社會管理中的政黨組織與民間組織

上官酒瑞

[摘 要]創新和加強社會管理，必須充分開發并有效利用共產黨組織網絡和民間組織網絡的功能。社會管理中兩種組織的關系總體上是和諧的，但也出現了一定范圍、一定程度的關系“緊張”。為此，既要激發基層黨組織的社會管理優勢，合理定位民間組織中的黨建目標，創新工作機制，也要改善民間組織生存環境，改革管理體制，目的是形成兩種組織網絡間相互借力、協調發展的社會管理新格局。

[關鍵詞]社會管理；政黨組織；民間組織；組織資源

[中圖分類號] D25 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）01-0033-04

組織是克服個人體能與智能局限，實現目標的載體。組織的構成不僅包括人，而且包括價值目標、規章制度、運行機制等其他要素。社會管理體制的形成要求現代社會組織體制的健全與完善。這有必要充分開發和有效利用兩種組織網絡的功能：一是原生網絡，即共產黨的組織網絡，尤其是基層組織網絡；二是新生網絡，即改革開放以來逐步成長起來的社會自組織網絡，即民間組織網絡。兩種網絡的長期共存與協調發展，對完善社會管理格局，提高社會管理水平，確保社會既充滿活力又和諧穩定意義重大。

一、政黨組織網絡與社會管理

政黨是一種根在社會、志在國家的政治組織。不過，政黨需要通過其組織網絡和組織工作贏得社會，并最終贏得政權。“作為執政黨，總是想方設法減少社會矛盾，協調各階級（除了該消滅的階級之外）、階層、集團的利益，以便造成一個和諧的局面，求得國家的穩定和發展。”[1]可以說，執政黨的重要功能就是通過組織網絡協調社會矛盾、開展社會管理、獲得社會認同、實現社會整合。當然，不同政黨制度規定了政黨的不同生存策略，其組織意義也不盡相同。比較而言，以競爭選舉為活動軸心的政黨，組織作用要相對弱些，而以組織體系為活動軸心的政黨，組織意義要強些。

中國共產黨是在對中國社會進行組織化改造的基礎上領導社會革命，開展社會建設和社會管理的。根據黨章規定：凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。為此，新中國成立后共產黨通過在各領域大力發展黨員，積極拓展黨組織，幾乎覆蓋了國家各個領域與社會每個角落，迅速建立了黨的組織網絡。共產黨通過龐大的組織網絡及其相應的組織工作，不僅確立了對國家與社會縱向與橫向的領導，而且建立起了社會管理的組織體系，構造了全國范圍內化解矛盾、服務群眾、凝聚人心的組織力量，從根本上將近乎一盤散沙的社會整合成了一個高度組織化的社會，在社會管理和建設方面發揮了無可替代的功能。

但必須清楚的是，這種高度組織化的社會管理，從根本上擠占了非政府組織的生存空間，很多民間組織或自行解體，或被取締；即便是留存下來的也出現了嚴重空洞化，或被改造成高度政治化、科層化的組織，或功能嚴重萎縮，成為政黨和政府的依附組織。因此，政黨組織了社會，社會也被政黨化了，成了一個結構平鋪、泛政治化的社會。從這個意義看，改革開放前的社會管理模式在本質上是一種政黨主導的組織化管理，本質是統制型管理。以政黨組織網絡為核心的社會管理體系的有效運行是有條件的，包括社會的低分化和低流動，組織的生命力和戰斗力，利益的均質性和一體性等。如果這些條件發生變化，這種管理模式就必然會受到挑戰和沖擊而發生變遷或調整。

如果說共產黨贏得革命勝利的基礎在社會，那么其執政的基礎同樣也在社會，執政能力的根本體現在于能否贏得社會、能否管理好、服務好社會。有學者概括了基層黨組織的意義：是黨整合社會的組織機制；是黨協調與社會關系的組織紐帶；是社會協商體系發展的組織力量。[2]可以說，無論是提高黨的執政能力，還是加強和創新社會管理、建設和諧社會，主要工作空間都在基層，工作平臺就是黨的基層組織網絡。或者說，基層組織網絡既是黨執掌政權的組織基礎，也是黨領導和管理社會的組織資源。

改革開放以來的社會轉型推動了政黨組織網絡管理社會的階級基礎、政治環境、責任使命的深刻變化。美國學者沈大偉認為，在蘇東劇變后乃至更早的時間以來，中國政黨組織的演變是一種“萎縮”和“適應”的共時性過程。[3]確實，為適應社會轉型帶來的挑戰，黨不斷開展思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設，目的就是要推動黨從革命黨轉向執政黨，提高黨的領導力、組織力和生命力。基礎不牢，地動山搖。通過抓基層、打基礎，堅持始終把增強基層黨組織的凝聚力、戰斗力作為黨的建設的基礎工程，積極開展組織制度、組織工作、組織隊伍和組織文化等方面建設。基層組織凝聚社會、服務社會和管理社會的能力不斷增強。無論是在日常工作中還是在完成重大任務、應對突發事件、戰勝自然災害等關鍵時刻，黨組織和廣大黨員始終圍繞中心、服務大局，積極開展工作、廣泛動員社會、密切聯系群眾，發揮了化解矛盾、應對危機、服務群眾等社會管理作用。如2008年的抗震救災中，基層黨組織組建各類“黨員搶險隊”、“黨員突擊隊”1.82萬多個，參與黨員達118.3萬余人，在救災一線和災民安置點組建臨時黨組織720多個，形成了一個個堅強戰斗堡壘，為抗震救災的勝利發揮了重要作用。

二、民間組織網絡與社會管理

不同于政府與政黨組織，散布于現代社會的志愿組織、基層自治組織、非政府組織等各類社會組織，共同構成了民間組織網絡。該網絡的存在意味著在國家與社會結構逐步分化的條件下，社會機體能夠使各種矛盾和沖突在社會領域得到緩釋、修復或化解，實現社會自管理、自控制、自協調。因此，提高社會自我管理能力，必須培育民間組織網絡、提高社會自組織化水平。

改革開放以來，以市場化為取向的經濟體制改革，從根本上推動了社會結構的分化與重組；以權力轉移為主題的政治體制改革從根本上撼動了黨和國家對資源的壟斷和控制，促進了資源的自由流動和自由空間的成長；單位制、身份制、戶籍制等逐步解體或松動，促使單位人開始轉向社會人，成為獨立自主的社會個體和社會單元；為了實現利益和保障權利而組織起來的大量民間組織開始出現并發展起來。有學者將中國民間組織的興起和全球“結社革命”結合起來，稱之為“社團革命”。[4]在法律上，這些組織具有非贏利、非政府等特性，一道構成了民間組織網絡。

雖然，中國各類民間組織成長的政治與行政色彩還比較濃厚，依附性還很明顯。除了工會、共青團、婦聯、工商聯等政治性社團外，基層自治組織的政治化也非常突出，其他不少社會組織也具有官方或半官方屬性。相反，那些“去政治化”的社會組織的生存狀況則令人擔憂。國外有研究認為，在中國不可能出現純粹的國家——社會的分離，正在出現的民間社會是一個“不成熟的民間社會”，或是一個“國家引導的民間社會”。[5]盡管如此，西方學者還是將民間組織的發展，視為中國社會政治進步的重要指標。特別是與上世紀八十年代相比，從代表社會下層表達意見、支持個人權利和利益以及支持擴大公民對公共事物的參與等方面來看，這些新的社會組織回避政治，是一種去政治化的民間社會。[6]從社會管理看，民間組織成長及其網絡的形成，意味著嚴重萎縮的社會自主空間開始拓展，嚴重受損的社會自治能力開始發育，社會自我管理能力逐步增強。

與傳統統治型社會管理不同，現代社會的高效管理必然是一種多元治理，是一種服務型管理，不僅包括政府與政黨組織，而且離不開各種類型的民間組織。中國民間組織網絡的成長已經并將持續發揮其社會管理功能。這可概括為：

其一，拓展社會資本。社會管理與人們之間共識的達成、人際信任與合作密切相關，與社會資本投資和蓄積相輔相成。社會資本研究的共識是：各民間組織是社會成員行為規范和互相交往的組織平臺，是促進社會合作和信任的最佳土壤。因為，民間組織是社會成員橫向互動的組織網絡，能夠建立起人們之間相對穩定的組織聯系，創造并擴大交往范圍，增進互惠、合作規范，形成信任文化。民間組織創造信任、促進合作的機能有助于解決中國社會轉型中的信任式微現象，促進溝通、形成共識，提高社會管理水平。

其二，開展社會幫扶。社會分化加劇、貧富差距擴大、公平正義缺失是影響社會管理的重要因素。這些問題的解決無疑需要依靠政府力量。但實踐表明，民間組織在慈善救濟、扶貧開發、教育幫扶、權益保障等領域發揮了緩解社會分化、縮小貧富差距的作用。民間組織的慈善救助行為是一種有別于政府和市場的分配行為，是社會資源和財富的第三次分配。這在一定程度上能夠消解因貧富分化懸殊帶來的社會怨恨，緩解不同利益群體間的矛盾沖突，拓展公平正義，促進社會和諧。

其三，實現良性互動。中國社會結構從一元走向多元，形成了不同利益要求和意見表達，對組織化和制度化參與渠道形成了需求。民間組織的成長有助于將社會成員的一些問題在基層社會直接解決，或通過民間組織將多樣化的社會需求聚合起來，綜合遴選，向政府傳遞，使不同的社會需求有序地、制度化地進入政治體系。這樣可以減少黨和政府在整合社會利益時面臨的矛盾與壓力。如浙江東陽市白云街道楊家村，成立了租住地農民工協會，既幫助農民工保障權益，形成了“社區認同”和歸屬感，又實現了對農民工精英的“組織吸納”，避免了體制外力量的非制度化集結，還有效降低了“老鄉會”、“同鄉會”等組織向“黑社會組織”蛻化的風險，大大促進了社區和諧穩定。[7]

三、兩種組織網絡的“緊張”關系

在民間組織網絡中，如果說基層群眾自治組織是黨和政府自上而下推動成長的，那么對待其他民間組織的發展，黨與政府的態度和行動則經歷了一個前后變化的過程：最初的反應是控制；然后是規范，要求各類社會團體重新登記，將社會組織納入政府統一管理的范圍；隨后是通過黨的組織力量加強對各社團的領導和引導，保證在政治上的影響作用；最后的是整合社會團體，開發其功能，納入社會建設的戰略。特別是，黨的十八大報告提出了要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。這說明，黨和政府管理社會的理念已發生了根本變化，已將民間組織納入了國家建設的總體框架，以發揮其社會管理功能。

民間組織網絡的發展直接推動了中國社會管理組織體系的拓展，形成了政黨組織網絡與民間組織網絡共存的格局。有學者研究指出：“新中國建立以來，中國社會的結構經歷兩次大的轉換，形成了兩種完全不同的社會建構體系：一次來自政治的力量，其主體是政黨，發生于1949年后的中國，以政黨為主體，形成了組織化社會的社會建構體系；一次來自經濟的力量，其主體來自市場，發生于二十世紀的九十年代，以獨立的法人為主體，形成了社會組織化的社會建構體系。”[8]無論是組織化社會還是社會組織化，其基礎都是組織網絡，分別為政黨組織和民間組織。在政黨、國家與社會關系逐步分化和自主化的條件下，兩種組織網絡對中國社會管理都是必要的，且將持續共存。如果說政府對社會的管理更多是一種自上而下的縱向管控過程，那么社會治理的權力向度則是多元的，主要通過協商合作、伙伴關系和共同目標等方式對公共事務進行管理，是一個上下互動的過程。由此看，有效社會管理既需要政黨組織，也需要民間組織，需要兩種組織網絡相互借力，并發揮各自優勢。

不過，兩種組織雖然都是通過組織載體實現社會管理的，但它們的性質和意義有根本差異，屬于不同組織形態。其中，政黨組織力強，以紀律和規章為保障，具有一定封閉性；民間組織以獨立個人和自由社會為基礎，意味著空間的拓展，雖仍處于黨領導下，但以社會為中心，具有開放性和延展性。正因此，兩種組織網絡之間的關系非常復雜，既可能是一種合作關系，也可能是一種競爭關系，甚至還可能出現關系緊張。

總體而言，中國民間組織力量的發展是處于規范之中的，是可控的，與政黨組織的關系是和諧的。但必須承認，各種民間組織的蓬勃發展所形成的組織力量，在一定程度上對政黨組織的社會管理結構和功能構成了挑戰。這體現為：多樣化的民間組織滲透在社會各領域，打破了以往政黨對社會的全面滲透和對資源的絕對控制，并憑借其在服務社會中的公益性、靈活性，凝聚了相當社會力量，贏得了社會支持；民間組織雖無法掌控政權，但在社會結構變遷造成的黨組織空白點上，通過服務社會或多或少、直接間接地取代了以往屬于政黨的功能；基于傳統思維和體制慣性，執政黨對一些民間組織的發展有所控制和限制，導致一些社會組織與政黨組織之間產生了不信任和糾葛；政黨無法進入民間組織，相反一些民間組織為維護或謀求利益，在不同程度上對基層黨組織權力進行侵蝕、滲透和影響。特別是，由于管理無序、監管缺位，少數民間組織通過非制度化方式攻擊黨和政府組織，甚至采取極端手段表達不滿與憤懣；一些民間組織與黑社會組織、極端宗教組織等勾結，對黨組織進行脅迫和滲透，甚至開展反政府、反人類、反科學的活動；還有一些在中國活動的外國民間組織打著人權、民主等旗號，插手和炒作社會矛盾特別是熱點和敏感問題。顯然，這既不利于政黨組織，也無益于民間組織發展，直接影響了社會管理成效。

四、兩種組織網絡的關系調適

通過比較現代化研究，亨廷頓指出：“處于現代化之中的政治體系，其穩定取決于其政黨的力量。”[9]如果說辦好中國的事情，關鍵在黨，那么管理好中國社會，關鍵仍在黨。調適政黨組織與民間組織的關系，需要充分展示基層黨組織的社會管理和公共服務優勢，即通過工作機制、活動方式等的創新，增強基層黨組織的社會管理能力，充分發揮其推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用；需要通過制度建設和程序創新建立基層黨組織領導與社會自治之間的平衡，通過黨內民主的拓展與創新實現政黨組織與基層群眾自治組織在社會管理框架和行動中的有機對接，構造基層社會管理合力。

至關重要的是，要加強民間組織的黨建工作。共產黨大體沿用了傳統的組織建制模式，堅持“縱向到底、橫向到邊”的原則實現社會空間全覆蓋，在民間組織中建立黨組織。從實際看，這需要解決好兩方面問題：一是科學定位民間組織中的黨建功能。對此，基本共識是：引導和監督民間組織的政治方向；服務和支持民間組織的發展；傳輸和反饋社情民意；教育和管理黨員發揮先鋒模范作用。[10]二是積極探索適合民間組織的工作方式。應當承認，基層黨組織的傳統工作機制和工作方式與新生民間組織的特點存在很大差異，無法完全相適應，因此在組織全覆蓋的基礎上，有必要實現工作全覆蓋。這意味著黨組織必須尊重民間組織獨立開展工作，而不能照搬“一元化”領導方式凌駕于民間組織之上；必須按照民間組織的發展規律加強黨組織建設，而不能將民間組織政治化和行政化；必須通過組織和黨員的行為和人格魅力等非權力、影響力開展工作，獲得信任、支持和尊重，而不能憑借權力“強勢”，或依靠強制力居高臨下地發號施令。

從民間組織看，處理好與黨組織的關系是其發展的決定性因素。這首先需要優化民間組織的發展環境。應當承認，改革開放以來的宏觀環境是有助于民間組織成長的，民間組織因此得以迅速興起。但有學者研究指出，如果說改革開放以來，中國的宏觀制度環境對公民社會以鼓勵為主的話，那么其微觀制度環境則以約束為主。這主要表現為：[11]相關法規大多是管制性而非鼓勵性的；登記和成立門檻過高；實行雙重管理；活動經費、范圍和內容實行嚴格限制；政府還根據政治形勢實行宏觀調控。但客觀事實是，在現代復雜多變的社會中，任何執政黨，無論其組織規模多么大，都不可能單獨管理好社會、服務好民眾，即使管起來了，也管不了、管不好，而且可能效率低下、浪費資源。正因此，有必要從觀念上，拋棄“保姆政府”的觀念，積極引導和培育民間組織自主成長，創造良好環境支持民間組織依法獨立運作；建立健全協商對話機制，促進政黨與民間組織在社會管理和公共服務領域開展合作，實現兩者良性互動。特別是，兩種性質的組織應當相互借力，借鑒和吸納對方管理社會、服務社會的積極因素，提高自身的社會管理水平。

同時，調適兩種組織的關系，需要改革現行的民間組織管理體制，規范其行為。這需要改革登記許可制度，可根據民間組織的性質、規模等采取不同的準入方式，承認遵守憲法和法律的各種民間組織。這樣，可使那些沒有登記的數量龐大的民間組織具有合法身份，得到政府與社會認可，并更好地表達社情民意，發揮在社會管理中“幫手”的作用。當然，現代社會是一個高度組織化的社會，也應是一個高度建制化的社會。雖然民間組織具有社會管理正功能，但同樣可能釋放負能量，可能挑戰黨組織和政府權威、擾亂社會秩序。因此，需要通過立法建制對民間組織的社會管理行為進行規范，使其活動處于制度化軌道，減少它們走向“黑幫化”、成為黨和政府“敵手”的風險與隱患。

參考文獻：

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[11]俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環境[J].中國社會科學，2006（1）.

作者系中共上海市委黨校政治學教研部副教授

責任編輯：姚 東