全球糧食安全鏡鑒

三種不同類型的糧食安全戰(zhàn)略

總的來說，我們可以根據(jù)“人地關(guān)系”特征，將世界主要國家分為三種類型：

第一類是“人少地多”型國家。美國、加拿大、巴西、澳大利亞等國人均耕地面積大，糧食產(chǎn)量高，是世界主要的糧食出口國。這些國家的玉米、大豆、小麥等在世界市場上占有舉足輕重的地位。在糧食生產(chǎn)上，“人少地多”型國家多采取大規(guī)模農(nóng)場式的經(jīng)營方式，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)方式也以資本替代勞動(dòng)為主。由于土地資源豐富、糧食供給的壓力較小，這些國家的糧食供求矛盾主要側(cè)重在如何保障糧食在國際市場競爭力和國內(nèi)糧農(nóng)收益的穩(wěn)定性。因此，“人少地多”型國家的糧食安全保障機(jī)制一般是通過相對完善的法律手段和市場自我調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)的，很少采取行政干預(yù)手段。

第二類是“人多地少”型國家。我們的近鄰日本、韓國，人均耕地面積較少，糧食自給率較低，是世界主要的糧食進(jìn)口國。他們保障糧食安全的重點(diǎn)在于如何為國內(nèi)農(nóng)業(yè)提供支持和保護(hù)，盡量提高糧食自給率并穩(wěn)定國際糧源。由于長期面臨糧食危機(jī)的挑戰(zhàn)，“人多地少”型國家歷來多以強(qiáng)有力的行政手段促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障食物安全。一方面，政府支持下的農(nóng)業(yè)科技發(fā)達(dá)，且多以節(jié)約土地和水資源的集約化經(jīng)營模式為主要取向；另一方面，政府通過高額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)和完善的糧食流通、貿(mào)易體制等手段全方位保障國家食物安全。

第三類是“人地平衡”型國家。法國、德國、英國等西歐國家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面積處于世界中等水平，糧食供求總體保持平衡。隨著全球糧食供求關(guān)系趨緊，國際糧價(jià)波動(dòng)日益加大，“人地平衡型”國家保障糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。當(dāng)前，他們保障糧食安全的重點(diǎn)在于，如何確保國內(nèi)糧食市場的穩(wěn)定和供求的均衡，其具體措施主要是在備受爭議的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策框架下構(gòu)建的，主要特點(diǎn)是對內(nèi)通過巨額補(bǔ)貼維持糧價(jià)穩(wěn)定，對外實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)。通過內(nèi)外“兩手”齊抓，這些國家不僅維護(hù)了本國的農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場，還保證了歐盟的糧食安全。

國際社會糧食安全的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

從國際糧食安全的實(shí)踐來看，幾乎所有的國家都很重視糧食生產(chǎn)安全問題，都把糧食生產(chǎn)作為國家主權(quán)獨(dú)立和社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。但是，總體上來看，發(fā)達(dá)國家的糧食安全水平明顯高于發(fā)展中國家，其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們借鑒。

一是糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平和社會化程度越高，糧食安全就越有保障。在歐美國家，由于已經(jīng)普遍實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的市場化、國際化、現(xiàn)代化和社會化，所以糧食安全基本上不成為一個(gè)問題和難題。這些國家之所以糧食安全有保障，首先在于在農(nóng)業(yè)市場化、國際化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化和社會化，有強(qiáng)大的合作社和發(fā)達(dá)的社會化服務(wù)體系。同時(shí)，還采取多種促進(jìn)糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化和社會化程度的政策措施，提高糧食生產(chǎn)的比較效益，提升糧食產(chǎn)品的市場競爭力。另外，對農(nóng)業(yè)包括糧食生產(chǎn)采取比較優(yōu)勢戰(zhàn)略，參與農(nóng)業(yè)國際分工，培育有優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，疆域遼闊和人均土地資源多的國家如美國、加拿大、澳大利亞等，都把小麥、玉米等土地密集型的糧食作物作為農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)加以重點(diǎn)支持，大力推進(jìn)糧食生產(chǎn)的規(guī)模化、現(xiàn)代化和社會化；法國等人均土地資源中等的國家則既把小麥等產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也把葡萄酒等特色農(nóng)業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，糧食安全的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的現(xiàn)代化、社會化，提高糧食產(chǎn)業(yè)的競爭力。

二是政府對糧食生產(chǎn)的支持和調(diào)控越有力，糧食安全越有保障。歐美國家作為世界最發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，盡管糧食流通已經(jīng)高度自由化，但對糧食這一特殊商品，在允許其市場自由購銷的同時(shí)，都保留著一定程度的政府干預(yù)，特別是糧食生產(chǎn)和消費(fèi)大國都對糧食生產(chǎn)采取強(qiáng)有力的保護(hù)支持政策。當(dāng)糧食供過于求、出現(xiàn)有可能損害農(nóng)民利益的情況時(shí)，美國等糧食生產(chǎn)大國就會干預(yù)價(jià)格或直接發(fā)給農(nóng)民補(bǔ)貼，防止“谷賤傷農(nóng)”，使農(nóng)民種糧有利可圖。日本作為人口大國、資源小國、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，把確保口糧大米的基本自給作為國家糧食安全的重大政策，政府對大米實(shí)行高于國際市場5倍左右的價(jià)格，作為政府計(jì)劃米，確保農(nóng)民種稻的經(jīng)濟(jì)效益不低于其他經(jīng)濟(jì)作物。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，越是農(nóng)業(yè)市場化、糧食購銷市場化，政府越是要加強(qiáng)對糧食的宏觀調(diào)控和保護(hù)。

三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、自由市場經(jīng)濟(jì)和落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式難以保障糧食安全。現(xiàn)在國際社會上的糧食問題主要出在落后的發(fā)展中國家，越是落后的發(fā)展中國家，糧食安全的問題也越突出。經(jīng)濟(jì)社會體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度是決定糧食生產(chǎn)水平和糧食安全水平的決定性因素。前蘇聯(lián)和改革開放前的我國都有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)難以解決糧食問題的深刻教訓(xùn)，今天的朝鮮也是搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)難以有效解決糧食安全問題的典型案例。拉美、非洲、中東、南亞等地區(qū)的發(fā)展中國家，盡管也是走農(nóng)業(yè)和糧食市場化的路子，但由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力落后，綜合國力薄弱，政治體制不穩(wěn)定，政府對農(nóng)業(yè)和糧食的生產(chǎn)缺乏有效的保護(hù)和支持，難以解決農(nóng)民貧困、糧食短缺、饑荒不斷等問題。這些例子都表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的路子和單一市場化的路子都行不通，都有大風(fēng)險(xiǎn)。