全球糧食安全鏡鑒

三種不同類型的糧食安全戰略

總的來說，我們可以根據“人地關系”特征，將世界主要國家分為三種類型：

第一類是“人少地多”型國家。美國、加拿大、巴西、澳大利亞等國人均耕地面積大，糧食產量高，是世界主要的糧食出口國。這些國家的玉米、大豆、小麥等在世界市場上占有舉足輕重的地位。在糧食生產上，“人少地多”型國家多采取大規模農場式的經營方式，現代農業的實現方式也以資本替代勞動為主。由于土地資源豐富、糧食供給的壓力較小，這些國家的糧食供求矛盾主要側重在如何保障糧食在國際市場競爭力和國內糧農收益的穩定性。因此，“人少地多”型國家的糧食安全保障機制一般是通過相對完善的法律手段和市場自我調節來實現的，很少采取行政干預手段。

第二類是“人多地少”型國家。我們的近鄰日本、韓國，人均耕地面積較少，糧食自給率較低，是世界主要的糧食進口國。他們保障糧食安全的重點在于如何為國內農業提供支持和保護，盡量提高糧食自給率并穩定國際糧源。由于長期面臨糧食危機的挑戰，“人多地少”型國家歷來多以強有力的行政手段促進現代農業發展，保障食物安全。一方面，政府支持下的農業科技發達，且多以節約土地和水資源的集約化經營模式為主要取向；另一方面，政府通過高額的農業補貼、嚴格的農地保護和完善的糧食流通、貿易體制等手段全方位保障國家食物安全。

第三類是“人地平衡”型國家。法國、德國、英國等西歐國家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面積處于世界中等水平，糧食供求總體保持平衡。隨著全球糧食供求關系趨緊，國際糧價波動日益加大，“人地平衡型”國家保障糧食安全的風險也越來越大。當前，他們保障糧食安全的重點在于，如何確保國內糧食市場的穩定和供求的均衡，其具體措施主要是在備受爭議的歐盟共同農業政策框架下構建的，主要特點是對內通過巨額補貼維持糧價穩定，對外實行農產品貿易保護。通過內外“兩手”齊抓，這些國家不僅維護了本國的農業和農產品市場，還保證了歐盟的糧食安全。

國際社會糧食安全的經驗教訓

從國際糧食安全的實踐來看，幾乎所有的國家都很重視糧食生產安全問題，都把糧食生產作為國家主權獨立和社會穩定的重要基礎。但是，總體上來看，發達國家的糧食安全水平明顯高于發展中國家，其中的經驗教訓值得我們借鑒。

一是糧食生產的現代化水平和社會化程度越高，糧食安全就越有保障。在歐美國家，由于已經普遍實現了農業的市場化、國際化、現代化和社會化，所以糧食安全基本上不成為一個問題和難題。這些國家之所以糧食安全有保障，首先在于在農業市場化、國際化的基礎上實現了糧食生產的現代化和社會化，有強大的合作社和發達的社會化服務體系。同時，還采取多種促進糧食生產現代化和社會化程度的政策措施，提高糧食生產的比較效益，提升糧食產品的市場競爭力。另外，對農業包括糧食生產采取比較優勢戰略，參與農業國際分工，培育有優勢的主導產業，疆域遼闊和人均土地資源多的國家如美國、加拿大、澳大利亞等，都把小麥、玉米等土地密集型的糧食作物作為農業優勢產業加以重點支持，大力推進糧食生產的規模化、現代化和社會化；法國等人均土地資源中等的國家則既把小麥等產業作為優勢產業，也把葡萄酒等特色農業作為優勢產業。發達國家的實踐表明，糧食安全的關鍵是要實現農業和糧食生產的現代化、社會化，提高糧食產業的競爭力。

二是政府對糧食生產的支持和調控越有力，糧食安全越有保障。歐美國家作為世界最發達的市場經濟國家，盡管糧食流通已經高度自由化，但對糧食這一特殊商品，在允許其市場自由購銷的同時，都保留著一定程度的政府干預，特別是糧食生產和消費大國都對糧食生產采取強有力的保護支持政策。當糧食供過于求、出現有可能損害農民利益的情況時，美國等糧食生產大國就會干預價格或直接發給農民補貼，防止“谷賤傷農”，使農民種糧有利可圖。日本作為人口大國、資源小國、經濟強國，把確保口糧大米的基本自給作為國家糧食安全的重大政策，政府對大米實行高于國際市場5倍左右的價格，作為政府計劃米，確保農民種稻的經濟效益不低于其他經濟作物。發達國家的實踐表明，越是農業市場化、糧食購銷市場化，政府越是要加強對糧食的宏觀調控和保護。

三是計劃經濟、自由市場經濟和落后的農業生產方式難以保障糧食安全。現在國際社會上的糧食問題主要出在落后的發展中國家，越是落后的發展中國家，糧食安全的問題也越突出。經濟社會體制和經濟發達程度是決定糧食生產水平和糧食安全水平的決定性因素。前蘇聯和改革開放前的我國都有計劃經濟難以解決糧食問題的深刻教訓，今天的朝鮮也是搞計劃經濟難以有效解決糧食安全問題的典型案例。拉美、非洲、中東、南亞等地區的發展中國家，盡管也是走農業和糧食市場化的路子，但由于農業的生產能力落后，綜合國力薄弱，政治體制不穩定，政府對農業和糧食的生產缺乏有效的保護和支持，難以解決農民貧困、糧食短缺、饑荒不斷等問題。這些例子都表明，計劃經濟的路子和單一市場化的路子都行不通，都有大風險。