發(fā)行市政債前提是理順央地財政關(guān)系

央行副行長潘功勝近日在一次學(xué)術(shù)研討會上表示，應(yīng)該考慮由中國市級政府發(fā)行市政債，讓真正使用資金的城市自主發(fā)債，因為從國際經(jīng)驗看，大多數(shù)地方政府的市政債由市政當(dāng)局的市、縣、郡政府發(fā)行。

點評：讓地方政府自主發(fā)債一直是不少學(xué)者建議的解決途徑。央行人士也多次強調(diào)市政債能有效地為城鎮(zhèn)化融資，緩解地方政府融資平臺的風(fēng)險。2011年上海、浙江、廣東和深圳就開展了地方政府自行發(fā)債試點。但是，這些自行發(fā)債的規(guī)模必須在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額之內(nèi)，由財政部代辦還本付息，并不完全是地方政府自負責(zé)任的自主發(fā)債。雖然很多媒體當(dāng)時認為這啟動了市政債的發(fā)行，但這其實距離真正意義上的市政債還很遙遠。

未來，勢必要考慮將發(fā)債權(quán)從中央向地方下放，但是具體下放到哪一級政府仍然存在懸而未決的問題。單從資金使用效率角度考慮，肯定是最了解自身資金需求和償還能力的市級政府來發(fā)行地方債最好。但是，因為中央與地方之間的財政關(guān)系尚待理順，所以直接由市級政府直接發(fā)債還未得到認可。但發(fā)行與借債主體不一致的安排，易導(dǎo)致地方政府不顧自身實力爭相尋求發(fā)債指標(biāo)，并在一些地方增大腐敗和尋租機會。

國際上市政債也是地方政府重要的直接融資方式，以政府信用為擔(dān)保，主要用于市政及基礎(chǔ)項目建設(shè)。國外的市政債制度以美國和日本最為發(fā)達和完善，其歷史背景是中央和地方有長期的博弈歷史，就美國而言則在于層層相對獨立的政府體系，各州及市政府享有相當(dāng)高的自治權(quán)。這些都和中國國情存在巨大差別，因為中國不是聯(lián)邦制國家，而且央地關(guān)系尚待理順，需要走出“放亂收死”的循環(huán)。所以，在建立市政債制度之前必須先以法治化的方式將中央與地方的事權(quán)財權(quán)劃分固定下來，明確各級政府的具體責(zé)任。未來發(fā)債權(quán)逐步下移是趨勢，可考慮將發(fā)行主體限制為省級和市級政府，先不授予縣級政府獨立的發(fā)債能力。

在解決了發(fā)行主體問題后，市政債必須以市場化的方式運行，發(fā)行市政債的地方政府既要受到硬預(yù)算約束，又要受到市場監(jiān)督的軟預(yù)算約束。這樣才能打破因為存在中央隱性擔(dān)保而地方債務(wù)盲目擴張的現(xiàn)狀，解決道德風(fēng)險問題，明確各級政府具體的債務(wù)償還責(zé)任。