有關(guān)縣鄉(xiāng)財政困難問題的思考

單子薇

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

一、引言

近年來，我國財政收入增長迅速，2006至2011年間，財政收入平均年增長率約為20%，但是在財政收入總量大幅度增長的同時，縣鄉(xiāng)財政卻陷入困境并成為整個財政體制的突出問題。縣鄉(xiāng)財政困難不僅會嚴(yán)重影響到基層經(jīng)濟的發(fā)展和公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，也制約了我國社會整體發(fā)展水平的提高，因此，通過改革基層財政體制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，進而從根本上增強基層政府的公共服務(wù)能力，對于我國公共財政理論發(fā)展和基層財政體制改革具有重大意義。本文基于這一目的，分析了縣鄉(xiāng)財政困難的具體表現(xiàn)和導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政困難的各方面原因，并給出了縣鄉(xiāng)財政困難問題的解決思路和建議。

本文的組織結(jié)構(gòu)如下：第一部分為引言，指出了本文研究的目的和意義；第二部分分析了縣鄉(xiāng)財政困難的表現(xiàn)形式；第三部分指出了導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財政困難的原因；第四部分給出了這一問題的解決思路和建議。

二、縣鄉(xiāng)財政困難的現(xiàn)象

我國縣鄉(xiāng)財政困難主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是財政支農(nóng)方面，縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力極其虛弱。財政支農(nóng)的支出方面覆蓋面比較窄，缺乏有針對性的公共服務(wù)，對農(nóng)民的收入水平反應(yīng)不敏感（姜長云，2004）。二是縣鄉(xiāng)間財政收入能力不均衡，城鄉(xiāng)差距不斷加大。東部地區(qū)財政收入的增長速度明顯高于中西部地區(qū)，此外，城鄉(xiāng)之間的財政收入差距也不容小覷。三是縣鄉(xiāng)可支配財力有限，財政自給水平低下，欠發(fā)工資現(xiàn)象嚴(yán)重，地方公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，這是縣鄉(xiāng)財政困難的一個非常直觀而有代表性的表現(xiàn)（賈康，2007）。四是地方政府普遍存在財政赤字，負(fù)債種類繁多，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財政風(fēng)險日漸膨脹；此外，地方政府存在稅源流失現(xiàn)象嚴(yán)重問題。

三、縣鄉(xiāng)財政困難的成因

造成縣鄉(xiāng)財政困難的原因復(fù)雜多變，概括起來大概可以分為以下幾個方面：

（一）體制和制度性因素

一是基層政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱；二是中央與地方間稅種分配不合理；三是財政支出不規(guī)范；四是我國政府層級過多,大大降低了分稅制收入劃分的可行性；五是財政管理方面的原因。

（二）財政供養(yǎng)人口過多，縣鄉(xiāng)財政資金使用效率低下

我國以財政供養(yǎng)人口為標(biāo)準(zhǔn)衡量的政府規(guī)模很大，而且財政供養(yǎng)人口的膨脹速度也很快(World Bank，2002)。數(shù)量龐大且不斷增加的財政供養(yǎng)人口給很多地區(qū)帶來了很大壓力，引發(fā)了當(dāng)?shù)氐呢斦щy。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的不完善和不健全

轉(zhuǎn)移支付制度采用的是以財政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式，財政資金一般會向財力較強的省份傾斜。此外，體現(xiàn)為條件轉(zhuǎn)移支付的稅收返還過多地考慮了歷史遺留問題（喬寶云、范劍勇、彭驥鳴，2006），并不能有效促進地方政府的財政努力程度（Stine，1994)。而地方政府對中央撥款帶來的預(yù)算支出存在浪費及使用效率低下等問題（Inman，1988）。

四、縣鄉(xiāng)財政困難的解決思路

省以下財政體制改革的具體措施包括如下幾個方面：

（一）減少政府級次，推行扁平化管理方式

要根據(jù)各個地方的具體實際情況，采取適合的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，避免自上而下的“一刀切”式的改革（張斌、楊之剛，2006）。

（二）改革和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，注重實現(xiàn)縱向平衡和均等化

財政轉(zhuǎn)移支付方式一般分為條件轉(zhuǎn)移支付和非條件轉(zhuǎn)移支付(Sato，2000；Boadway、Keen，1996；Dahlby,1996)。未來要建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點、以條件轉(zhuǎn)移支付相配合、以特殊轉(zhuǎn)移支付為補充的轉(zhuǎn)移支付模式。

（三）合理劃分地方政府財權(quán)與事權(quán)，完善地方稅體系，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)

明確界定縣鄉(xiāng)級政府的事權(quán)范圍，在此基礎(chǔ)上合理劃分縣鄉(xiāng)政府的財權(quán)，使其財權(quán)和事權(quán)相匹配，才能充分調(diào)動基層政府的積極性。

（四）推進地方預(yù)算管理改革，完善預(yù)算管理體制

具體來說，可以從以下幾方面著手：一是實行部門預(yù)算；二是要不斷完善政府采購制度；三是建立規(guī)范的國庫集中收付制度（“中國基層政府財政改革”課題組，2006）；四是加強財政監(jiān)督，提高縣鄉(xiāng)財政支出效率。

（五）轉(zhuǎn)變地方政府職能，積極推進基層政府改革

要改變以GDP為指標(biāo)的官員晉升機制（周業(yè)安、章泉，2008），建立以減低成本、提高效率、與社會需要相適應(yīng)的新型績效考核機制。

（六）化解基層政府債務(wù)，建立規(guī)范的政府融資制度

化解基層財政債務(wù)，需要從存量債務(wù)和增量債務(wù)兩個方面著手解決。

[1]賈康.財政的扁平化改革和政府間事權(quán)劃分，中共中央黨校學(xué)報，2007年第6期，第42-48頁.

[2]喬寶云、范劍勇、彭驥鳴.政府間轉(zhuǎn)移支付與地方財政努力，管理世界，2006年第3期，第50-56頁.

[3]楊之剛、張斌.中國基層財政體制改革中的政府級次問題，財貿(mào)經(jīng)濟，2006年第3期，第10-16頁.

[4]Sato，Motohiro，“Fiscal Externalities and Efficient Transfers in a Federation”，International Tax and Public Finance，2000，7，pp.119-139.