著力解決城鎮(zhèn)化過程中的民生問題

劉振杰

近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，城鄉(xiāng)差距不斷拉大等，使得農(nóng)村富余勞動力如潮水般涌向各個城市，如何加快實現(xiàn)農(nóng)民市民化，實現(xiàn)充分就業(yè)成為當前的一項重要課題。

當前農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的基本特征

土地流轉(zhuǎn)方興未艾。調(diào)研得知，當前農(nóng)村土地早已不是要不要流轉(zhuǎn)的問題了，而是如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)規(guī)模的問題了。通過農(nóng)村土地資源重新整合，規(guī)模化集約經(jīng)營，大大提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，解放了農(nóng)村富余勞動力。

城市常住人口猛增。城鄉(xiāng)差距的持續(xù)拉大等因素激勵農(nóng)村人口不斷離鄉(xiāng)進城，且地區(qū)性中心城區(qū)新增人口大于縣城，縣城新增人口大于中心鎮(zhèn)。農(nóng)村外出人口開始呈現(xiàn)回流之勢，省內(nèi)流動以縣城以上為主，且城市層級越高、流動人口聚集數(shù)量越多。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)吸納人口快速增加，成為農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)的一條重要渠道。

人口流動自發(fā)無序。人口集中步伐加快，呈現(xiàn)出流動活躍、流向多元的特征，但仍以自發(fā)無序流動為主，靠“血緣、人緣、地緣”（親戚帶親戚、朋友帶朋友）實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的占大多數(shù)，其比率為90%以上。

適齡人口繼續(xù)增加。勞動年齡人口依然呈上升之勢，新生代農(nóng)民工逐漸成為勞務主體。舉家外出情況增加，轉(zhuǎn)移1人離開農(nóng)村至少隨之轉(zhuǎn)移1人以上的被撫養(yǎng)人口，未來農(nóng)民工家屬將是城鎮(zhèn)化的另一主體。不過，這些人口仍以靈活就業(yè)為主，崗位技術(shù)含量低，勞動強度大，工資待遇低。

制約農(nóng)村人口遷移流動的主要因素

城鎮(zhèn)化水平低已經(jīng)成為當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中各種矛盾的聚焦點，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，提高農(nóng)民市民化程度，已經(jīng)成為我國今后較長時期內(nèi)最重要的一項發(fā)展戰(zhàn)略，也是未來拉動內(nèi)需最大的動力所在。當前影響農(nóng)村人口遷移的因素主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

產(chǎn)業(yè)支撐不足影響農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度決定城鎮(zhèn)發(fā)展和人口集中程度。城市擴容和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是食品、紡織服裝、電子等勞動密集型產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展對吸納產(chǎn)業(yè)工人發(fā)揮著重要支撐作用。當前，各地產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展滯后，尤其是吸納就業(yè)能力較強的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，直接制約了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。實踐證明，凡是產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達的區(qū)域，人口向外流動較少，甚至吸引大量的外來人口；反之，農(nóng)業(yè)為主、工業(yè)相對落后的地區(qū)，人口向上、向外流動的趨勢較為明顯。

傳統(tǒng)思想觀念阻滯了農(nóng)村人口的遷移。鄉(xiāng)城人口遷移意味著居住環(huán)境、生產(chǎn)方式、生活習慣、人脈關(guān)系等都要發(fā)生很大變化。而農(nóng)村人口思想相對保守，觀念較為落后，小農(nóng)意識根深蒂固，小富即安，怕冒風險，缺乏投資風險意識和開拓創(chuàng)新精神，容易滿足于傳統(tǒng)生活方式，這在一定程度上束縛了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的集中遷移。

遷移成本高造成農(nóng)村人口流動多、遷移少。從當前惠農(nóng)政策看，隨著國家對農(nóng)民各項補貼增多、社保體系逐步健全、農(nóng)村公共服務水平的提高（如村村通等），農(nóng)民進城意味著放棄這部分權(quán)利，不少農(nóng)民雖進城打工但為了保留原在農(nóng)村的基本權(quán)益毅然選擇維持往返流動狀態(tài)。在沒有建立起“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務”三位一體保障機制的情況下，讓農(nóng)民自覺放棄承包地、宅基地等權(quán)益是不現(xiàn)實的，這無形中阻滯了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的步伐。

制度設計障礙影響人口流向。當前，戶籍、教育、社保等一系列事關(guān)民生的各項制度仍然呈現(xiàn)二元化特征，造成農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的脫節(jié)，并帶來一系列經(jīng)濟社會問題。在低成本工業(yè)化和高成本城鎮(zhèn)化的雙重制約下，農(nóng)村勞動力流動呈現(xiàn)出“候鳥”式轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換，農(nóng)民家庭遷移滯后于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移便不可避免。

引導和促進農(nóng)村人口合理有序遷移

黨的十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。為此，要緊緊圍繞解決在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種民生問題，努力推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。

在產(chǎn)業(yè)支撐上，要加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增強對農(nóng)村勞動力的吸納能力。通過走內(nèi)涵式發(fā)展之路，在不減少農(nóng)業(yè)用地、不減少糧食生產(chǎn)的前提下推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化集約化經(jīng)營，讓更多的農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村銜接起來，讓農(nóng)民增收致富，縮小和城鎮(zhèn)的差距，這是從根本上解決農(nóng)村改革發(fā)展難題的必然選擇。

在集中方向上，要著力促進人口向縣市級城市集中。順應人口流動的規(guī)律，促進人口向具有較強就業(yè)吸納能力和公共服務承載能力的縣市級城市集中。

在制度設計上，要深化土地、戶籍、住房、教育培訓等制度改革。推進城鄉(xiāng)一體化的戶口登記制度和社會保障制度等。積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受國家優(yōu)惠政策的過渡措施，如在其戶口遷至城鎮(zhèn)后，多年內(nèi)仍可保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格，并在計劃生育、新農(nóng)保、宅基地使用權(quán)等方面享受原農(nóng)村人口的優(yōu)惠政策。其土地承包經(jīng)營權(quán)在承包期內(nèi)保持穩(wěn)定不變，也可以按照租賃、參股等形式依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)。統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，加快實施一元化的《居住證》登記制度。

實施多元化教育培訓，真正適應農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)需求。人力資源已經(jīng)成為制約農(nóng)村發(fā)展各種因素中的第一位因素，必須依賴于科技教育的推廣、農(nóng)村人口素質(zhì)的普遍提高和農(nóng)村人力資源的大力開發(fā)，才能把沉重的農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為巨大的人力資源優(yōu)勢。為此，要重點培養(yǎng)技能實用型和技術(shù)熟練型工人，通過培訓著力實現(xiàn)充分就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)和高質(zhì)量就業(yè)。

加快公共基礎設施建設，提高城市綜合承載能力和運行效率。十八大提出了新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略決策，這就意味著今后的大政方針要打破舊的城鎮(zhèn)化模式和土地供給模式。要從以往的“大拆大建”轉(zhuǎn)向“精雕細琢”，圍繞提升城市品位和市民生活品質(zhì)，加強城市文化、生態(tài)文明建設，傳承城市歷史文脈，打造生態(tài)宜居空間，走綠色、低碳城鎮(zhèn)化之路，實現(xiàn)人與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。endprint