發行市政債前提是理順央地財政關系

央行副行長潘功勝近日在一次學術研討會上表示，應該考慮由中國市級政府發行市政債，讓真正使用資金的城市自主發債，因為從國際經驗看，大多數地方政府的市政債由市政當局的市、縣、郡政府發行。

點評：讓地方政府自主發債一直是不少學者建議的解決途徑。央行人士也多次強調市政債能有效地為城鎮化融資，緩解地方政府融資平臺的風險。2011年上海、浙江、廣東和深圳就開展了地方政府自行發債試點。但是，這些自行發債的規模必須在國務院批準的限額之內，由財政部代辦還本付息，并不完全是地方政府自負責任的自主發債。雖然很多媒體當時認為這啟動了市政債的發行，但這其實距離真正意義上的市政債還很遙遠。

未來，勢必要考慮將發債權從中央向地方下放，但是具體下放到哪一級政府仍然存在懸而未決的問題。單從資金使用效率角度考慮，肯定是最了解自身資金需求和償還能力的市級政府來發行地方債最好。但是，因為中央與地方之間的財政關系尚待理順，所以直接由市級政府直接發債還未得到認可。但發行與借債主體不一致的安排，易導致地方政府不顧自身實力爭相尋求發債指標，并在一些地方增大腐敗和尋租機會。

國際上市政債也是地方政府重要的直接融資方式，以政府信用為擔保，主要用于市政及基礎項目建設。國外的市政債制度以美國和日本最為發達和完善，其歷史背景是中央和地方有長期的博弈歷史，就美國而言則在于層層相對獨立的政府體系，各州及市政府享有相當高的自治權。這些都和中國國情存在巨大差別，因為中國不是聯邦制國家，而且央地關系尚待理順，需要走出“放亂收死”的循環。所以，在建立市政債制度之前必須先以法治化的方式將中央與地方的事權財權劃分固定下來，明確各級政府的具體責任。未來發債權逐步下移是趨勢，可考慮將發行主體限制為省級和市級政府，先不授予縣級政府獨立的發債能力。

在解決了發行主體問題后，市政債必須以市場化的方式運行，發行市政債的地方政府既要受到硬預算約束，又要受到市場監督的軟預算約束。這樣才能打破因為存在中央隱性擔保而地方債務盲目擴張的現狀，解決道德風險問題，明確各級政府具體的債務償還責任。