劉丁蓉　尤光付

鄉(xiāng)土中國歷來有“縣為國之基，民為邦之本”之說。基于此而生發(fā)開來的縣治權力監(jiān)督機制在歷朝歷代的變遷中，呈現(xiàn)出多元主體交叉，內(nèi)部體系嚴明的特點。具體而言，權力監(jiān)督機制分為上、中、下三個層面的監(jiān)督體系，上層是御史監(jiān)察系統(tǒng)，以監(jiān)察朝廷官員為主，地方官員為輔；中層是地方監(jiān)察系統(tǒng)，以監(jiān)察地方官員為主，中央派出機構為輔；下層是郡（州）太守及其屬吏實施的層級監(jiān)管。三層監(jiān)察系統(tǒng)自成體系，互不統(tǒng)屬，呈單線垂直狀，多管齊下，權力傳遞迅速，邊界嚴明，既互相掣肘又互為補充。其靈活性表現(xiàn)為“以卑察尊，以小制大”，因監(jiān)督效能而生；其規(guī)范性表現(xiàn)為將教育、預防、懲治等廉政機制制度化，力圖讓各級監(jiān)督落到實處。

古代縣治權力監(jiān)督系統(tǒng)的利處

“以卑察尊，以小制大”。古代官場存在廣泛的權力關系網(wǎng)。中國五千年的古代官場文化，就是一張密密麻麻的大網(wǎng)，每一個官員都身處其中，同時又在編織著自己的小網(wǎng)。大網(wǎng)罩小網(wǎng)，小網(wǎng)攀大網(wǎng)，盤根錯節(jié)，根深蒂固，權力關系網(wǎng)涵括血緣關系、聯(lián)姻關系、干親關系、地緣關系、師生關系等。人一旦為官，便攀附權貴，甚至拉幫結派、排斥異己。監(jiān)察官員大多觸及地方諸多政事，竭力遏制地方官員腐敗謀私，難免與地方官員的生存需求和利益發(fā)生沖突，若無靈活應變性，很難沖出“官官相衛(wèi)”的重圍而取得實際效果。

出于中央集權統(tǒng)治和平衡掣肘的考慮，歷代皇帝致力于形成“秩卑而命之尊，官小而權之重”，“小大相制，內(nèi)外相維”的監(jiān)督模式。為了切實執(zhí)行這一模式，對地方的監(jiān)察事宜，御史則“替天子行權”、大事通過上奏裁定，小事可以當機立斷，甚至可以不經(jīng)過調查核實就“風聞彈事”或“風聞彈人”，即便上奏的事項不真實，也不會面臨獲罪的風險。這些例外措施使得監(jiān)察官員地位相對獨立，權力較大。某些朝代還采用嚴選考任、年度考核、監(jiān)督與再監(jiān)督等方法，督促監(jiān)察官員秉公執(zhí)法，發(fā)揮作用。同時，監(jiān)察官員“秩卑”讓皇帝容易監(jiān)控，在行使監(jiān)察職權時不干涉地方正常的行政事務，在利益方面與地方官吏沒有糾葛，促使監(jiān)察官員潔身自好，懲惡揚善；監(jiān)察官員“祿薄”，可讓其“無產(chǎn)者無畏”，為皇帝和朝廷忠誠服務。

監(jiān)察官員“權重”，一方面表現(xiàn)在可能“以卑察尊”，官階低的可以監(jiān)察官階高的，另一方面表現(xiàn)在替天子行事，有皇帝在后面撐腰才大膽地行動以實現(xiàn)糾舉之效。因此，“以卑察尊，以小制大”是專門針對地位特別的對象進行權力制約的監(jiān)察范式，也是讓監(jiān)察行為和監(jiān)察人員地位獨立的一種歷史選擇，更是遵循監(jiān)察規(guī)律的科學實踐，對完善當今我國行政監(jiān)察方式及制度有一定的借鑒意義。

官德導廉。有研究認為，諸子百家中，儒家的德治對官風起了明顯的道德凈化作用，道家的清靜無為利于官場浮躁心態(tài)的自律，墨家的尊天明鬼、尚簡薄葬對官員的驕奢淫逸現(xiàn)象起著某種約束作用，法家的法治主張有利于官僚機構的有序運行。自漢朝“罷黜百家，獨尊儒術”后，官吏的道德約束，首推“修身、齊家、治國、平天下”的儒家文化，其中或隱或現(xiàn)的積極的廉政文化內(nèi)涵或勤政廉政理念，通過統(tǒng)治者的整合和文化傳播、感染、熏陶乃至教育培養(yǎng)了部分官吏，指引官吏們忠君報國、仁民愛物，清廉儉樸，勤勉謹慎和修身養(yǎng)性。官員內(nèi)化于心的德行培養(yǎng)為廉政的實現(xiàn)，奠定了深厚的道德基礎。

回避防腐。親情、鄉(xiāng)情和交情等相互交織，構成了小農(nóng)經(jīng)濟環(huán)境中的基本社會關系，加之行賄送禮、威逼利誘等手段，容易產(chǎn)生“以公廢私”、“以言代法”、“以情越政”的情況，在中央與地方之間，造成種種壁壘，牽制、削弱甚或動搖中央權威。為防止官員間結成社會關系網(wǎng)或親屬關系網(wǎng)而循私枉法，自東漢桓帝施行的“三互回避”開始，回避制度經(jīng)歷改朝換代，逐步完善。中國古代回避制逐漸形成了科場回避、地區(qū)回避、親屬回避、特殊官職回避、任職時間回避、產(chǎn)業(yè)所在地回避等六個方面的內(nèi)容。應該看到，回避只是一種對于腐敗的預防措施，并不能從根本上解決官吏之間結黨營私、茍且弄權的問題，但作為一種治標的措施，仍然要給予充分肯定。

考績問責。中國古代對官員的問責是通過考功，即官吏政績考核來實現(xiàn)的。對官員的考核主要從道德、能力、業(yè)績、資歷等方面進行，并且考核的標準依據(jù)官吏不同的職級和職能范圍而設定。秦代郡國對縣長的考核沿襲“上計”制度，要求縣長把該縣的戶口、墾田、稅賦、治安等具體數(shù)字編為計簿呈報。漢代重各縣戶口墾田和錢谷入出。唐時，沿襲以前西漢以來數(shù)條問事之法，設立《六察法》。宋代的考績，亦稱“磨勘”。隨后的各個朝代，雖然考核的程序、內(nèi)容有繁簡的差異，但總體趨勢上是由重道德變?yōu)橹貙嵖儯蔁┈嵉胶喕瑢己说慕Y果還劃分出不同的優(yōu)劣等級。

峻法懲貪。歷朝歷代官場的貪賄腐敗可謂花樣百出、層出不窮。對官吏貪腐的懲治措施逐漸由寬嚴相濟演變?yōu)閲佬叹āＧ爻鞔_規(guī)定，對奉公守職的官員予以嘉獎，對違法失職的官員予以嚴懲。漢承秦制，并且對官吏的受賄、失職、監(jiān)守自盜等加大了懲處力度。唐朝在律法中，對官吏的失職、貪贓枉法、貢舉不當?shù)茸鞒隽嗣鞔_的界定，對考核不實、縣令私自出境等作出了明確的量刑處罰，總共規(guī)定了50多項貪賄罪名。宋代偏重懲治縣域貪官污吏，如商河縣令李瑤受贓被判死刑。明代，朱元璋立志“重繩貪吏，置之嚴典”，革除元朝“吏治縱弛，民生凋敝”的弊端，《明律》在《職制》篇中專設《受贓》，不惜用族誅、凌遲、梟首、刖足、挑筋等殘酷刑罰來懲治貪腐。歷朝歷代的這些法令，讓貪腐情況有一定遏制和好轉，也值得我們現(xiàn)今思考。

古代縣治權力監(jiān)督系統(tǒng)的弊端

古代朝廷試圖以實施這些措施來達到整頓吏治之效，但事實上，政出多頭且監(jiān)察與行政、審判等職能混淆導致縣官無所適從，縣治權力監(jiān)督系統(tǒng)的實際運行存在困難。究其原因，主要有三點：

官僚政治網(wǎng)絡交織，多元監(jiān)督無所適從。在官僚政治網(wǎng)絡中，地方官吏們因利益糾葛和榮辱相系，面對考績、監(jiān)察時，常常互相隱瞞或歪曲黑白，甚至慫恿鄉(xiāng)村紳士收買鄉(xiāng)民傳功頌德。駐地監(jiān)察官在按察州縣時也常懷私心，揣摩朝廷意圖，迎合皇帝口味，從中牟利：要么向被監(jiān)察對象通風報信，將“指謫”“點檢”的事項及原因事先告知，以便地方官員提前準備，彌補漏洞；要么以“強干”之名，大肆搜舉，小事化大；要么憑借私人關系或過譽，或邀賄乞覓。再加上皇帝定期或不定期設若干特使、巡按、督撫等互相牽制、掣肘，通過信息互相核實、應證以維持縣級政府治理，造成地方州縣的權利過多地被中央政府剝奪，地方行政失效和司法障礙導致監(jiān)察法制疊床架屋，不僅沒有帶來依法治理，還使人治盛行，使制度建設的初衷與制度變遷南轅北轍。

官吏薪俸不濟，勤廉監(jiān)督終難為。自古縣治官員薪俸都不太高。明朝，七品縣令一年的俸祿為谷90石，七品以下有品秩的為60～84石，沒有品秩的為12～30石。在縣官日常開支中，無編制人員費用、迎來送往招待費、固定的攤捐和攤獻、資助上級官衙的辦公費、填補府州錢糧存儲虧空等不能“作為正常開銷”的項目卻不少。因此，縣官被迫在正常范圍之外尋求出路，加征苛捐雜稅，力求避免虧空且有所節(jié)余。

縣官通過屬吏，屬吏通過鄉(xiāng)里長，鄉(xiāng)里長通過保甲長，將沉重的稅負負擔層層轉嫁給老百姓，民間常有怨言：縣衙所使用的錢要么是勒索屬吏，要么是搜刮民脂民膏。吏役們?yōu)榻徊詈妥陨砩嫞翱可匠陨剑克运保铏C敲詐勒索。因此，通過虛報人丁增加收益，人民的雜稅、徭役不斷，盡管中央政府有時會通過補貼、犒賞及養(yǎng)廉銀等形式進行補救，往往難以收到好的效果。其后果是陋規(guī)、潛規(guī)則所誘導或縱容的“以權謀私”“賣官鬻爵”“官官相護”的風氣盛行。在縣級官吏的薪俸設計中，存在制度缺失，彌補的措施也不到位，造成了頂層設計和人文關懷不足。低薪制的結果并未保持官吏的清廉，反而使官吏對俸祿以外的灰色或黑色收入更感興趣，以致見利忘義。

嚴刑峻法乏力，貪腐行為終“難禁”。縣治權力監(jiān)督弊端一個最重要的原因是，嚴刑峻法這只是一種“事后救火”的方法，不能做到“事前防范”而防患于未然。事后的懲處力度越大，說明事前的防范機制越弱，也就更容易出現(xiàn)老子感嘆的那種“法令滋彰，盜賊多有”的尷尬。最終的結果是，這些治理貪腐法令的施行是“山高皇帝遠”，無法下鄉(xiāng)間。真正有效的貪腐懲處機制，應當是“以事前預防為主、以事后懲處與以事中跟蹤為輔”，這要求建立起一整套約束權力的制度機制，使得絕大多數(shù)公職人員都能在制度的范疇內(nèi)行事，而不會成為制度的“漏網(wǎng)之魚”，再輔以對個別“漏網(wǎng)之魚”進行嚴懲，才能最為有效地防范貪腐犯罪，并將其損失降到最低限度。endprint