城市化進程中鎮管社區黨建工作

李鴻淵

[摘 要]當前，破解鎮管社區黨建工作的發展難題，既要考慮鄉鎮體制下黨委和政府直接管理的具有城市性質的特質，更要立足鎮管社區黨建工作實際，理順基層社會自治主體關系，創新鎮管社區黨組織設置模式，從而發揮社區黨組織在基層社會管理中領導核心作用。

[關鍵詞]鎮管社區；難題；思考

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）01-0052-03

一、鎮管社區黨建工作發展與現狀

鎮管社區黨建工作是隨著城市化進程出現的。鎮管社區黨建不同于城市社區黨建與農村社區黨建，其包含撤村建居模式，動遷安置小區黨建工作模式，城鎮原有居民小區黨建工作模式，新建住宅小區外來人口主導的小區黨建工作模式。

（一）過渡性。鎮管社區黨建是城鎮化進程中的產物，是由于鎮、村體制不可能短時期內轉變為城市的街道社區管理模式，既不同于傳統的農村，也不同于城市社區，而是鎮黨委直接管理具有城市化特征的社區黨建工作模式，其本身具有過渡性。

（二）多樣性。社區黨建工作職能呈現多樣性，由于鎮管社區黨建存在明顯的地域和人員結構差異，既不能簡單的實行傳統的鎮管村的黨建模式，也不能一刀切式的街道管居委會的模式，而是要采用分類指導的鎮管社區黨建模式，既要延續和借鑒農村黨建分類指導的功能黨小組有效形式，也要重視發揮社區黨組織服務居民不同利益訴求的組織培育。

（三）復雜性。社區黨員成分呈現復雜性，隨著城市基層管理體制的改革，社區黨員的數量不斷增加，結構比較復雜，除離退休老年黨員，還包括下崗待業職工黨員，人戶分離黨員，部隊復員、轉業、退伍黨員，畢業待分配的學生黨員等。這些黨員由于生活背景、文化水平差異較大，思想認識有一定差距，管理起來有一定難度。

（四）多元性。社區利益訴求呈現多元性，社區中不同人群有著不同的利益訴求，困難黨員需要黨組織給予救助幫扶，市區導入人口需要的是公共服務設施的便利，農村導入社區人口需要提供就業崗位，特殊群體需要黨組織提供心理疏導和精神關懷等。

（五）綜合性。社區黨建活動方式呈現綜合性，由于黨員流動性強，傳統的黨員活動方式要堅持，又要考慮到年輕黨員的需求。因此鎮管社區黨組織活動方式大都是網上網下相結合的方法，采用傳統學習與特色項目相結合的方式，為社區黨員提供綜合性的服務。

二、鎮管社區黨建存在的難題與挑戰

小城鎮是“城之尾、鄉之首”，是城鄉結合的社會綜合體，也是新型工業化和農業現代化發展的重要平臺。但是，由于城鎮人口的快速增加，人員的流動性日益增強，在社區服務的相關公共資源緊缺的情況下，社區黨建工作的進一步創新面臨著新的困難和挑戰。

（一）鎮管社區黨組織功能不健全。一是社區黨建有效覆蓋難。轄區內不斷增加的新經濟組織和新社會組織，同時社區黨組織的覆蓋區域較大，一般講鎮管社區黨組織覆蓋區域平均為5-6個居民區，社區黨組織難以進行精細化管理和服務。

二是形成社區黨建合力難。社區黨建依托的基礎設施相對滯后，導致社區黨建工作開展缺乏有效依托，同時，由于部分社區單位黨組織對社區黨建工作的認同感和參與意識還不夠強，區域大黨建工作氛圍尚未真正形成。社區內在職黨員參與社區事務的范圍和程度很有限，缺乏合適的平臺和途徑，發揮作用不明顯，社區黨組織、駐社區單位、黨員群眾三個行為主體之間難以形成社區黨建合力，影響了社區黨建工作的全面開展。

三是社區黨員服務管理難。一方面，社區黨員身份多樣，社區黨員存在著“轉崗黨員多、困難黨員多、老年黨員多、隱性黨員多”的現象，不同狀況的黨員對組織需求不同，存在著教育管理難的問題。比如，導入型社區中存在著數量不小的隱性黨員，不公開自己的黨員身份，社區黨組織既不了解情況，也難以對其開展管理教育。另一方面，社區黨組織活動資源較少，并缺乏有效的約束手段，難以保障黨員的全面參與和開展內容豐富黨員活動。

（二）社區黨組織和黨員作用發揮有限。一是黨組織領導核心體現難。“上面千根線，下面一根針”，社區工作范圍擴大，管理服務內容增多，行政性任務加重，黨務干部既要做好一些長期性的“中心工作”，又要應付日常性“繁忙事務”，還要配合相關職能部門開展一系列的臨時性工作，社區黨建工作僅限于維持日常的黨組織生活和完成上級黨委分配的工作，存在著“滿足于應付、流之于形式”的現象。

二是組織活動有效開展難。黨員組織關系的轉入與經濟福利待遇緊密聯系，由于動遷而來的社區居民，或者居住在城區的居民，也不愿意將組織關系轉入所居住的社區，主要是原村黨組織的資金充足，黨組織生活的過分強調物質化、福利化、娛樂化傾向，往往會使黨組織活動流于形式，黨組織對社區黨員教育管理與服務不能適應黨員的要求。

三是社區黨員作用發揮難。社區在職黨員通常單位意識濃，社區意識相對較弱，在職黨員參與社區活動也缺乏激勵約束機制。社區中的退休黨員體弱多病，是黨組織關心幫助的對象，流動黨員由于人戶分離和工作外出等原因平時難于溝通聯系，“人在戶口不在，戶口在人不在”的現象嚴重。由于黨員流動性較大，常規性的組織社區黨員開展黨員活動都有困難，社區黨員發揮作用面臨著在社區的老黨員難以發揮作用，年輕黨員沒有時間參與社區黨組織活動的困境。

（三）社區黨務干部人才建設面臨瓶頸。一是社區干部角色轉變難。目前，居委會年輕的干部較多，雖然學歷較高但社會經驗不足，而社區黨建工作對象大多是老年黨員和居民，在處理各項工作和難題上缺乏有效措施，與居民溝通交流缺乏親和力，社區中也有“上班來辦公室、下班就回家”機關化作風現象。

二是社區黨建工作創新難。部分村由干部轉崗而來的居委會干部，從事社區工作的能力需要學習和適應，對創新存在畏難情緒，習慣于用老辦法、老經驗辦事。新選聘的大學生缺乏社區工作技能和經驗，首要的任務是熟悉和勝任社區工作，也談不上創新。

三是社區黨務干部屬地難。社區干部屬地化是法律的規定和社區自治的趨勢，目前鎮管社區黨建工作中，社區干部“一肩挑”的比例非常高，好處是工作推動上效率更高。在社區干部人才相對緊缺的情況下，立足黨員在一定區域范圍內的流動的現實，不能過分強調屬地化，否則反而會使干部選聘陷入困境。

（四）城鎮居民市民化程度不夠。一是市民意識形成難。居住生活在社區的居民并沒有完成市民身份的轉變，尤其是居住在村改居或拆遷的小區，還習慣于村民的生活習慣，沒有相應的主體和責任意識。比如，調研中發現這些小區居民交物業費的比例很低，他們認為住在自己家里還要交什么物業費，大多是由村改為居委會的承擔。

二是居民融入社區難。外來人口導入集中區域，新松江人對社區的認同度低，由于流動性強，對社區黨組織缺乏信任，與社區黨組織聯系溝通的主動性不強。由于戶籍、文化背景、以及工作收入差異等因素，居住在社區的非戶籍人員的社區歸屬感不強，參與社區活動的積極性不高。

三是社區矛盾化解難。社區是人們生活和工作的場所，是流動人口的集散地，是社會矛盾的集聚地，城鄉結合部的小區往往是群租現象、安全隱患、小區衛生、無證經營等問題的集聚地，社區作為維穩的最小單元，現有的人員和資源與承擔的維穩責任不匹配。

三、創新鎮管社區黨建工作的對策思考

進一步深化鎮管社區黨建工作就要把社區生活共同體作為共同的理念，進一步明晰社區黨委會的功能和職權，構筑鎮管社區黨建工作的組織基礎和工作資源。

（一）科學設置鎮管社區的組織架構，健全黨建工作網絡。黨的十八大報告提出了健全黨的基層組織體系的要求，加強城鄉基層黨建資源整合，建立穩定的經費保障制度。對鎮管社區黨組織而言，就是科學設置組織架構，有效整合社區的資源，探索鎮管社區黨建工作組織網絡。

一是因地制宜，合理劃分社區黨組織設置范圍。鎮管社區黨建關鍵是加強鎮黨委對社區黨組織的領導和指導，充分發揮黨在社區基層組織的領導核心作用。鎮管社區黨建依托鎮級行政架構進行管理，有利于充分利用現有的組織網絡資源，實現向城市社區順利過渡和順暢銜接。可在鎮和居委會之間劃分多個社區單元，在設立社區黨委、綜合黨委和區域性黨建協調委員會的基礎上進行分片管理，并加強社區各類綜合協管隊伍、居委會干部隊伍建設，形成一支專業化、合理化于一體的社區管理者隊伍。

二是縱橫結合，搭建鎮管社區黨建的資源支撐體系。加強鎮管社區內黨建資源的聯系和溝通，居民區黨組織既要與社區內機關、企事業單位進行橫向聯系，又要與社區內在職黨員進行橫向聯系。轄區單位之間的橫向聯系在于擴大社會資源，搭建社會資源網絡，通過社區結對共建、文明社區共建、社區黨建聯席會等形式，整合社區轄區內的各種社會資源，爭取社區黨建工作的經費、人才等資源平臺。社區內在職黨員的橫向聯系在于挖掘社區黨組織內的人力資源，激活社區黨建活力。

三是先期介入，強化建立社區黨組織主導整合的服務架構。社區黨組織是社區運行的領導核心，凡是黨組織先期介入和領導核心作用發揮好的社區管理體制就比較順，可用制度的方式明確社區黨組織對居委會、業委會和物業公司的領導地位和指導內容，把社區黨建工作先期介入制度化。比如，黨組織對物業公司成立人員的提名建議權，協調解決矛盾過程中的調解功能等，防止黨組織功能的滯后化、邊緣化、虛無化。

（二）培育居民社區自治，強化鎮管社區黨建的服務功能。黨的十八大報告提出建設馬克思主義學習型、服務型創新型政黨，對社區黨組織而言，直接面對基層黨員群眾，最為重要的是社區黨組織為黨員群眾提供有效服務，發揮黨組織在社區中的凝聚、整合、引領功能。

一是重心下沉，把社區黨建工作落實在服務居民的具體工作中。黨建工作不能脫離社區的日常管理服務工作，避免鎮管社區黨建工作的邊緣化，就要切實承擔好團結居民群眾、動員群眾、組織群眾的重要職責，把一切積極因素調動和凝聚到構建社會主義和諧社區上來，黨組織就必須下沉到社區行政工作中來，防止社區黨建工作內容的空洞化和虛無化。因此，鎮管社區黨建工作人員和鎮管社區行政管理人員交叉任職，有助于在工作經費、管理網絡上等的保障，鎮管社區黨建工作才會落在實處。

二是組織延伸，引導社區各類自治組織健康發展。隨著社區公共設施的不斷完善以及居民精神文化需求的增長，人們從家庭的有限交往逐步向社區擴展，近年來社區中涌現出的各種社團、協會，群眾自發組織活動出現是居民生活圈擴展的體現，客觀要求社區黨組織支持和培育社區居民團體。因此，可探索將黨建向這些組織延伸，在這些自治組織中以黨支部或黨小組的形式建立黨組織，延伸黨建觸角，通過各個社區自治組織中的黨員骨干來凝聚一批黨員、服務一批群眾。

三是設崗定責，強化社區黨員服務社區居民的能力。社區黨組織要立足于共同推進社區建設，著力實施黨員設崗定責，發揮黨員服務居民的作用。將社區建設中一些帶有社會性、公益性、群眾性的工作，細化成以專項業務為特點的工作崗位，根據在職黨員、退休黨員的優勢和特長，創新黨員設崗定責的平臺，用責任的形式落實到黨員身上，把黨員的義務具體化，引導社區廣大黨員把牢記宗旨、履行義務轉變為對社區、對社會的奉獻。

（三）注重社會融入，培育社區生活共同體。流動人口的社會融入是構建和諧社會的基礎。十八大報告提出，加快完善城鄉一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化。在我區常住人口大大超過本地戶籍人口的情況下，既面臨著公共資源重新配置的壓力，也有著城市群體的利益沖突，因此鎮管社區黨建工作必須把培育社區共同體作為重要目標加以推進。

一是尊重平等，把外來人員的管理服務融于一體。在面對大量外來人員導入的現實下，需要加大對外來人群的服務，寓管理與服務中，引導社區居民向市民轉變，由被動管理對象向社區管理主體轉變，開展形式多樣的社區文化活動，通過服務和凝聚提升社區居民對社區的認同感。

二是合作參與，有序吸納流動人口參與到基層社會治理。在條件成熟的社區，社區基層組織可以按照一定的條件和程序逐步對流動人口開放，吸納流動人口中的黨員和優秀分子成為基層社會的管理者，提高流動人口參與融入社區活動的積極性，培育社區居民的主人翁意識。

三是自治共享，引領激活社區生活的歸屬感。社區黨組織要積極發揮流動人口中的黨、團員的作用，組織引導社區居民參加社區的黨、團組織活動，在社區共同生活中培育豐富和融洽的人際關系，關愛導入人口的心理健康，彌補垂直性職能部門的不足，增強流動人口的歸屬感和認同感。

作者系中共上海市松江區委黨校科研室主任、副教授

責任編輯：周奕韻