農民工的養老保障問題分析

邵文娟，劉曉梅，奚偉東

“農民工”的概念2006年首次被寫入具有行政法規作用的文件，并指出：“農民工”是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強；有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。然而，2013年，半月談社情民意調查中心受國家發改委規劃司委托，對我國“城鎮化進程中的村莊變遷”現狀進行了調查。調查顯示，60%以上農村家庭主要勞動力進城務工；農民工的務工收入達到了其家庭年凈收入的77.26%，位居各項收入之首；然而近半進城農民工無社會保障；另外，農民工選擇進城落戶五大因素依次為：就業機會多（66.22%）、生活較舒適（59.12%）、子 女 教 育 好（56.76%）、工 作 掙 錢 多（53.04%）、醫療養老等福利好（41.22%）。由此可見，農民工選擇落戶城鎮的主要目的是有一個能保證可持續生計的工作。同時，對生活舒適度、子女教育質量、醫療養老等公共服務覆蓋等農民工也比較重視。農民工不僅僅關心就業，也看重與家庭生活質量直接相關的公共服務因素。可是，我國現有大環境對農民工這一群體來說，不盡如人意。隨著城鎮化速度的加快，農民工問題越來越突出，急需有一個頂層設計來保障農民工的權益。

一、農民工及相關保障政策的特征

（一）農民工的特征

第一，社會屬性的雙重性。具體體現在：首先，社會地位的雙重性。農民工在原來的農村中處于核心地位，在農村中是處于主人地位的優勢群體；而進入城市后，優越感逐漸減少，處于城市社會的底部，居于邊緣地位，變為城市中的弱勢群體［1］。其次，社會身份的雙重性。農民工雖然身處城市，但戶籍身份仍然是農民，而因其大部分從事建筑、工業等繁重體力勞動，職業身份上又屬于工人，使其具有農民和工人的雙重身份。再次，社會生活的雙重性。農民工由于從農村轉入到城市，其居住既在城市又在農村，對農村和城市的生活都有一定的適應和習慣。作為流動人口最多，城鄉二元結構界限十分分明的中國，如何為這部分流動著的農民工建立社會保障制度，將成為政府急需解決的問題。

第二，我國農民工具有流動性特征。我國當前的農民工仍然是職業與身份相分離、以城鄉之間的雙向流動為主，即所謂的“亦工亦農、亦城亦鄉”的“候鳥式”的流動［2］。但近年來，農民工的流動就業呈現出一些新的特點，其中流動形式已由過去的個體流動為主逐漸轉變為現今的家庭式流動和個體流動并存。

（二）農民工的相關保障政策特征

國家從2001年就開始陸續出臺了一系列關于農民工的相關保障政策。從政策演變過程看，國家對農民工養老保險問題是越來越重視，從最初的沒有專門的規定到2009年《農民工參加基本養老保險辦法》（征求意見稿）的出臺，國家態度發生了根本性的改變，但是最終還是沒有出臺最終的政策，只是在“十二五”規劃中明確規定要把農民工的養老保障作為重點，其方向是實現城鄉統籌。

二、農民工養老保險制度的各地模式及比較

目前從各省市的相關規定和現行制度來看，農民工的養老保險模式主要有幾種方式：第一種是將農民工的養老保險融合到城鎮企業養老保險中［3］，如深圳市；第二種是將農民工納入到新型農村養老保險制度中，大部分城市采用此做法［4］；第三種是對城鎮養老保險制度進行調整，變革成適合農民工特點的變革式養老保險模式，如北京；第四種是采用商業保險的模式，將農民工的養老保險委托商業保險運營的模式，如上海。以深圳、北京、上海為例，各自的特點見表1。

表1 部分城市農民工社會養老保險制度比較

從整體上來看，這幾種模式存在如下幾個問題：

第一，上海的農民工綜合保險，沒有設計專門的養老保險，也就沒有養老保險的個人賬戶。而深圳和北京的農民工養老保險都采取“統賬結合”模式，參保的農民工個人都有專門的養老保險個人賬戶，一旦工作地點發生變化，農民工所積累的養老保險個人賬戶可以隨之轉移。不同地區農民工養老保險制度設計的差異，為農民工的自由流動造成障礙，也使很多農民工由于就業地點的變化，積累多年的養老保險個人賬戶難以兌現。另外，農民工就業地點的變化，不僅可能會使養老保險個人賬戶難以兌現，連社會統籌部分也可能會得不到承認。深圳市農民工養老保險的領取資格只限定為本市繳費滿15年，如果農民工就業地點變換頻繁的，由于各地制度設計和規定的不同，導致享受不到養老保險待遇。

第二，北京、上海、深圳的農民工養老保險制度內容差別大，難以實現農民工養老保險的并軌。北京、上海、深圳的農民工養老保險是具有典型代表意義的養老模式，但三者的規定無論是在繳費方面，還是在養老金的領取方式和標準方面均存在著較大差別。首先，繳費基數上，上海是以當地在職職工月平均工資的一定比例為基數，北京是以當地的最低工資標準為基數，深圳是以農民工的實際工資為基數；其次，繳費比例上，深圳市的繳費比例與北京相比略低一些；再次，養老金的發放上，大部分地區按月發放，而上海市則采取一次性發放的形式；最后，養老金的領取條件上，大部分地區對于沒有達到退休年齡的，采取一次性支付個人賬戶部分，而北京市則不允許一次性領取。因此，不同地區之間農民工養老保險的制度內容差別較大，不僅會阻礙流動性較強的農民工跨統籌地區就業，更不利于將來養老保險制度的整合與并軌［5］。

第三，無論是北京、深圳，還是上海的農民工養老保險都與城鎮企業職工基本養老保險存在區別，一定程度上加大了與城鎮制度的銜接難度，也阻礙了養老保險制度的并軌。三種模式中，深圳的做法相對比較容易與企業養老制度銜接，但在領取資格和待遇方面也存在較大差距；北京的企業繳費率和統賬結合的規模等方面與企業養老保險還有一定差別；而上海的做法較為獨特，與企業養老差別最大，是最不容易銜接的模式。

總之，我國目前還沒有頒布農民工養老保險的全國性文件，地方農民工養老保險的政策規定又千姿百態難以統一［6］。所以，如何整合農民工養老保險制度，使農民工養老權益得到保障，不僅是地方政府急需解決的問題，更應該站在全國的高度規劃農民工養老保險。

三、農民工養老保險制度存在的問題

（一）農民工養老保險制度設計不合理

隨著我國養老保險制度體系的完善，農民工可根據自身情況選擇加入城鎮企業職工養老保險、農民工養老保險以及新農保制度，但由于各個制度之間的內容相差較大，使農民工的養老保險也面臨諸多問題。

1.農民工繳費壓力大

一方面，農民工的收入水平低，如果按照深圳模式，將農民工養老保險按照城鎮企業養老保險的繳費基數將給農民工帶來巨大壓力；另一方面，農民工的雇主大多屬于勞動密集型企業，農民工的數量較多，企業擔負的農民工養老保險費支出壓力也非常大［7］。

2.農民工養老保險的轉移接續比較困難

隨著2009年我國新農保試點的實施，農民工可以將原來參保的城鎮企業養老保險關系轉移到新農保制度中。但由于部分地區尚未開展新農保，難以實現養老保險關系的對接，使回鄉的農民工難以持續參加養老保險，養老保障權益沒有得到合理保障。

3.繳費期限過長

我國養老保險的相關政策規定：參加社會養老保險的職工退出勞動合同時可將保險關系保留，也可終止保險關系，將個人賬戶一次性返還給本人。但由于農民工的工作具有較大的流動性，避免不了要經常變換工作地點，就業地點變更的同時，養老保險關系很難成功隨之轉移。造成農民工重新就業時，又要重新參保，重新計算繳費時間，導致大部分農民工達不到領取養老金的資格，而喪失養老保障權益。

（二）參保人數少，覆蓋率低

根據《2009年農民工監測調查報告》顯示：農民工參加的“五險”中，最高的為工傷保險，比例為22.00%，其余的養老、醫療、失業和生育保險的比例分別為7.60%、12.20%、3.90%和2.30%。可見，大部分企業都沒有為所雇傭的農民工繳納養老保險。另外，如表2所示，雖然農民工養老保險的參保人數從2007年到2009年期間呈現出增長趨勢，但增長率不高，2009年的增長率和覆蓋率僅維持10%左右。

表2 農民工養老保險參保情況

（三）農民工退保率高

由于農民工養老保險各地區規定不同，一旦農民工就業地點跨統籌地區變換時，農民工養老保險個人賬戶的轉移將十分困難，參保年限的計算可能面臨從頭開始。所以，農民工在變換就業城市的同時也意味著退保，導致農民工的退保率居高不下。如深圳市2004年和2005年的年末，每天辦理退保的農民工達到近3 000人，2007年時退保的農民工比例高達17%。

（四）土地制度不完善

土地承包政策幾十年未變，土地的自由買賣和轉移尚未充分實現，使大部分農民工都束縛在土地上，農民工在農忙季節不得不返鄉。因此，當農民工的就業單位不愿為其參保時，農民工也不愿冒著失去工作的風險提出加入社會養老保險的要求。迫使農民工享受不到社會養老保險，只得依靠土地保障。這樣也使得有土地保障的農民工對參加養老保險的積極性下降，一定程度上阻礙了農民工養老保險制度的發展。

（五）農民工養老保險呈現出地區差異

我國農民工養老保險的地區差異如表3所示，東部地區農民工養老保險的覆蓋率明顯高于中、西部，相差近4個百分點。除養老保險外的其他“四險”同樣呈現出東高西低的特征，即東部地區農民工的參保率是中、西部地區的2倍左右。另外，不同行業之間，農民工養老保險的參保率也呈現出巨大差別。交通運輸倉儲和郵電業農民工養老保險的參保率最高，其次是制造業。

表3 農民工在不同地區參加社會保險的比例

四、農民工養老保險的對策和建議

“十二五”規劃中指出，我國社會保障體系中不夠完善問題點之一就是城鄉間、不同群體間社會保障待遇差距仍然較大，矛盾比較突出；城鄉社會保障發展還不平衡，農村地區明顯滯后。說明這也是我國“十二五”時期社會保障的主要任務。為此，應該加強城鄉社會保障制度的整合。把城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險合二為一，變成城鄉居民養老保險［8］。農民工如果有固定工作，可以直接加入城鎮職工基本養老保險，如果工作不穩定，或者收入少，也可以加入城鄉居民養老保險?？傊?，農民工要在城鎮職工基本養老保險和城鎮居民養老保險中二者選一。即使離開工作地，也可以持續繳費，至少繳費15年，以獲取領取養老金資格為好。

［1］鄭秉文.中國養老金發展報告［R］.北京：經濟管理出版社，2012：217.

［2］馮菲菲，史春林.論農民工思想觀念的嬗變［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2013（1）：14－17.

［3］張偉兵.城市農民工養老保險政策研究［M］.太原：山西人民出版社，2011：5.

［4］徐彤.中國農民工社會保障的經濟效應研究［D］.西北大學，2011：17.

［5］劉吉雙，衣保中.日本農村社會養老保險中的政府主導作用［J］.現代日本經濟，2013（2）：73－80.

［6］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略：養老保險卷［M］.北京：人民出版社，2011：37.

［7］左停，周智煒.誰來為流動農民工養老負責？——外出農民工參加養老保險的制約因素分析［M］／／第九屆社會保障國際論壇摘要集.2013（8）：21.

［8］樊曉燕.論農民工社會保障的公平理念［J］.生產力研究，2010（6）：40.