促進中國綠色發展的媒體與公眾參與政策

國合會“促進中國綠色發展的媒體與公眾參與政策”專題政策研究項目組

主要研究結論

第一，高發環境群體事件制約了中國綠色轉型和經濟結構升級調整;同時也暴露了中國政府在如何把公眾對環境問題的關注轉變為依法有序的公眾參與方面極度缺乏經驗。

第二，全面、有效的公眾參與對于重建政府公信力、恢復政府與民眾之間的互信非常必要;中方專家認為，目前對公眾參與的權利強調較多，但對公眾參與需要履行的義務強調不夠。

第三，現有的公眾參與相關的法律、法規和政策沒有得到全面、有效的執行;決策中的利益相關者表達訴求和尋求法律保護的渠道不夠。

第四，環境教育、環境傳播、環境信息公開、環境投訴反饋等方面的政府服務職能亟待加強，相關資源亟待整合以更好的服務于公眾。

第五，對近年來發生的環境群體事件缺乏必要的研究和經驗教訓總結;各級政府對突發環境事故和環境群體事件的預警、應急響應、善后處理等亟待加強;環境事件輿論應對能力亟待提高。

第六，環境傳播缺乏整體戰略考慮，在污染防治、環境事故、環境群體事件、輿論熱點環境議題、公眾對新擴建項目的環境擔憂等方面，均亟需前瞻、主動和系統的環境傳播戰略方案。

第七，新媒體已經成為公眾獲取環境信息、表達自身意愿、參與環境決策、監督環境管理執法和表達綠色選擇的重要方式;但各級政府部門及官員理解和運用新媒體的能力卻無法滿足現實需求。

主要政策建議

第一，加強依法、有序的公眾參與，促使其成為推進生態文明、建設美麗中國和造福中國人民的重要保障。

第二，促進環境信息公開制度的實施和完善，鞏固和提升各級政府和企業的信息化管理能力，并推進信息公開立法。

第三，促進社會各界對環境保護與經濟發展之間的科學認識，制定前瞻、主動、綜合的環境傳播戰略，加快推進國家環境教育立法。

第四，加強現有的公眾參與相關法律、法規和政策的實施力度;必要時修正或制定新的法律、法規和政策，以改善公眾參與環境決策。

第五，理解并接受新媒體，采用適合于新媒體語境的信息傳播方式;建設有助于應對綠色發展挑戰的開放式媒體系統，增進官民互信。

第六，建立完善的環境突發事故和環境群體事件應急響應機制。

1 引 言

經過數十年的快速發展，中國正在進入一個社會轉型期，面臨著包括如下幾個方面的多重壓力和挑戰:首先，由于長期的粗放式增長，全國各地面臨巨大的生態環境危機;其次，由于發展的不平衡、政治體制改革嚴重滯后等原因使得中國目前處于社會矛盾多發期;再次，隨著生活水平的提升，公眾對環境的關注、對環境權益的主張日益強烈;最后，互聯網技術的飛速發展，尤其是社交網絡平臺(如微博、微信、QQ等)的興起和普及，完全顛覆了以往的信息生產和傳播的模式，也使得公眾獲取信息和表達自身意愿變得簡單而又便捷。上述多種因素疊加，使中國政府面臨嚴重的輿論壓力和發展危機。基于此，黨的“十八大”把“生態文明”提升到前所未有的高度，并提出建設“美麗中國”的美好愿景。新一屆政府也提出了加快淘汰落后產能和促進產業結構轉型，打造中國經濟綠色升級版的發展新模式。然而，自2012年以來爆發的環境群體事件表明，由于多種原因，公眾對于政府所做出的決策，無論好壞，都一律否定和質疑，這使得中國政府在打造經濟綠色升級版的進程中舉步維艱。

公眾是生態文明和美麗中國建設事業中最廣大、最根本的利益主體;也是落后產能淘汰、產業結構升級和經濟綠色轉型的最直接受益者。只有獲得廣泛而有效的公眾支持，中國的生態文明建設和經濟綠色轉型事業才能取得廣泛而又持久的成果。讓公眾參與成為環境決策中一種自下而上的、可持續的力量，一方面取決于更好的環境信息傳播與溝通方式，另一方面取決于全社會環境意識(包括官員、企業和公眾的環境科學素養、環境教育水平)和公眾參與能力的高低。面對嚴峻挑戰，如何發揮媒體包括社交媒體的作用，提高信息公開、輿論監督和公眾參與決策的整體水平，從而為全社會協調一致共同行動奠定廣泛共識?如何將公眾對熱點環境議題(PM2.5、重金屬污染、核輻射等)的關注轉換為促進環境保護、改善環境質量的正能量呢?又如何才能把公眾對環境知情權、表達權、參與權、監督權的主張行動引入法制的軌道，避免其不得不尋找另外一種“無規則互動”的參與方式——走上街頭抗議——來表達訴求和解決問題?以上種種，都是目前政府亟需得到答案的重要問題。為此，中國環境與發展國際合作委員會(簡稱國合會)特立項開展“促進中國綠色發展的媒體與公眾參與政策”專題研究項目。

項目于2013年2月底正式啟動，10月中旬前基本完成各項研究任務。在7個多月時間里，研究人員通過文獻分析、實地調研、專家研討等多種方式，開展了富有成效的研究和交流活動;項目組前后進行了濟南、西安、成都、彭州、什邡、江門多次國內實地調研和1次歐洲實踐經驗國際調研，并對國家環保部官員、多個地方政府官員、知名NGO代表以及普通公眾進行了訪談;此外，還在北京舉行了4次工作討論會和1次統稿會，并向國合會秘書處進行5次當面匯報和請示。雖然中外雙方在許多問題上觀點和立場迥異，但是依然達成了以6大條政策建議為核心的中英文長短報告。上述研究成果在2013年11月中旬召開的國合會2013年年會上進行匯報。衷心期待項目組的研究成果能為中國的綠色發展提供政策支持。

伴隨著巨大的經濟進步，中國社會正在經歷快速轉型，以及初步邁入城市化社會。但同時，經濟和社會快速且不平衡的發展也帶來了巨大的社會和環境壓力。中國長期面對著嚴重環境問題，加劇了公眾對于大氣、水和土壤污染的不安，降低了公眾對政府的信任度，提升了對依法、公開、有序地參與環境決策的需求。中國正步入一個重要的發展階段，解決這些問題也因而變得非常重要。如果失敗的話，則意味著政策失效和社會危機加劇。

在2013年9月，李克強總理在國務院常務會議上指出政府應依法公開政務信息，此舉除了讓政府和民眾保持緊密聯系以外，也表明了對民眾的知情權、表達權、參與權和監督權的支持，亦有助于政府官員改變作風，從而增加政府的公信力。時任副總理李克強在2012年召開的第七次全國環境保護大會上發表講話時也指出，“要暢通公眾參與環境保護的渠道，對涉及群眾利益的環保規劃、決策和項目，充分聽取群眾意見，鼓勵檢舉、揭發環境違法行為，自覺接受社會監督”。現今，綠色發展時期的公眾參與比以往更加依賴于更好的溝通和信息公開。如果信息被限制或者被證明不可靠，或者信息公開被無理由地延遲，那么在公信力降低的同時，謠言也會泛濫，社會沖突的風險也會增加。如果沒有更加透明的信息公開和更廣泛有效的公眾參與，構建綠色發展和生態文明的目標就很難達成。如果有意義的公眾參與無法有效落實，民眾的失望情緒就會通過其他非理性方式來表達，從而加劇社會的沖突和不穩定。

本研究旨在識別如果中國想要建立完善的公眾參與以及信息獲取制度所存在的障礙，并呈現為了構建綠色發展和建設生態文明所需的公眾參與和公開信息兩方面的最佳實例，同時為推動政策的效果和實施提供建議。

2 公眾參與

2.1 公眾參與概述

在中國綠色發展時期的公眾參與主要涉及三個方面:信息公開、公眾參與和溝通。公眾充分的參與環境保護應該是政府與利益相關方進行合作，對信息進行公開，并接受公眾質詢。公眾不僅應該有權反對某項決策，也應該有權在決策初期就參與其中。換句話說，公眾應該參與到決策的全過程，以決定什么樣的環境才是自己想要的。

環境教育是公眾參與的一個重要方面。政府有義務應該給予民眾學習公眾參與的機會并提升他們的參與能力。同樣的，受過良好環境教育的公眾能被預期會做更有利于環境保護的消費選擇，也能更有效的參與環境決策。國際經驗表明，公眾對環境的興趣是與他們理解和運用相關環境信息的能力密切相關的。公眾愿意在協商的前提下做一些相關的事情——如果公眾覺得自己有能力改變或者能夠參與一項重要的規劃時，他們將以一種積極的方式參與信息的生產和傳播。如果他們沒有這個權利，他們會更多的表現為冷漠、漠不關心甚至敵視，這可能導致公眾抗議。

本政策研究認為環境事件分為兩種，一種是由危險化學品等污染物泄漏引發的突發環境事故，另一種是由規劃和建設項目決策引發的環境群體事件。如果突發環境事故和環境群體事件處理不當，可能持久的損害公眾對政府的信任，并且制約中國綠色轉型的進展。所以政府需要從提高透明度，以及及時、負責和有效的溝通方面努力。表1所示是近年來在中國有代表性以擬建項目為誘因引起的群體事件。

表1 近年來中國所發生的環境群體事件

當公眾參與環境決策不足或者根本就沒有機會參與時，公眾會對建設項目等決策高度質疑;相應的，其對政府和項目的信任度和接受度也會隨之降低。當公眾缺乏有效參與環境決策的渠道時，環境事故一旦發生，公眾就會以此為發泄途徑，表達不滿和抗議。改革開放以來，由環境問題引發的群體事件，每年以接近30%速度在增長。這種情況，不僅破壞了社會的凝聚力，同時也表明不可持續的決策，對綠色發展轉型和打造經濟升級版也具有潛在威脅。因此，中國已經達到了一個極其關鍵的綠色轉型的臨界點。

在規劃中，依法給予公眾更多有序參與環保、社會和政治決策的機會，將提升決策的公眾接受度，政府也更容易受到公眾的支持。雖然公眾參與有可能造成規劃時間延長，但國際經驗表明，這樣能產生出更優的決策，決策的實施也將更加順利，從而能有效保障投資者的法定權益并確保社會和諧。從這個角度說，進行公眾參與而延期所付出的成本，會遠遠低于在規劃后期取消項目所造成的損失。而這種情形，在今天的中國是屢屢發生。政府應在決策前就告知公眾參與的過程和范圍，而不是在項目建設者提交建設方案后征求公眾參與的范圍。這在國際上也被證明是非常可持續的決策過程，因為它有助于公眾幫助政府改進決策或者提出其他可選方案。公眾早期參與決策能把公眾對決策潛在的敵意和反對轉化為理解和支持;這種參與也給決策當局一個很好的、不一樣的評估視角，那就是，對于所有的決策，不能僅僅評估其是不是最好的方案，還要評估其是不是能獲得最大程度的公眾接受和支持的方案。

在中國，提供一個結構化的公眾依法、有序參與決策的機制，將有助于增加社會的和諧與公平，提高政策的成果和實施，解決高度不均勻性，并提升政府的公信力，重建官民互信。

2.2 綠色發展時期的公眾參與

公眾參與環境保護決策的精髓是1992年底在里約熱內盧舉行聯合國環境與發展大會(“地球首腦會議”)的“里約宣言”的第10條公眾參與原則:

“環境問題最好在每一個層級的所有利益相關者的參與下加以處理。在國家一級，每個人應有適當的途徑獲得有關公共機構掌握的環境問題的信息，其中包括關于他們的社區內有害物質和活動的信息，而且每個人應有機會參加決策過程。各國應廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與。應提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補救措施。”

“里約宣言”確定了公眾參與環境保護決策、獲得信息、訴諸法律的基本原則。基本的指導原則就是第10條所規定的內容，公眾參與和訴諸法律的環境問題(巴厘準則)，同意由聯合國環境署在2010年制定國家立法的準則，該文件的簽署國家中就包括中國。當然這些準則并非法律，而是代表公眾參與在環境問題上的國際共識，并且說明了環境信息披露作為公眾參與環境決策的基礎的重要性，也為落實“里約宣言”提供了一個可以評估的依據。至今已有超過90個國家通過了相關信息公開的法律、法規，其中包括中國，印度尼西亞，尼日利亞，利比里亞，蒙古和巴西。

專欄1:斯圖加特21

斯圖加特21是德國斯圖加特市的鐵路和城市發展項目。在20世紀90年代初，不同層級的政府和行業利益相關者就建造成本的分攤進行談判。雖然整個項目沒有觸犯法律，但是在項目的規劃中，沒有盡最大努力確保公眾參與。2009年，當時毫不知情的居民們驚訝地看到施工隊到達現場，樹木被砍伐，心中極度不滿，從而爆發了抗議活動。次年，當地警方動用胡椒噴霧水炮和警棍對付反對工程的示威者，數百示威者受傷。警方的過度反應激怒了公眾，導致了次日50，000人的抗議，隨后綠黨通過組織社交媒體，在該州選舉中獲得了勝利。

因此，斯圖加特市中心當局被迫改變策略，邀請網絡技術人員開發創建了一個網絡論壇，征求項目的反對意見，收集和項目相關的重要問題進行回答。并在每天的收集信息的基礎上開發了公眾網上投票機制。斯圖加特21項目有限的公眾參與程序是不夠了解民心。圍繞一個有爭議的規劃決策，為了獲得公眾的接受，在項目初期，和公眾更多的合作是必要的，可以避免社會沖突。

專欄2:“巴厘準則”中有關信息公開和公眾參與規定

準則1:任何自然人或法人應該被給予及時有效的獲得環境信息的權利，公共當局應按其要求予以答復(例外情形見準則3)，而不必提供該要求的法律依據或其他權益。

準則2:在公共領域，除影響公眾自身的環境信息外，還應包括環境質量和其他環境因素對其健康造成的影響。除了有關立法和政策的信息，還應包括如何獲取這些信息等內容。

準則3:各國應在其法律中明確規定哪些環境信息的披露要求是可以被拒絕的，并告知被拒絕的具體理由，如果拒絕的理由是狹隘的，那應優先考慮公眾利益而公開。

準則4:各國應確保其政府公共主管部門定期收集和更新相關的環境信息，包括經營者有可能影響環境的活動和遵守保護的情況。因此，各國應建立相關制度，以確保有能力收集可能會對現有環境造成影響的活動信息。

準則5:各國應當定期分享和傳播最新的環境信息，包括環境質量和環境壓力的信息。

準則6:在一個嚴重威脅公眾健康或危害環境的事件發生時，各國應確保所有的信息立即發布，以便讓公眾采取措施對此類傷害進行預防。

準則7:各國應提供支持，加強政府和公眾多方的信息傳播的能力建設，以方便公眾有效地獲取環境信息。

準則8:各國應確保公眾及時有效的參與有關環境保護政策的決策。因此，應該使公眾了解他們有機會在決策初期參與環境保護工作。

準則9:各國應盡可能積極努力尋求一個公眾透明和協商的參與方式，并確保給予有關公眾充分表達自己意見的機會。

準則10:各國政府應以一種客觀、及時和有效的方式回應公眾關注。確保所有相關環境決策的信息的可獲取性。

準則11:各國應確保在決策過程適當考慮公眾的意見，并將決定公之于眾。

準則12:各國應確保在審查過程中，當有以前未被發現的環保重大問題或情況出現時，在情況允許的范圍內，公眾能夠參加任何這樣的審查過程。

準則13:各國應考慮采取合適的方式，在適當的時候，在環境政策、法律以及其他可能對環境造成重大影響的決策做出前，公眾的意見被充分吸取。

準則14:各國應提供多種方式加強能力建設，包括加強環境教育和提高環境意識，以促進公眾參與環境有關決策。

2.3 中國有關公眾參與的法律、法規

在中國，規定新建項目中公眾參與的主要的法律是《環境影響評價法(EIA)》(2002年)， 《行政許可法》(2003年)和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006)。《環境影響評價法(EIA)》第5條規定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”然而劃定的范圍是在項目設計定稿，環評通過之前提交，雖然規定的參與時間早于項目被正式批準前，但是此時再征求民意已經為時已晚。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第17條指出:建設單位或者其委托的環境影響評價機構，應當認真考慮公眾意見，并在環境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。

在中國，公眾參與的主要方法和所采用的普遍措施包括聽證會、問卷調查，專家咨詢和講座。聽證會還可以在其他情形下得到應用，包括:在新的環境立法時、制定環境影響評估報告過程中、發放擬建設項目的許可證以及發生的一些環境違法行為的行政處罰時。目前，中國還沒有詳細的、標準化的規定要求進行聽證會。聽證會一般是專家學者組成的，如何選擇公眾代表參加，也無具體規定。在環境決策方面，中國地方政府也通過政府和非政府的民意調查機構進行投票。到2009年年底，23個省級政府建立了投票站。

2.4 公眾參與的實踐

“巴厘準則”中指出，應告知相關公眾在決策制定初期，就有機會對他們關注的事件進行參與。“相關公眾”被定義為環境決策里“受影響或可能受影響的”，或有興趣的市民以及推動環保的非政府組織(NGO)(符合國家法律的任何規定)也被視為擁有權益。在中國的當下社會環境中，確定公眾關注的過程中，NGO通常不會有機會從事合法、有序的公眾參與過程，而在公眾參與過程的有效性很缺乏的情況下，公眾接受決策的可能性會降低，社會動蕩和公眾抗議的可能性也相應的增加。但是在德國，有資質的NGO組織(在整個國家的運作和服務的共同利益上，它是非營利的)可以注冊獲得合法地位，在法庭上，它們有權咨詢政府環境問題和質疑政府的決定。

美國環保署指出，公眾參與是識別感興趣的和受影響的公眾的徹底過程的“基石”。建議環保官員通過如下方法確定公眾:

·研究:進社區研究其歷史上群體事件和以往損害環境的決定，包括通過使用實地調查，問卷調查和科學的抽樣的方式，以識別那些可能受該問題影響的公眾;

·交流:與社區團體和領袖，個人的利益相關者，專家，地方官員和環保組織，以及其他環保官員溝通交流;

·宣傳:關于明確公眾參與的原因，強調放在社區參與價值，使用不同來源的媒體，包括電子郵件、打印傳單、信函、會議、挨家挨戶的接觸、廣播或報紙上的廣告。

專欄3:12369熱線

中國環境保護部運行的12369熱線，公眾可以通過電話舉報污染事件，并監督環保法規的執行。然而，許多人并不知道12369熱線。在2005年進行的一項調查顯示，只有不到20%的受訪者知道它的存在。2013年6月，該熱線共收到來自公眾的149宗投訴，這表明熱線舉報意識仍然偏低。

國際經驗表明，以關注確定公眾參與的范圍需要綜合采取多種方式，這樣才能真正的識別出所有有參與意愿的公眾，這樣也能避免將來在法庭上被公眾質疑政府確定的參與范圍不合理。政府應采用多種方法，授權和動員市民，以促進一個積極的動態互動關系，致力加強公眾和政府之間的合作。表2是本研究根據國際學術研究和進行調查所識別出來的在公眾參與過程中所使用的方法的簡要概述。

表2 公眾參與方式的概述

3 環境信息公開

3.1 環境信息公開概述

環境信息的公開透明不僅是自身合意的需求，也會促成更好的政策結果，并提高公眾滿意度。這樣的政策產出從環境、社會和政治層面來看都更可持續。

各國的政府信息戰略都服務于多種用途，而政府通常的關注點在于:為公眾和社會團體提供關于環境問題預警的知識和手段，助其盡早采取行動預防對自身的傷害和對社會秩序的影響;提高公眾的環境意識，并向其告知政府在緊急和突發狀況下或將采取行動的明確信息，使公眾在當前已經發生和可能發生的環境問題或突發事件(如污染或洪災)下更好地進行自我保護;進一步理解公眾和利益相關方的擔憂情緒，以及環境問題所屬優先級;或是圍繞公眾和利益相關者的看法制定相關政策。

公眾和社會組織對所需信息的用途各異。他們重點關注:確保決策者以適當方式告知公眾和利益相關者環境決策的背景和相關領域，包括其他所被關注的信息，使其就此對切身相關的環境決策進行反饋;通過獲取可靠的相關信息，在日常生活中進行綠色消費或其他綠色選擇。比如，通過使用指導標簽和評級體系，幫助公眾進行綠色選擇，消費者還可根據制造商的環境績效信息來自主選擇品牌。只有識別并適應了信息使用者的優先級，并服從于信息提供機構的目標，政府部門的信息披露途徑才是最有效的。

專欄4:布特許爾市

在城市規劃中的公眾參與“設計對話”的方法已成功地在瑞典布特許爾市演示。在一段兩個月左右的系列結構化研討會中，來自不同的社會成員，包括適齡兒童，被邀請并分享他們的知識和他們的社區感受，評估不同的發展方案，并計劃在發展上達成共識。通過游戲和講故事的方式，利用攝影作品和可視化技術、會話的輔助工具以及展覽促進對話，抹平受教育水平的差異。因此，市政府與建筑設計公司的奈倫建筑師總務委員會緊密合作，提出了一項長期的城市再開發計劃，其已打開了一個與社會分裂且相對貧困和邊緣的社區，時成為一個社會和生態可持續發展社區。

專欄5:重慶市環保局

在新媒體語境下，為創建一個政府與公眾間的有效溝通交流平臺，重慶市環保局注冊并啟用了一系列搜狐、騰訊和新浪微博賬戶，以提高信息透明度，更高效地傳遞信息，并對公眾輿論、市民投訴作出快速響應。約有30萬名粉絲關注了這些賬戶，而且重慶市的40個區縣還建立了各自的子賬戶。環保局的工作人員都就如何有效運營和使用微博進行過專門培訓。培訓的幾大原則包括營造廣納諫言的開放氛圍，發生錯誤時及時承認，以增進公眾信任等。微博賬戶還用于發布空氣質量信息和提供有助于公眾作出負責任環保行為和綠色選擇的實用建議。環境事件突然發生的時候，這些微博會比傳統媒體更快向公眾發布相關危害及風險的準確信息，迅速將謠言粉碎在搖籃里。新華社還曾將此作為有效規避社會沖突和群體性事件的典型案例進行過報道。

3.2 信息公開相關法律法規及實施

雖然關于信息公開的國際協議在中國尚不具有法律效力，但基礎文件是在聯合國框架下通過廣泛討論出臺，為歐盟成員國以及中國的立法與執行提供了一個很好的出發點。巴厘準則(BaliGuidelines)中要求各國政府當局應按需向公眾和社會組織提供“及時有效且可負擔的環境信息”，包括“環境質量、環境對健康的影響及其他影響因素信息……與立法和政策相關的信息，以及如何獲取這些信息的方法”。政府希望建立一個“可能對環境造成重大影響的項目提議或活動”信息的定期收集和發布流程，并對政府當局和公眾的信息訪問進行能力建設。

3.2.1 歐洲的信息公開法律法規

信息透明這一原則可追溯到1992年里約峰會上對相關環保參與方式(尤其是信息透明)的支持，之后歐洲大多數地區的政府和區域性組織都接受并采納了這一原則。在歐洲有兩個主要體系:聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)設立的奧胡斯公約，其會員包括北美和中亞的部分地區;以及歐洲環境署(EEA)。

(1)奧胡斯公約。1998年由聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)成員國討論通過的《公眾在環境事務中獲得信息、參與決策和訴諸司法權利的奧胡斯公約》(“Conventionon Accessto Information，Public Participationin Decision－MakingandAccesstoJusticein Environmental Matters”，簡稱奧胡斯公約)，是一部有關決策制定過程中的信息獲取、公眾參與，以實現環境正義的協議。公約對多種信息渠道，以及個人、組織、企業、NGO或其他公民社會團體在環境相關事務中的參與權利進行了保障。其中對信息公開范圍做了大致界定。

奧胡斯公約要求政府向公眾發布一般環境信息，以及與特定個人或團體相關的重要環境信息。公約聲明，公眾應在“環境決策流程的初期通過充分、及時和有效的方式”了解會對其產生影響的特定環境事件，獲知用于進一步理解和分析的相關信息，并獲得反饋意見的渠道。

除了鼓勵環境信息的發布，奧胡斯公約還授予個人或組織獲取未公開發布信息的權利。公約中規定，任何個人或組織都能從任何國家或地方政府部門、公共機構和提供公共服務的私營企業要求和獲取一切“環境相關的”信息。申請者不需要對其訴求提供任何理由。還有一些與信息披露相關的假定，就是公共機構必須在規定時間內提供公眾所需的信息，除非具有某些不適合公布的特殊原因。所公布的信息不只局限于數據和最終政策文件，還包括與決策制定過程相關的一系列材料。

(2)歐洲環境署(EEA)。歐洲環境署(EEA)是歐盟的一個下設機構，但也有少數非歐盟國家參與該機構的工作。其角色和作用被定義為:“通過向決策機構和公眾提供及時、定向、相關和可靠的信息，支持其可持續發展，并幫助歐盟實現環境方面的重大改進。”

專欄6:污染物排放與轉移登記制度(PRTR)

奧胡斯公約在2003年的一項草案中建立了污染物排放與轉移登記制度(PRTR)，旨在建立一個在排放或處理過程中轉移到水、土壤和大氣中的潛在有毒有害物質的全國數據庫。那些對污染物排放負有一定責任的民營和國有企業要定期發布其所排放或轉移的污染物數量。政府和其他利益相關方可利用已發布的數據對企業的環保績效進行監管，控制污染賬戶，并采取必要的執行措施。公開報道的要求傾向于鼓勵企業減少污染物排放，并且在某些情況下，對廢棄材料循環再利用。歐盟指令要求成員國在各自的國家立法層面執行奧胡斯公約，其中就包括PRTR這項制度。

歐洲環境署將收集與整理環境事件相關的包括實時數據在內的所有可得數據集;發布環境綜合評價和專項分析;對環境政策的有效性進行監管;對可能發生的事件進行預先信息收集以備決策者之需。在2013這年，歐洲環境署就準備和發布了35份左右的年度報告和針對歐洲主要環境事件的分析報告。

歐洲環境信息和觀測網絡(Eionet)是歐洲環境署及其成員國建立的一個覆蓋了約1500個聯絡點、研究機構和主要信息提供者的觀測網絡。Eionet在對傳播數據進行核實和共享的基礎上，發布主題性綜合評價報告和國家環境現狀報告。當前研究主要圍繞六個方面:空氣污染和減緩氣候變化，氣候變化的影響、隱患及適應，生物多樣性，內陸、沿海與海洋水資源，空間信息分析和可持續生產與消費。

歐洲環境署開發了一套環境信息共享系統(SEIS)，將各成員國的信息系統網絡化，是以“創建一個覆蓋全歐洲的、有網絡功能的綜合環境信息系統”。這代表了環境信息發布方式的整體轉變—— “從單一國家和地區的信息報道，到由特定的國際機構創建的針對不同用戶(無論是人或機器)的一套信息獲取在線服務系統”。

環境信息共享系統這一原則在2013年都柏林聲明發布的重要文件—— 《關注地球網絡》(Eyeon Earth Network)中進行了細化，其中對數據和信息的要求包括:

·一次收集而后服務于多種目的

·負責任的源頭管理

·隨時可以輕松履行報道義務

·用戶容易獲取，使用本土語言

·允許在適當的地理范圍內進行比較，支持公眾參與

·通過投資對共同的標準和協作系統進行支持

歐洲環境署高質量、低成本的信息收集方式，支持了公民科學方案，同時也極大促進了公眾參與和政策實施的效果。

專欄7:變化地圖繪制(MAPPINGFORCHANGE)

“變化地圖繪制”(MAPPINGFORCHANGE)是一家位于倫敦的社會型企業，由地理信息科學教授MukiHaklay和經驗豐富的環境運動家ChrisChurch共同創立，通過熟練使用在線地圖開展可持續發展領域的公眾參與。比如，當德特福德市佩皮斯住宅區(倫敦南部一個貧困地區)的居民想借助“變化地圖繪制”，通過發起運動的方式抗議當地一個不受歡迎的廢品堆放場，該組織便會開發一種方法，使居民能通過一種便宜的手持設備收集噪聲測定數據，然后創建一個該地區的噪聲污染地圖。這是該社區首次通過一種視覺呈現的方式來展示他們抗爭和申述了8年之久的問題。而后在公開會議上，社區向政府當局提交了相關證據。地方當局和環境機構發現其中存在的問題，隨后由專業的聲學工作者們進行驗證，最終這家廢品堆放場的資格證書被環境機構吊銷。這一案例說明了公民科學(citizenscience)在公眾監督領域和改善環境教育、提高社會凝聚力等方面發揮的作用和價值。其中有篇報道，關于一位來自德特福德社區沒有接受過正式高等教育的婦女，通過參與項目受到激勵而繼續學習，最終取得了工作相關資格證書。

3.2.2 信息公開法律法規的實施

適當的法律體制對有效的環境信息披露至關重要。然而光憑體制本身，并不足以確保信息披露被納入環境治理的有效組成部分。歐洲經驗從以下三個方面給予了啟示:

(1)政府機構及官員需確保立法得到有效執行。這需要培養和提高整個政府層面的意識。

(2)那些對環境影響行為負有責任的企業和組織需切實履行信息披露流程，并主動和快速響應信息公開需求。歐盟經驗，尤其是污染物排放與轉移登記制度(PRTR)指出，隨著企業更加注重自身的環境影響，以及污染減少帶來的潛在成本節約，此舉實可顯著增加其競爭優勢。

(3)應當針對不同受眾群體采取適當的信息披露方式，以此重建公眾信任。通過公開方式向非專業的受眾提供易于理解的相關信息，并認識到從受影響人群中得到的反饋的價值。

在歐洲和其他地方，環境信息披露的總體目標是通過有效執行信息披露的法律法規，建立一種良好的文化氛圍和道德風尚。在這樣一種氛圍下，除非有特殊的原因和理由，否則所有信息都該披露。為達到這一目標，在立法者和官員的指導手冊中對環境信息公開的范圍進行清晰界定就顯得十分重要。

事實證明，在決定企業和其他機構的發展建議是否合理時，環境影響評價(EIA)是個關鍵因素。而在歐洲致力于廣納民意和確保環境可持續發展的進程中，環境影響評價全本的公布和出版顯得尤為重要。

3.2.3 信息公開法律法規及其在中國的實施

1999年，中國社會科學院創立了一個政府信息公開法律特別研究機構。2006年，這一機構向國務院提交了中國第一份政府信息公開法規草案。2008年5月，《中華人民共和國政府信息公開條例》(OGIR)正式出臺，而基于該《條例》出臺的《環境信息公開辦法》(下簡稱“辦法”)也在同一時間開始生效。

辦法要求環保部門和企業都應進行環境信息披露，主動回應公眾對于信息公開的需求。在辦法中，“政府環境信息”特指那些由環境機構在開展環保工作過程中獲取和發布的信息;而“企業環境信息”則指的是企業在運營過程中產生的相關環境影響。

辦法規定了環保部門應當主動披露政府環境信息，“通過政府官方網站、政府公報、新聞發布會、報紙及其他出版物、無線廣播、電視或其他手段讓公眾更容易獲知相關信息”。此外，企業也被鼓勵主動發布環境信息。政府還會授權企業對某類信息進行披露，包括突發環境污染事故的應急預案和污染物超標排放信息等。辦法同時還詳細規定，政府在20個工作日內必須向公眾披露環境信息，在15個工作日內對公眾的信息需求進行答復，在30日內披露和報道主要污染物的排放數據。

獨立研究對這些規章制度的實施效果的評估結果一致顯示，雖然在實施了這些措施和辦法后許多環保部門都加大了在環境信息披露方面的努力，但是進展和成效大有不同，不足之處還很多。地方當局對公眾進行環境信息披露的方式和程度各異。其中一個積極的例子是2012年北京在發布空氣質量相關信息方面的主動性和透明度都有所提高。

專欄8:PM2.5

2011年末，北京遭受了嚴重的空氣污染，而官方監測數據僅顯示“輕度污染”，這引發了公眾的強烈不滿。最后關注點聚焦到一個小顆粒物——PM2.5，PM2.5數據進行過收集但并未在環境空氣質量標準中進行報道，導致在官方數據與公眾感知間出現重大差距。公民科學(CitizenScience)和獨立的大氣質量監測，包括發布在社交媒體上的美國大使館的監測數據都證實了高濃度的PM2.5及其在社交媒體上引發的廣泛關注和討論，吸引了中國決策者的關注。2012年11月15日，時任總理溫家寶指出，環境質量的監測標準應該逐步提高并與國際標準接軌。在第七次全國環境保護大會上，時任副總理李克強也要求空氣質量標準應該盡快修改和發布。如今在中國許多城市，包括北京，PM2.5已被納入實時監測污染指標中。

很多污染嚴重的地區并未有效執行這些規定。最令人關注的是，公眾對其所關注的環境風險的信息公開請求總是被例行公事般的以偽造的數據敷衍或以非法為由駁回，或簡單以一句“不便透露”應付。專家學者們指出，這通常是由于缺乏培訓和應對能力、對規章的細化不足和地方盛行的保密官僚主義風化造成的。雖然環境影響評價在中國法律中有所規定和要求，但公眾對EIA的信息需求時常遭到拒絕，而且即使公開通常也不會進行全本公布。對于重金屬和二惡英等危險污染物信息獲取常常受阻。污染企業對信息公開辦法的漠視態度被縱容和默許，而這將深深傷害公眾與政府間的互信。表3展示了中國現有狀態與巴厘準則的差別。

4 對環境事件的響應

4.1 環境事件概述

對于環境問題以及突發事件的應急響應強調了對于透明度以及公眾參與的需要。環境危機發生時，事件通常充斥了民眾的情緒，并受到廣大民眾和媒體的監督。所以如何應急響應對民眾對于政府行為的認知起著巨大的影響，并塑造著對于政府能力和透明度的持久性觀點。

因此在環境突發事件時環保部門阻止公眾溝通的做法是錯誤的。不能針對環境問題進行溝通與交流對于事件本身具有長期負面影響，應該避免這樣的失敗做法。在一個媒體力量廣泛分布的時代，想要通過部分或者不完全或者具有誤導性的信息來掌控民眾的觀點是注定會失敗的。更糟的情況是，這種舉措會點燃公眾的憤怒并要求更好的信息。

官方的信息誤導或缺失通常在已經對公信力造成影響后被改變或糾正。根據以下案例可知，政府應該及時公布所有準確的信息。類似的，過快發布虛假樂觀信息或者暫時拒絕發布關鍵信息都會降低公眾對于政府能力和可信度的信任。在這樣一個公民科學和社交媒體等其他信息源都可能曝光政府的錯誤信息并降低政府公信力的時代，政府最需要民眾的信任。

表3 中國環境信息公開與巴厘準則的差距

4.2 環境舉報

對于環境爭議，特別是當存在信息管理系統失效的情況時，不可避免有自稱揭露者的人不時出現并聲稱有關于環境危害或者公私不正當行為的相關信息。因為一開始很難判斷這些信息是對真實的不當行為的揭露，還是惡意的誤導，因此首先應該保證揭露者其不受到官方或非官方的報復，并對其聲稱的事實進行詳細的調查和判斷。

根據發達國家的經驗，政府和企業容易仇視揭露者，但揭露者的存在卻通常有利于社會福利的提升。因此，官方程序應該保護揭露者不受到報復并保證其行為的受益。比如在瑞典，對于揭露者的保護已經成為環境決策過程重要的一部分。 “瑞典公眾獲取信息和保密法”便允許政府官員對于秘密信息的泄露。除了一些例如個人隱私或國家安全的特殊情況外，該法令允許政府官員在以發布信息為目的的前提下向其他人宣讀機密文件。記者無權揭露匿名信息的來源。只有揭露者或者法庭有權撤銷媒體和消息來源間的機密性。

5 政策建議

5.1 加強依法、有序的公眾參與，使其成為推進生態文明、建設美麗中國和造福中國人民的重要保障

依法有序的公眾參與有助于提高決策的質量與持續性，特別是對可能會引起爭議的規劃和決策，它可以在一定程度上增進公民與政府之間的信任，并最終提高綠色發展和生態文明建設的水平。

及時準確的獲取信息是公眾有效參與環境保護的重要基礎。當今社會，由于公民對環境保護的關注度持續上升，環境問題本身的復雜多樣，以及數字信息源的快速更新，致使創造一個可持續發展的環境信息公開戰略成為一項復雜的任務。如果涵括了社交媒體概念的眾包、公民科學等工具能在公眾與政府的溝通中起到積極作用，這將是一項極為成功的事業，并會大幅提高中國的可持續發展潛力。基于此，本研究提出如下建議:

(1)各級政府官員應該充分認識到，在早期進行有效的公眾參與將有助于促進綠色發展和打造經濟升級版，決策質量及其社會接受度也會因此得到提升。政府應積極探索一個更透明的公眾參與方式，改善處理公眾投訴的機制和流程;在國家和地方的經濟發展規劃出臺、大型建設項目的立項建設，以及與環境相關的法律和政策頒布的過程中，確保公眾有充分表達自己意見的機會。

公眾參與方式可包括公眾聽證會、公民陪審團、小組討論、公開展覽和民意調查等。政府應該充分認識到，公眾越早有效參與決策過程，越有利于提高環境決策的效率和減少與之相關的社會沖突。而且，相比在項目后期設計階段停止、重新設計或重新選址，這種做法的成本要低得多。為了有效實現上述目標，各級政府官員應當轉變過時的觀念和處理問題的固有方式，充分尊重公眾的參與權和監督權。如果在項目建設中由于未能充分征詢公眾意見而造成巨大經濟損失和社會風險，相關的官員和責任人應受到行政處罰或法律制裁。

(2)在推進社會可持續發展和生態文明建設過程中，公眾可以通過參與環境信息的收集和監督起到主導生態文明建設的作用。政府應該運用公民科學和眾包等方式，作為高效率、低成本的方法，以改善政策實施效果、提升公眾信任、增強社會包容性、促進環境教育、減少虛假信息傳播和促進可持續發展。在信息快速傳播與計算機技術日新月異的時代，公眾不再滿足于簡單接收和消費專家的信息，還有強烈地參與到信息的生產過程中的意愿。在政府和非政府組織合作試點方案的基礎上，應大力推進在固體廢料管理和處置領域，積極發揮公眾參與的力量，比如支持公眾通過網站和智能手機提交有關固體廢料的數據和信息，通過整合與編譯，形成開放式的在線固體廢物電子地圖及其他數字跟蹤工具，使更好的公眾參與和監督成為可能。

(3)深化對公眾參與的全面理解，樹立公眾參與是權利和義務統一體的觀念。在積極維護公眾環境權益的同時，政府應該敦促公眾遵紀守法，制止公眾利用網絡和社交媒體等編造和傳播謠言，煽動暴力犯罪及從事其他非法活動。此外，對于深化公眾參與的全面理解還應當包括豐富和創新公眾參與形式，運用多種途徑引導公眾通過綠色消費、綠色出行和轉變生活方式等途徑，主動參與環境保護，促進綠色轉型，帶動全社會形成共同履行環境責任和義務的良好局面。只有這樣，才能保證公眾的環境權利和義務相統一，共同促進環境改善。

(4)為了實施可持續發展戰略，加強科學技術在環保領域的關鍵作用，并提高環境決策科學化水平，環境保護部成立了國家環境咨詢委員會和環保部科技委員會。這兩個組織的成員主要是杰出的科學家和高級官員。然而，新形勢下的環境決策實踐已經證明，在決策中需要聽到更多元的聲音。我們建議政府在對待公眾參與的問題上設立一個新的委員會，(例如:環境戰略傳播與公共參與委員會)來促進公眾參與和提升環境決策的公眾接受度。該委員會的成員應包括但不限于科學、媒體、教育、非政府組織、意見領袖和普通公眾代表。它將作為一個獨立的角色，進行公眾意見收集并對政府行為進行監督。委員會成員的選擇，特別是對公眾代表的選擇，應根據公正、公平、公開的原則，其成員應有一定的流動性，并符合利益相關人參與的原則。

5.2 促進環境信息公開制度的實施和完善，鞏固和提升各級政府和企業的信息化管理能力，并推進信息公開立法

公開、廣泛、詳細而又準確的環境信息是公眾有效參與和可持續發展政策出臺的必要前提。自2008年以來，中國政府在信息公開方面已經取得了巨大的進步，但是相關的政策和規定并沒有在各省、市、自治區以及中央政府的各個部委得到等同而有效的執行。盡管有了規定，但是許多企業和地方政府部門依然沒有意識到公眾知情權的重要性。在那些信息被封鎖、弄虛作假、以及被故意延期公布的地方，政府公信力總是受到損害，謠言蔓延，社會沖突爆發的風險增加，公眾在建設生態文明中的重要地位也受到破壞。在1992年聯合國環境與發展大會上獲通過、并于2010年巴厘會議得到具體闡述的“巴厘準則”，代表了國際上就“公眾參與環境相關事務以及信息公開是公眾參與的重要基礎”這一議題所達成的共識。發起于歐盟環境署地球之眼的“2013都柏林宣言”，代表了當今世界各國專家有關信息公開和公民科學的前沿觀點，這些中國都可以直接應用于自身的生態文明建設之中。基于以上研究，本研究提出以下建議:

(1)建議充分落實的有關信息公開的現行規定和辦法，如《中華人民共和國政府信息公開條例(2008年)》和《環境信息公開辦法(試行)(2008年)》。上述辦法同時對需要主動公開的環境信息和依據公眾申請公開的環境信息做了規定。經過5年時間的實施，積累了大量信息公開的經驗和教訓，信息傳播技術和方式也發生了巨大的變化。應該基于2008年的“政府信息公開條例”的實施經驗，探索制定“信息公開法”。在新法中政府應確保公眾及時獲取相關信息的權利。這就要求政府推行一種全新的透明文化，并且依靠行政和法律手段約束那些未能及時和準確提供環境信息的官員。為了幫助公眾實現這種監督作用，政府應該確保，當任何公民關于環境信息公開的申請遭無端拒絕，或者以任何其他方式受到不公正對待時，公民可以通過法院訴訟程序或其他獨立機構進行維權。

(2)建議通過立法或其他方式更加充分地實施“里約宣言”準則，使公眾獲取環境信息能達到國際通行的標準。政府應充分認識到，提供及時可靠的信息會產生更好的政策成果，能提高公眾對政府決策的支持度。未來的信息公開應該充分考慮上述聯合國協定的準則，將其作為環境信息公開的重要參考。

(3)建議整合分散于各個機構和部門的環境信息和數據，建立國家級的環境信息與數據系統。該系統中，數據和信息應滿足如下特點:收集一次但可以被共享使用多次;各數據的收集需要落實好源頭管理;易于滿足數據報送規定;方便用戶，包括公眾獲取信息，并且最好支持實時訪問;能夠實現規模較大的地域比較;也有利于投資者基于通用的環境數據和標準進行環境風險判斷和做出正確的投資選擇。

企業、部門、機關以及試點公民科學計劃等機構和組織，從公眾收集的環境信息應該報送到上述環境信息與數據系統，這個系統的信息和數據再用于建立污染名錄(見下條)，這個名錄可用于國家環境狀況的評估，國家或地方環境管理的實施和監督。這種做法不僅有助于提高所有中央和地方環境相關機構的信息服務質量，包括國家統計局、環境保護部、水利部等現有的信息服務，而且對于官員和公眾也具有積極的教育意義。

(4)政府應該建立工業點源和其他排放源的污染物清單，并提高污染數據的監測能力和透明度。該污染物清單可借鑒已經在許多國家應用的“污染排放和轉移登記”(PRTR)系統(詳見www.prtr.net)。該系統基于結構化、在線和公開訪問的數據庫基礎上，通過標準化的報送制度，編制建立全國性的污染清點系統，具有很強的連貫性和統一性。我們注意到，國家環保部已經在2013年3月實施的《危險化學品環境管理登記辦法(試行)》中引入了PRTR系統，但是尚未公布受控的危險化學品名錄，也還沒有建立統一的公開平臺，以便公眾更好的監督排放危險化學品的企業。建議政府在完善危險化學品登記管理和相關信息公開的同時，也將其他污染物納入到統一的管理中來。歐洲的實踐證明，通過PRTR模型公布的排污年度報告，不僅降低了污染排放，還使企業贏得公眾信任并提高了效率。建議政府建立類似制度，并完成有效的、形成獨立的年度報告。該制度應首先在化工行業試行，因為公眾對于化工業的焦慮特別高，導致了多起群體事件。采納PRTR系統管理污染物排放，也將有助于企業改善其在環境保護方面的表現，從而有助于消除公眾對污染產生的恐慌，重建信任，促進可持續發展。

5.3 促進社會各界對環境保護與經濟發展之間的科學認識，制定前瞻、主動、綜合的環境傳播戰略，加快推進國家環境教育立法

準確、有效和負責任的政府信息傳播是可持續發展的環境決策的一個必要環節，但目前政府缺乏主動、前瞻的國家環境傳播戰略。這種缺失容易導致中央和地方政府在應對輿論時遭遇尷尬和被動，并不可避免地破壞民眾和政府之間的信任。何況公眾環境意識和環境科學素養的高低，對民眾參與環境保護有很大的影響。要改變政府目前在環境溝通方面的被動局面，促進公眾更有效的參與環境保護，本政策研究建議:

(1)要提高公眾環保意識，使公眾更好地了解環境保護工作，營造良好的環境保護輿論氛圍，需制定兩種不同的環境傳播策略。其一，應制定政府年度或某一時間段內(如某五年計劃期間)重點環境工作的國家環境傳播戰略。這些重點環境工作由政府推動并實施，包括大氣污染控制，水污染控制，土壤污染控制等。其二，準確研判和預測媒體與公眾某時間段或未來一段時間內特別關注的環境熱點議題，如最近的霧霾污染，地下水污染，未來可能大力推進的核能源發展規劃等，對這些可能形成輿論焦點的議題應該制定前瞻、主動、綜合性的環境傳播戰略，避免政府陷入被動、尷尬的境地。在上述戰略中，都應該鼓勵公眾參與，為公眾創造更好的信息獲取渠道，建立公眾和政府之間的互信。

(2)開展進一步的環境教育立法的國際經驗研究，包括但不限于美國、日本、巴西、韓國和臺灣地區。例如，臺灣的《環境教育法》就要求高校師生，政府各級部門工作人員，包括政府最高層領導和企業管理者，每年需要接受至少四小時的環境教育課程培訓。國內在環境教育立法方面也已經積累了不少有益的經驗，例如在寧夏自治區和天津市已經制定了環境教育條例。基于上述國際、國內經驗，國務院法制辦應該加快環境教育立法進程，以法律形式保障包括城鄉居民、各級政府官員、私營和國有企業在內的各階層的環境教育機會。此外，環境教育還應該與先進的企業社會責任相掛鉤。

(3)目前與環境公眾參與、環境輿情應對、環境宣傳教育相關的資源嚴重不足且效率亟待提高。與公眾知情權、表達權、參與權和監督權相關的政府職能也分散在不同的機構和部門，政府為公眾參與服務的能力亟待加強。因此，政府應該優化和整合這些資源和機構，組建成一個統一、高效的專門機構，以提升環境戰略傳播、環境輿情應對、環境宣傳教育和公眾參與的能力。

(4)除了正規教育系統，環境教育還應該充分運用新媒體和傳統媒體，建立群眾和社區的溝通渠道，將那些生活在知識水平較低社區的居民也包含在內。環境教育應該在支持消費者做出負責任的、明智的、可持續的消費選擇方面加大力度。推進城鄉居民通過負責任的環境行為監督環保工作和建設生態文明;企業追求綠色發展;各級官員，特別是縣市一級官員，做出更好的、更可持續的發展決策，鼓勵和支持公眾參與構建生態文明，都是未來環境教育和環境傳播應該考慮的議題。

5.4 加強現有的公眾參與相關法律、法規和政策的實施力度;必要時修正或制定新的法律，法規和準則，以改善公眾參與環境決策

建設生態文明，需要嚴格執行現有法律、法規，并在必要的情況下，對公眾參與環境決策的相關法律進行改革。為了提高決策質量和執行效率，重新建立官民互信，并避免更深層次的社會危機，本研究提出如下政策建議:

(1)頒布于2002年的《環境影響評價法》只要求公開環評報告簡本。政府應該改革環境影響評價制度，強制充分公開披露環境影響評價報告信息。隨著城市化的快速發展，市民對自身健康和環境狀況的關注日益增強，市民獲取信息的途徑和方式也越來越多，因此迫切需要改革決策機制，以加強和擴大依法、有序的公眾參與，以提升公眾對環境影響評價可信度和質量的信心。總體而言，除了少數受商業機密條款限制的情形，公開披露環評報告全本是歐洲和美國的慣例。這種全面公開的做法，能使公眾對建設項目和發展規劃進行公開討論和辯論，既能確保公眾對新發展規劃或建設項目的信任，也有助于提高工程設計的質量和環境影響評價本身的可信度。除了環境影響評價制度外，與項目可行性研究、社會穩定風險評估、項目或規劃審批相關的信息也應通過相關的立法改革進行充分的信息披露。

(2)改革環境影響評價制度，強制利益相關者早日全面參與環境影響評價全過程。 《環境影響評價法》(2002年)，《行政許可法》(2003年)和前國家環保總局(現環保部)頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006年)為公眾參與新建設項目以及發展規劃的環評提供了法律依據。參與的方式包括聽證會、問卷調查、專家咨詢和座談會等。然而，目前的通行做法是等到環評的最后階段才向公眾征求意見，無法全面收集利益相關者對建設項目的意見，以及對于提升項目設計的建議。雖然公眾意見的提出在環評報告正式批準之前，但這對于有效的公眾參與而言已經為時已晚，極有可能引發公眾與項目建設方的沖突，并加大項目失敗的風險。為了提升建設項目設計質量、公眾對項目的接受度以及可持續發展決策的效率，政府應該建立一種利益相關者參與和公眾咨詢的決策機制，在發展規劃、建設項目、公共基礎設施的規劃和概念設計階段就加以考慮。這會大大提高項目的質量和決策的合法性，并減少利益沖突，促進社會和諧。政府應提高在公眾參與過程中的透明度，并提供一個明確、有力而又獨立的受法律支持的訴訟機制，以保證受影響的公民能有效獲得法律的救濟。

(3)政府應改革或制定相關的法律、法規及政策，以確保非政府組織(NGOs)和非企業社會團體(NPOs)依法、有序參與環境決策。具體操作層面，可以從以下幾個方面著手:首先，正確認識非政府組織和非企業社會團體在促進公眾參與、提高官民互信、減少社會沖突等方面的積極作用;其次，政府應簡化非政府組織和非企業社會團體的登記注冊程序，并鼓勵其發展壯大;最后，政府應采用多種手段和措施，比如購買其社會服務的方式，支持環保非政府組織、非企業社會團體以及民間智庫的發展。

5.5 理解并接受新媒體，采用適合于新媒體語境的信息傳播方式;建設有助于應對綠色發展挑戰的開放式媒體系統，增進官民互信

新媒體已成為公眾獲取環境信息、表達自身意愿、參與環境保護和監督環境管理的主要渠道之一，應充分了解新媒體在環境信息披露和環境傳播中的重要作用。信息時代里見多識廣的公眾被互聯網聯結起來之后，越來越頻繁地挑戰過去那種僅由專家提供支持，再由政府單獨做出決定的封閉決策模型。當前，如果一個建設項目要想獲得公眾的接受，政府和項目建設方必須提前與公眾溝通，并清晰地展示公民是如何積極地參與決策過程的。各級政府機構更要注意發揮不同媒體——主流媒體和新媒體、在線媒體和離線媒體——的作用，以便更有效地傳播環境信息。特別需要提及的是，在今天的中國，微博、微信等社交媒體對于信息收集和發布尤其重要。本研究建議政府充分利用新媒體與公眾進行雙向溝通，并采取以下措施:

(1)政府應該制定旨在加強新媒體運用的規劃方案，內容包括利用社交媒體進行更有效的公眾溝通、傳播環境信息、收集公眾意見、促進公眾參與環境決策等。方案應該建立在國際經驗和中國媒體的具體特點基礎上。必須承認，今天多元化的信息文化和日新月異的信息傳播技術，讓固有的信息傳播模式難以適應現實的需要，當通過互聯網和社交媒體生產的信息在網絡上被廣泛共享，由政府機構單向發布信息的模式已不再有效和被認可。尤其對于有爭議的建設項目、規劃、政策的出臺，加強新媒體運用尤為重要。不僅需要利用新媒體公開相關環境信息，還要利用新媒體收集民意，通過公眾反饋系統分析民眾的訴求和意愿，從而提高公眾對此類決策的參與程度，緩解公眾由于不知情而引發的對決策的抵抗情緒。

(2)政府不僅應該將微博、微信等新媒體技術充分運用到開放、詳細、準確和實時的環境信息披露中去，也應該認識到新媒體是收集公眾對于環境決策的意見的重要平臺。政府應鼓勵市民使用新媒體手段，使其在收集、監測、報告和依法監督環境信息方面發揮重要的作用。

(3)在信息公開和公眾參與的過程中，政府也應敦促媒體(尤其是社交媒體)遵守法律、法規，恪守客觀底線，強化媒體的社會責任，確保其信息是真實、準確的，確保其不威脅國家安全和社會穩定。

5.6 建立完善的環境突發事故與環境群體事件應急響應機制

環境突發事件是指引發或可能引發環境污染的突發環境事故(如化工廠爆炸、油氣管道泄漏等)或因為擬建項目的環境信息透明度不夠，缺乏意見表達渠道導致公眾不滿而引發的群體性事件。環境突發事件處置不當，或者直接造成公眾健康的損害和生態系統的破壞或者削弱政府公信力，引發社會動蕩，制約中國的綠色發展和打造“中國經濟升級版”。我們認為，應對環境突發事件首先要做到信息公開和透明，其次要為公眾意見表達提供合理的途徑與渠道，最后要建立政府、企業和公眾的溝通機制。基于此，我們提出如下政策建議:

(1)當公眾關注的環境事故或緊急事件已經發生時，政府應該快速建立統一信息發布平臺。這個平臺必須包括:提供給傳統媒體和新媒體的信息，包括發表在網絡上的定期新聞發布會和每日事件報告，為公眾提供一套標準的、可跟蹤的在線數據發布工具，并告知公眾各方面的危險及其響應指南。政府應該真誠地與公眾接洽，并促進其程序的透明度，向公眾披露所有相關的風險信息。同時，在整個事件中，政府應該將想法簡要地告知意見領袖和值得信賴的第三方機構，包括非政府組織和其他利益相關者、主流媒體和新媒體，可能包括有影響力的博客，以求得必要的持續支持。

(2)政府應該不僅把社會媒體渠道作為環境危機中傳播已知事實的工具，同時也作為公民接收政府部門有關緊急通知的工具。政府應該認識到參與積極性高、警惕性強的公眾，可以自下而上地通過網絡社交媒體，積極參與和提高環境事件應急反應的效率。

(3)政府應當為各級的政府官員、利益相關者、媒體和社區建立一系列危機公關手冊，幫助他們認識和應對各種危機，包括特定的環境事件，例如核泄漏、沿海漏油、重金屬土壤、水體污染、大氣污染等環境事故和環境群體事件。在傳統和新媒體背景下，政府應該提供正規的信息發布渠道;鼓勵媒體為突發事件提出最佳解決方案;與利益相關者開展有效溝通，并提供負責任的建議;教育社會各界提高環保意識，明確公眾的知情是有助于保護環境，并有助于確保公眾的環境權利的。

(4)政府應該出臺相關法律法規，以鼓勵和保護舉報人，確保環境問題、事故和緊急情況在事件初期得到報告。類似法律規定的出臺，對減少環境事件對公眾的損害，加強環境監測和突發環境事件的響應是很有必要的。這些法規不會取代現有的法律對欺詐性索賠，虛假信息或泄露國家機密等行為的約束，但應為真正的舉報者提供強有力的保護，保護其對抗特殊的利益相關方的報復。

(5)與環境突發事故的應急機制相似，全面的信息公開、有效的公眾參與、以及全面的政府與公眾雙向互動交流有利于提高公眾對有爭議的建設項目的理解和接受度。如果處置不善，這種對爭議項目的反對會演變成局面失控的環境群體事件。然而，環境事故與環境群體事件的應對又有所不同。前者側重于真實的環境污染的處置，而后者則側重于社會穩定風險的預防。為了防止這種失控的多輸局面的出現，我們建議，在新(擴)建項目，尤其是容易引起公眾關注和恐慌的重化工(PX)或核電站建設項目的社會風險評估、可行性研究、環境影響評價以及項目審批、驗收階段，應盡快制定環境影響評價信息公開指南，做到項目評價、受理、審批和驗收的全過程公開。其次，完善與細化公眾參與的范圍、內容和程序，確保公眾意見得以充分表達和被尊重。