我國農村社保發展問題研究

仝樂偉

（河南大學經濟學院，河南 開封 475004）

在我國，由于受經濟發展水平以及歷史文化傳統的限制，農民社會保障與城市社會保障相比，不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。2010年至2050年將是我國人口老齡化速度最快的時期，65歲及以上人口占總人口的比重在2040年將達到22%，2055年達到25%，此后將在24%～25%之間徘徊。在中國農村，老人與子女住在一起的比例雖然很高，但是由于計劃生育的影響，我國人口老齡化、家庭結構小型化現象嚴重，致使農民的家庭保障功能急劇弱化，對社保服務的需求提升。在此同時，隨著經濟的發展，農村人口跨地區或者城鄉遷移的速度和規模在不斷上漲，而遷移者大部分是青壯年人口，這在一定程度上又加速了農村的人口老化。所有這些情況都使得農村老年人口的生活保障成為一個突出問題。農村情況表明，因為農民考慮到生病和將來的養老問題，不愿也不敢將手中的積蓄用于消費。在這種情況下，盡管國家實行下調利率、增發國債等貨幣政策和財政政策，但仍然不能將農民的消費熱情調動起來，勢必影響國家的宏觀經濟政策，對國民經濟全局造成影響。

構建健全的社會保障體系是國民經濟由外貿、投資拉動型向居民消費驅動、民生質量改善模式轉化并實現可持續發展的必要條件。在我國，由于農民占總人口的絕大多數，農民消費不足，就對國家拉動內需的戰略決策造成影響。此外，由于農民社會保障不健全必然會給我國法制現代化的進程，社會的穩定以及人權事業的發展造成不利的影響。可見解決我國農民的社會保障問題已經十分必要。盡管解決農民的社保問題要求政府大量的資金投入，會加大政府的一部分支出，勢必增加勞動力的成本和國民的稅負，從而使我國可能喪失勞動力成本低廉、稅負較輕的比較優勢，但這只是財產的一種分配，不但不會減少國家的財富總量，反而由于農民收入的增加而增多消費更能促進經濟的增長和國家財富的增多。另外，合理的社保制度在提高國民的身體素質、教育水平、勞動技能及參與勞動的積極性方面有顯著作用，有利于構建和諧、穩定、有序的社會氛圍，激勵國民的創新和發展。從長遠看健全的社保制度是國家獲得長期可持續競爭力的基礎。然而，我國目前尚不具備建立像發達國家那樣健全完善的農村社會保障制度的條件。從現代社會保障制度在各國的發展實踐來看，世界上并不存在公認的最佳社會保障制度模式，合理的社會保障模式只是與各國所處時代相適應的制度安排。所以在解決農民社會保障方面完全可以根據我國的國情將土地規模化經營與農民的社會保障聯系在一起，把土地的經營權收歸政府，收益由農民享有，充分發揮土地對農民的保障功能。一方面解決了我國農民的社保問題，另一方面解決了我國農村土地出現的新情況。

我國于1978年實行了“耕者有其田”的家庭聯產承包責任制，形成了一種超小規模的農業經營狀況，雖然有效激發了農民的生產積極性，但卻嚴重影響了土地的高效合理利用。目前分散的、零碎的一家一戶的承包制經營方式與農業現代化不相容，成為阻礙農業現代化的最大因素。由于土地規模太小，務農收益低，在經濟利益和現實生活壓力的驅動下，農民已經不再將傳統種植業作為謀生的手段，而是紛紛從事非農產業，以非農為主的農戶，以農業為副業，往往對農業實行粗放經營甚至出現了嚴重的拋荒現象，造成了大量土地閑置。面對傳統農業比較收益低下的狀況，出現了以下幾種替代方式:第一，農戶中的強壯勞動力外出打工，弱勞動力在家務農。第二，農戶中的勞動力在本地打工，利用業余時間從事農業活動，因為傳統農業不需要太多時間，同時還能夠從事家庭養殖業以增加收入。第三，改種植經濟作物。目前我國務農人員老齡化嚴重，下一代會種地的人或情愿種地的人又相當少，再加上過高的人地比列和低下的勞動生產力使我國的農業根本不可能與國際規模的社會化大生產競爭。許多農產品在營養、品質、安全性等方面達不到國際市場的質量標準，導致許多農產品走不出國門，我國加入W TO后農業是面臨沖擊最大的一個行業。從國際經驗來看，根據世界糧農組織測算，按照目前的條件，種植經濟作物的規模不能低于170畝，種植糧食作物不能低于300畝，否則無競爭力，然而目前我國卻遠遠低于這個標準。鑒于當前我國農業的現狀要保護我國的農業，就要改變目前分散的經營模式，走農業規?；洜I之路。而且隨著經濟的發展中國的經濟和社會進程已經進入現代化時期，農業的機械化水平提高，農民素質增強，農業社會化服務加強，我國農業走規?；洜I道路的時機已經成熟。

農業規模經營是一個適度規模經營問題，在一定的生產力水平和經營環境下，為獲得最佳產出規模而盡可能投入適量的生產要素，并使諸生產要素之間合理組合，充分利用，相互協調，以獲取最佳經濟效益。其核心內容是生產要素的合理組合和效益最大化。農業的規模經營，可使土地相對集中，增強農業經營者參與市場、適應市場變化的主動性，有利于增加農業生產的資金和設備投入實現規模效益，提高農業的自我發展能力。農業的規模經營將會使經營者更加重視農業科學技術成果，降低勞動強度和生產成本，促進農業現代化的實現。然而如何實現農業的規模經營？政府提出了土地流轉的對策。所謂土地流轉主要有兩種方式，一種是環節流轉一種是經營權流轉。環節流轉外包者仍然掌握土地耕作的決策權，環節服務者只是根據環節外包者的需要進行作業，而不享有任何土地的功能和權屬。經營權流轉，務農勞動者獲得土地經營權，他可以自主選擇對土地的耕作方式和種植作物，可以自由配置資本投入要素比例。政府的土地流轉政策雖在一定程度上能解決目前的一些狀況，但現實中的土地流轉完全是外包方和承包方之間的一種個人契約，沒有制度保證，外包方由于各種原因隨時可能重新務農，收回其外包的土地，在農村現有的條件下幾乎不存在承包方不給他土地的情形，而且不同農民流轉土地時間的長短還會不同。土地不同于貨幣，對貨幣而言雖然有出有進，但只要總量平衡就不會對持有者的經營決策帶來較大困難。土地的位置是固定的，由于流轉的時間不同，流轉的土地不同，承包方的土地數量即使保持平衡但土地的位置卻會發生變化，這勢必為承包方的長遠規劃和經營決策帶來困難。從另外一極考慮，對于土地流轉承包方，如果當年的收成不好，即使是原先已經答應的一些耕種土地的承諾也很難兌現，另外出于自身利益的考慮承包方總是盡可能地少付租金，對于外包方而言其土地的保障功能就會受到影響。筆者認為，土地流轉制度很難實現農業的規模經營，即使能實現農業的規模經營但卻會侵蝕土地對農民的保障功能，在目前我國尚未建立起完善的農民社會保障制度以及尚不具備建立象發達國家那樣健全完善的農村社會保障制度的前提下通過土地流轉制度實現農業的規模經營的可能性很小。

前面已經論述健全農民社會保障制度的巨大好處,但我國目前尚不具備建立像發達國家那樣健全完善的農村社會保障制度的條件；我國農業超小規模分散經營的局限性在近幾年已逐漸暴露，加之農業機械化的發展，農業規?；洜I已成為我國農業經營模式的必然選擇。但政府的土地流轉政策在解決農業規模經營時在我國尚未建立完善的社會保障制度的條件下不能兼顧對農民的保障甚至還會削弱這種保障功能。所以如何實現我國農業的規模經營又能解決農民的社會保障成為當前我國一個十分重要的問題。筆者認為完全可以根據我國國情將農民的社會保障與農業的規模經營結合起來，具體做法是把土地的經營權收歸政府，土地的收益由農民享有，這實際上是一種土地經營權的流轉只是承包方是政府，收益不由承包方所有而完全歸于出包方，這樣既解決了農民的社會保障問題又解決了我國農業出現的新狀況而且實現了農業的規模經營。這一模式至少有以下七個方面的好處：

第一，解決農民的社會保障問題。由于我國農業生產的特點，弱勞動力在從事農業生產時難免力不從心或將土地流轉給他人，從土地獲得的收益極小，弱化了土地的保障功能。而政府收回土地的經營權之后，土地由專業人員去經營其產出必然會相對較高，而這一收益又完全歸于農民，在這一過程中農民不需要付出諸如灌溉、化肥等的任何成本，這樣農民獲得相當可觀的收益，使土地的保障功能完全發揮出來，解決了農民的社會保障問題。

第二，解決我國農村拋荒嚴重和農業經營者老齡化嚴重和斷代問題。由于當前我國農業的比較收益低,絕大部分人選擇農業為副業進行粗放管理，拋荒現象嚴重，下一代愿意從事農業生產的幾乎沒有，政府收回土地的經營權能很好地解決這一問題，并能提高我國農業的生產率，保障國家的糧食安全。

第三，實現我國農業的規模經營，產生規模效益。

第四，提高土地的生產率。政府收回土地的經營權，聘請專業的農業技術人才，運用先進的生物技術和機械技術使農業生產的各環節都有先進的科學技術為依托必能提高土地的生產率。

第五，增強我國農產品的國際競爭力。政府收回土地的經營權，由專業人員經營農業，我國農產品的質量必然會進一步提高，在激烈的國際市場上占有一席之地。

第六，解決農產品的產銷問題。近幾年我國農產品往往出現信息不對稱或有人惡意操縱農業市場的情況，農產品收獲之后有的地方賣不出去有的地方卻價格昂貴甚至缺乏，土地的經營權收歸政府之后，政府因地制宜，并根據市場情況統一指導，可以有效地解決以往農民盲目種植和其他人惡意操縱農業市場的情況。

第七，促進我國經濟發展、經濟安全和國家財富的積累。由于經濟一體化的深刻發展國際金融危機頻發，當前我國急切需要從充滿風險的外向依賴型經濟向穩定的居民消費——內需驅動型經濟轉變、從依靠低勞動力成本優勢向通過提高勞動者素質與技術創新來提升核心競爭力轉變、從單純追求經濟增長向實現國民福利與國民經濟同步發展轉變。目前我國城市居民在消費、自身素質和福利方面已有很大提升，要實現這一轉變關鍵在農民，而政府收回土地的經營權，收益歸農民所有后基本上解決了農民的社會保障問題，前面已經論述，農民的社會保障問題解決后國家經濟發展模式轉變的進程必會加快。

要推進政府收回農民土地的經營權，收益歸農民所有以解決農民的社會保障和農業的規模經營須做好以下七個方面的工作：

第一，培育一批農業技術人才。政策再好沒有人執行或不懂得如何執行都是枉然，在農業規模經營中農業技術人才是關鍵，由于我國超小規模的農業經營模式。在我國農業技術人員極度匱乏，即使有一部分種田能手，但他們也主要是憑借自己的經驗、勤快以及對土地的感情，而面對大規模農業經營時卻缺乏科學的生物技術知識和對機械化的管控能力。

第二，對農業規模經營在政策、資金、技術上給予支持。當政府將土地的經營權收歸農民之后，農業經營的成本投入要由政府來承擔，所以政府財政有必要加強對農業的資金投入、政策傾斜和技術指導。

第三，推進農業的機械化、專業化和社會化。只有實現農業的機械化、專業化和社會化才能更快地推廣運用農業科技，提高農業綜合生產能力；才能更好地實現生產與市場對接，提高農產品質量安全水平和市場競爭力；才能更多地提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，增加規模經營效益。

第四，加強農村勞動力轉移就業培訓，建立健全城鄉公共職業機構并免費向農民開放，為農民提供政策咨詢、就業信息和就業指導，逐步實行城鄉平等的就業制度，為城鄉勞動者提供平等的就業機會和服務，開展農民工職業技能培訓和引導，以適應工業化、城鎮化就業轉移的需要，使土地經營權收歸政府之后農村勞動力能找到合適的工作，為規模經營提供客觀條件。

第五，做好農民的思想工作，引導鼓勵農民積極的支持政府收回土地經營權的政策。

第六，加快新農村城鎮化建設。

第七，建立合適的績效評估考核機制和獎懲制度以防止負責農業經營的人員勞動積極性的降低和腐敗的滋生。

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