，培育實現適度規模經營的微觀基礎。

【作者分別系中國（海南）改革發展研究院經濟學博士；河南省人民政府發展研究中心農村處經濟學博士】endprint