中國環境與發展國際合作委員會2013年關注問題報告：環境與社會

1 引 言

2013年是中國新一屆政府的開局之年，正值實施國民經濟和社會發展第十二個五年規劃過半。各項指標表明，中國可以實現到2020年全面建成小康社會的GDP目標，屆時中國的教育、部分健康和社會發展目標方面將得到較大改善，同時中國還將繼續推動高速的城鎮化進程。然而，盡管發展規劃宏偉，但中國目前正面臨著嚴重的環境挑戰，2013年在中國許多城市出現的霧霾天氣就是其中之一。這同時也考驗著政府部門的管理能力，不僅涉及到中央也涉及到地方政府。以灰霾為代表的嚴重環境污染問題有可能動搖發展規劃的實施和成果，削弱公眾的信心和對政府的信任，影響人民生活質量，降低社會發展所需的生態服務水平。

雖然中國在環境保護上的投入持續增加*環保進程的實例詳見環保部發布的《2012中國環境狀況公報》和中國環境工作者協會。2012中國環境年報。，但仍不足以遏止惡化趨勢，實現環境質量的持續改善。既有發展模式以及轉型時期出現的新問題，也有氣候變化和不斷增加的國內消費壓力等，為人們敲響新的警鐘。特別需要注意的是，致力于實現自然環境與人類社會之間可持續關系的制度建設和管理方面的進展尚未跟上經濟增長和發展的腳步。

中國在尋求環境和發展問題的解決方案方面已經取得了重要的技術和管理上的進步，其中很多進步對于2015年至2030年中期發展來說至關重要。但是更為重要的是，需要更進一步識別中國還需要開展哪些工作，才能在中國國內以及在其國際關系中構建自然環境與人類社會之間的和諧關系。

2012年11月召開的中國共產黨第十八次全國代表大會上，生態文明被寫入大會報告，并寫入新修訂的黨章，同時大會也要求加快環境改善行動的步伐*見孟斯2012.共產黨怎樣“說”環保.中外對話(https：//www.chinadialogue.net/article/show/single/en/5339)主要環境與發展詞匯的解釋，包括生態文明；另見國合會2008年關注問題報告《和諧社會的環境與發展》，P26.。在2013年3月全國人大期間政府換屆過程中，這些觀點得到再次強調。可以說，中國正處于走向可持續發展道路的重要十字路口。

如何才能使中國社會轉變成為高度尊重自然和生態系統，并同時滿足人類需求的社會？這是催生生態文明理念的根本性問題。生態文明建設已經與社會建設、經濟建設、政治建設和文化建設一道成為中國最重要的政策領域。生態文明建設是中國未來發展前景的重要組成。這一廣闊前景就是習近平總書記所倡導的“中國夢”，它是為中國全社會、特別是年輕一代確定的、走中國特色社會主義道路的民族復興之夢。

根據中國問題觀察家羅伯特·勞倫斯·庫恩(Robert Lawrence Kuhn)的論述，中國夢“有四個部分：強大中國(經濟、政治、外交、科學、軍事)；文明中國(公平公正、文化繁榮、道德高尚)；和諧中國(不同人群和社會階層之間的和睦)；美麗中國(健康環境、低污染)”*https：//globalbalita.com/2013/06/12/what-exactly-is-the-china-dream/。另一個得到中國明顯支持的觀點來自非政府組織中美清潔能源合作組織(JUCCCE)*4http：//juccce.org/chinadream聯合創始人劉佩琪(Peggy Liu)，她強調了中國夢的可持續發展特性，她指出：

中國的中產階級數量有望在2025年從現在的3億人口增長到8億人口，中國有可能從“中國制造”轉移到“在中國消費”。中國夢走向成功必須選擇健康和充實的生活方式——享受更多而不僅僅是擁有更多財富。中國夢倡導可持續的生活方式，而不一定是綠色……對于中國來說，沒有時間采取漸進的方式。必須在新興中產階級形成西方中產階級那樣不可持續的生活習慣之前引導他們轉向更加綠色的生活方式，……中國的情況是獨一無二的，因為政府可以通過地方政策推動人們行為的轉變。“中國夢”可以為鼓舞全世界的可持續消費主義提供了一個新的繁榮模式*劉佩琪(PeggyLiu)，英國衛報官網，2012年6月13日。《中國夢：以可持續性為核心的生活方式運動》，http：//www.theguardian.com/sustainable-business/china-dream-sustainable-living-behaviour-change/print。

毋庸置疑，隨著中國正轉型為一個以消費者為主導的城市化社會，不斷增加的中產階級和居民通過社會媒體建立起了緊密的聯系網絡，新的需求和期望極大地改變了人們的行為習慣和價值觀念。這些現象表明，盡管中國的經濟正在發生結構性轉變，但是社會的變革需要得到更多的關注。

回顧過去二十年國合會對環境和經濟之間關系的研究，盡管有些課題也提出了與社會相關的政策建議，比如環境決策需要公眾參與等，但是我們發現專門針對社會與環境之間的聯系進行深入研究尚顯不足。因此，國合會適時地針對社會變革會如何影響環境進程，以及環境因素又將以何種方式如何影響社會發展與進步進行針對性的研究。

國合會2013年的課題研究了社會發展將如何促進環境保護、服務綠色發展并推進中國生態文明建設。這些研究也探討了環境與社會關系的另一面，即：環境與發展關系的改善將會如何強化中國的社會發展以及相關事宜，如法制、人民健康和公民整體生活質量。這些研究包括兩個課題組和三個專題政策研究：

·“環境保護與社會發展”課題組

·“可持續消費與綠色發展”課題組

·“促進中國綠色發展的媒體與公眾參與政策”專題政策研究

·“綠色發展中的企業社會責任”專題政策研究

·“促進城市綠色出行”專題政策研究

本關注問題報告*年度政策報告由國合會首席顧問亞瑟漢森博士和沈國舫院士共同編寫，編寫工作得到了首席顧問小組和其他專家的投入和支持。緊扣2013年國合會年會“環境與社會”這一中心主題。關于這個主題，有眾多的研究和著作，也存在很多意見相左的觀點，其中包括：馬爾薩斯人口增長論、“公地悲劇”、“環境庫茨涅茨曲線”以及人類活動對氣候變化的影響等觀點。環境與社會的關系是很多學科以及跨學科領域的基礎，包括環境倫理學、環境健康學、人類生態學、生態人類學、人文地理學等等。在這方面有很多很有價值的著作*見John Walsh，2007年，Encyclopedia of Environment and Society.Sage Publications，5 Volume Set，第2105 頁；Paul Robbins、John Hintz和Sarah A.Moore。2010年，Environment and Society：A Critical Introduction.Wiley-Blackwell，第 312 頁；Stewart Barr，2008年，Environment and Society：Citizens，Culture and Nature.Ashgate關于環境政策與實踐的研究。，包括環境歷史方面的書籍*Jared Diamond，2005，Collapse：How Societies Choose to Fail or Succeed.Penguin Books，第575頁；A.W.Crosby，2004，Ecological Imperialism：The Biological Expansion of Europe，900-1900，(環境與歷史研究)，劍橋大學出版社，第390頁；Clive Ponting，2007，A New Green History of the World：The Environment and the Collapse of Great Civilizations.Penguin Books，第464 頁。，其中很多都是關于中國和亞洲其他國家的著作*R.B.Marks，2011年，China：Its Environment and History.Rowman& Littlefield，第 464 頁；Bryan Tilt，2009年，The Struggle for Sustainability in Rural China：Environmental Values and Civil Society.哥倫比亞大學出版社，第216頁；Mark Elvin，2006年，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China.耶魯大學出版社，第592頁；亞洲科學院協會(AASA)，2011年，《走向可持續發展的亞洲，文化視角》，Science Press Beijing and Springer，第93頁；Ma Jianbo，2013年，《中國土地發展運動》，Lexington Books，第267頁；Michael J.Hathaway，2013年，Environmental Winds - Making the Global in Southwest China.加州大學出版社，第272頁。。但是，關于環境與社會的關系尚無統一的理論，也許以后也不會有，因為這一議題所涵蓋的內容實在過于寬泛。

2 2013年的國際形勢

全球經濟仍處于恢復期，對環境目標與承諾的放松與退縮似乎難以避免。但是，中國仍然在持續加大環保投入力度，不僅包括改善水環境和衛生設施，也包括對環境技術創新以及很多其他環境領域的投入。中國期望通過這些投入帶動環境與經濟的轉型，使中國擁有未來競爭的優勢地位和更好的環境狀況。

盡管如此，自從2013年1月以來中國很多城市出現了嚴重的霧霾天氣，引起了世界的關注，也引發了公眾高度的關注以及中央政府的重視。國務院于2013年9月發布了針對大氣污染防治的十項具體措施*http：//english.mep.gov.cn/News_service/infocus/201309/t20130924_260707.htm。霧霾問題以及關于PM2.5危害的高度關注意識一定程度上超過了政府與公眾之間信任的紅線。這一問題成為中國面臨嚴重環境挑戰的一個典型事例，它正在影響著中國環境與發展事業的國際形象。

即使是在經濟動蕩的情況下，世界上很多地區仍表現出讓人感到樂觀的做法。在很多經合組織國家，伴隨著新技術的成熟和進入多種行業，一場綠色革命正在悄然進行，涉及到包括多種混合動力和電動汽車、海運減排、能接受更多可再生能源的電網、綠色建筑以及更多的生命周期內環境成本較低的消費品等諸多方面。在歐洲*EEA，2013年，Towards a Green Economy in Europe - EU Environmental Policy Targets and Objectives 2010-2050.歐盟環境局http：//www.eea.europa.eu/publications/towards-a-green-economy-in-europe和美國*http：//science.house.gov/hearing/subcommittee-environment-state-environment-evaluating-progress-and-priorities，污染減排進程仍在繼續。但是也有一些重要的例外。

國際上，溫室氣體減排仍無望得到突破性進展，采納碳稅和碳排放交易體系進展緩慢，問題重重*OECD，2013年，Climate and Carbon：Aligning Prices and Policies.http：//www.oecd.org/environment/climate-carbon.htm。經合組織秘書長最近指出，為盡快完成化石燃料零凈排放的目標，必須加大力度制定碳定價政策。這一觀點的提出與地球還要額外承載20至30億人口和保護全球生態環境直接相關。他還指出這也是各地環境影響的緊迫需求。由氣候災難和其他極端氣候事件所造成的保險和社會成本的增加已經在一些國家發出了強烈信號。

從全球來看，聯合國后2015發展議程高級工作小組*《新型全球伙伴關系：利用可持續發展根除貧困轉型經濟》，http：//www.post2015hlp.org/wp-content/uploads/2013/05/UN-Report.pdf的報告指出，國際社會在后2015可持續發展議程的準備中應強調加大扶貧力度和采取包容性的可持續發展方式(特別是針對極度貧困地區)，綜合考慮環境、經濟和社會因素以及可持續的消費和生產方式。這一總體方法也得到了G20優先發展重點的支持。另外，G20相信，氣候變化公約締約方應該在2015年達成一份適用于所有締約方的“具有法律效力”的協議*圣彼得堡G20領導人峰會，2013年9月5-6日，http：//climate-l.iisd.org/news/g20-leaders-adopt-declaration-action-plan/。綠色發展行動聯盟已經開始將私營部門投資引入G20的活動*http：//www.weforum.org/reports/green-growth-action-alliance-progress-report-first-year-catalysing-private-investment。政府間 氣候變化委員會( IPCC) 2013 年報告更加確定地對不采取 足夠行動情況下未來的發展路徑提出了警告*IPCC，2013年9月，《氣候變化2013——自然科學基礎》。http：//www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/#.UlSVDxaQsqg。

3 中國處于一個新的時代，但歷史遺留問題仍然存在

3.1 生態文明、綠色發展與環境保護

生態文明是一個獨具中國特色的理論，自從2012年進入主流政策討論以來，已經吸引了相當多的國際關注。中國國內圍繞生態文明這一主題已經進行了廣泛的討論，召開了各種重要的會議*一個突出的例子是2013年7月在貴陽舉行的生態文明貴陽國際論壇年會。結合這次年會，國合會2013年圓桌會議同期也在貴陽召開。，并且開展了相關的研究和示范活動。正如沈國舫院士所指出的*一重視生態文明的英文翻譯.國合會中方首席顧問，2012年12月。，生態文明一詞有其“自身豐富和深刻的內涵”，是一個“中國政府真正的創新”，“對生態環境保護如此的高度重視是其他國家前所未有的”。生態文明的確是一個理想目標，但是事實上中國在研究如何實施以及如何衡量生態文明進展方面已經開展了大量的工作。生態文明可以被看作是最高層次的政策目標，而其思想觀念和行動可以在社會的各個層面以及國家和地方各級政府中生根和踐行。

習近平主席在其講話中給出了關于生態文明建設的重要論述。其中，最重要的是“經濟發展決定人們的生活水平，生態環境決定人們的生存條件”。同時也提出了把握生態文明建設的根本要求*環保部部長周生賢發表于環保部網站上的體會。2013年9月2日。走向生態文明新時代 ——學習習近平同志關于生態文明建設的重要論述.http：//english.mep.gov.cn/Ministers/Activities/201309/t20130917_260331.htm：

·尊重自然、順應自然、保護自然。

·堅持保護優先方針，在保護中發展、在發展中保護。

·要牢固樹立生態紅線的觀念…形成劃定并嚴守生態紅線的完整方案，抓好組織實施。

·探索環境保護新路…借鑒發達國家治理污染的經驗教訓…結合我國國情和發展階段，用新理念新思路新方法來進行綜合治理。

·著力解決損害群眾健康的突出環境問題…取得階段性成果，逐步改善環境質量…做好打持久戰的準備。

·再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄…要把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系，增加考核權重。

·對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追責。

值得稱道的是生態文明理念迅速地進入中國的環境與發展領域。這為強化政策間的協調提供了契機，來自高層的政治關注也促使政府和社會認真對待這一理念。國內外普遍認為，生態文明是中國探索一條具有自己特色發展道路的一個重要機遇。

有兩個層面的環境與發展行動將對生態文明目標的實現產生積極的促進作用*三個層次，生態文明、綠色發展、環境保護，強調了政策和實施行動的不同重點。具體詳見Arthur Hanson撰寫的短報告.2013年1月.《中國與生態文明》.7 pp.國合會。。一個層面是各種致力于推動中國綠色發展的部門行動和公共治理。這些行動與國際上的綠色發展、綠色增長和可持續發展密切相關。這需要中國在未來幾十年中在投資方向、城鎮化和農村發展方面付出巨大努力和實現根本性的轉變。綠色發展是中國環境與發展國際合作委員會(國合會)第五屆工作的核心主題。

另一個與生態文明和綠色發展相關的層面是主導環境保護部門和其他政府機構行事日程的核心議題。目前，中國的很多工作需要針對區域大氣、江河流域、城市群、產業部門和進一步改善生態服務保護等方面采取更加綜合的手段。遏止生態環境的惡化趨勢，解決與土壤污染、海洋和海岸帶發展相關的歷史遺留問題以及其他迫切需要解決的問題是至關重要的。某些問題需要立即采取行動，例如中國多地出現的區域性空氣污染問題。中國探索環境保護新道路*http：//www.cciced.net/encciced/event/AGM_1/2011agm/speeches2011/201205/P020120524356500627645.pdf的轉型已經開始，但是在手段、能力以及實現目標所需資金方面仍然存在著不足。各種發展目標的不一致依然阻礙著環境保護工作的進展。

3.2 中國正處于新型環境與社會關系的關鍵時期

中國社會已經處于能夠在2020年或者提前實現“小康社會”經濟和其他目標的階段*指標描述見許憲春2009年《小康社會指標體系：中國發展衡量框架》，第三界OECD世界論壇，釜山 9 pp.http：//www.oecd.org/site/progresskorea/44120516.pdf。對于那些經濟發展尚未達到這個程度的地區，預計其經濟發展規模還將進一步擴大，GDP增幅還將延續沿海地區2008年前那樣的高速增長態勢。同時，一些生態系統脆弱的地區為迅速惡化的環境影響(如地下水枯竭、草場退化等)問題所困擾。但是，很多地方如貴州、新疆和陜西等省在恢復受損生態系統、通過旅游或其他產業創造新的生計方面開展了大量的工作，并取得了很好效果。

在相對富裕的省份，經濟發展速度正在放緩，通常低于8%，但是其基數較五或十年前大了很多。從環境的角度看，僅是放慢經濟增長速度仍可能無法實現可持續發展，因為環境問題的產生不僅與經濟增速、總體規模有關，也與產業結構特別是消費增加和人們生活方式改變有關。所幸的是教育、醫療和其他社會發展方面的顯著進步正在幫助改善經濟發展的成效。然而，環境質量一直是一個主要問題，有時盡管個別污染物減排目標得以實現，但是由于環境污染形成的復雜性，導致總體上環境質量改善的目標并未實現。

領導層已經發出了明確的政治信號，但是通往成功之路尚待探索，實施環節仍存在不足。應對問題的機制和政策的有效性仍然受到特殊利益訴求、重要機制和政策(如環境稅、消除補貼、經濟激勵體系)的實施緩慢和執法不力以及其他一些問題所掣肘。

在中國的很多地方，社會關系的緊張程度正在增加，部分原因是由于對發展方向的擔憂，有時也摻雜著其他因素，如地方腐敗和貧富差異等等。迅速發展的社會網絡和先進的電子通信技術會使通常只是局部人群關注的問題得以放大，這已是中國政府高度關注的一個問題。

一方面，政府明確表示希望提高公眾參與影響他們生活質量的決策，監督政府管理績效和參與項目規劃。如習近平主席指出：“任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督”*http：//news.xinhuanet.com/english/china/2013-01/22/c_132119843.htm。另一方面，維護社會穩定仍然是一個主要關注點，例如中國最近對通過網絡散布虛假信息的行為進行嚴懲。

知情權以及建設性地用好知情權與中國致力于不斷創建新型基礎設施和現代社會這兩個目標是相輔相成的。但是目前，中國還在努力地尋找兩者之間的最佳平衡點。中國在創建科技領先社會的不斷努力為拓寬公眾參與決策渠道提供了良好的契機，但是也不要幻想爭論會因此而消失。中國迫切需要建立風險評估體系，沖突解決機制和保障環境權益。

伴隨著政策轉向刺激國內消費的新重點，中國急需在企業社會責任、產品安全與環境標準改進方面立即采取行動，以減少在政府采購、商業和家庭消費中產生過度的、有損于環境的消費。中國在國內和國外獲取資源方面已經接近或超過一些重要的生態足跡限值*http：//www.footprintnetwork.org/images/article_uploads/China_Ecological_Footprint_2012.pdf。

可持續消費對于政策制定者，以及中國的商界和消費者來說都是一個新的領域。它與生態文明、綠色發展緊密聯系，并為公眾、商業和政府的購買決策提供了重要機遇。可持續消費需要重點關注綠色市場供應鏈，這一點對于中國的貿易和“走出去”戰略來說也十分重要，因為從境外采購產品需要更多地關注產品的全生命周期，需要更多地參與各類國際認證和綠色標準體系。可持續消費是實現綠色發展和建設生態文明的重大機遇。

雖然要實現環境質量目標的迅速改善還尚待時日，但是中國急需轉變環境保護的工作方式。新近的關注重點仍然也一直是最基本的空氣、水和土壤污染的防治問題。雖然在一些問題上取得了進展，但是新的問題仍不斷出現，例如地下水污染的程度以及空氣污染源的變化和復雜性。中國對相關行動計劃提供了前所未有的投入，這為加速邁入環境保護新道路(包括解決下列問題)提供了時間和機遇。新的投資將能被有效地管理以產生最佳的效果嗎？能否積極地尋求和優化潛在的協同效應，例如應對溫室氣體同時確保公眾健康的切實改善？長期以來人們翹首以待的更多地利用基于市場機制的手段和綠色稅收改革是否能夠得到全面實施？

很顯然，下列問題需要加以應對，并且可以被看作新一屆政府的近期和中期的機遇。

·基于減排目標的環境保護方式轉向基于科學論證的環境質量、生活質量、環境健康和生態系統健康不斷改善為準則的環境保護方式。

·另一個轉變是從依賴地方的“本地”努力向有利于生態保護的區域性合作轉變(特別是空氣、水和土壤污染)。

·需要為“公眾監督”創造新的機會，這需要更大程度的信息透明、參與式手段以及杜絕腐敗。

·由于環境破壞已經達到了嚴重程度，累積生態欠賬仍不斷增長，要實現綠色發展就必須大幅度增加投資。如果考慮到所有的費用支出以及技術、社會和治理的創新與管理，這一數字可能會達到GDP的10%或更多。

這些問題還將在本報告后面的部分中加以詳述。

3.3 社會因素以及環境與發展關系的轉型

研究社會因素一般主要取決于下列相關問題和主題：人的價值觀、道德規范、權利和義務、不平等、個人和組織行為、脆弱性/風險與公眾安全、生活質量、環境和戰爭/災難中的安全、削減貧困、獲得生計、獲得社會福利、需求和欲望的滿足。公共治理取決于社會因素，利益相關者之間的關系、獲得服務、決策和績效透明、誠信水平、政府績效質量和杜絕腐敗。

這一長串令人畏懼的清單充分說明了為什么在對環境與社會關系的認識方面充滿了重重困難，同時也說明了不僅在中國，也包括在其他國家，為什么在涉及到諸如垃圾焚燒廠選址、擔心污染導致環境健康以及自然資源獲取問題時，以及涉及規劃決策的參與、環境投訴的公平處理和解決時就會產生社會關系的緊張情況。雖然沒有一個大家一致認可的單一的理論存在*不同作者之中，AmartyaSen教授提出了也許是最重要的關于社會選擇和有關環境和社會等方面的人類發展的理論概念(見A.Sen.2009.The Idea of Justice.The Belknap Press of Harvard University Press).ParthaDasgupta教授采用不同的方式開展了相關研究，例如Human Well-Being and the Natural Environment.Oxford University Press，Rev.ed.2004.Combining theory and experience from various parts of the world，Jeffrey Sachs綜合世界各地理論和經驗方面，為千年發展目標的制定發揮了重要作用，并強調了關鍵的方法，例如他在2008年發表的Common Wealth：Economics for a Crowded Planet.Penguin Press.，但是我們仍然可以勾畫出環境與社會關系的許多重要因素，并努力研究和識別其實際關聯和反饋環節。

3.3.1中國的社會發展

社會發展是可持續發展的重要組成部分。對此，中國國內已經開展眾多的研究，包括21世紀議程、中國人類發展系列報告以及一些國內頂尖研究機構和大學的研究報告。專欄1列舉了中國在社會發展領域所取得的重要成就：

雖然中國過去幾十年在社會發展領域取得了相當的成就，但是一些關鍵的挑戰依然存在。這其中包括：

(1)社會管理政策

·計劃生育政策的調整

·城市居住要求(家庭戶口登記制度)

·土地所有權和資源所有權，特別是關于農村居民和農村向城市的移民

·人口老齡化問題

(2)社會保障體系

·社會基本保障體系仍然有限

·公眾健康和醫療得到改善，但是應對環境健康問題的手段有限，很多問題的監測存在不足

·教育和培訓

·工作保障問題

(3)信息管理和機構組織自由

·國家保密要求

·國家宣傳機構

·關于事故、開發審批程序、環境決策的信息披露

·媒體和信息交流

·社會媒體發育并廣泛用于社會和環境事務

·社會組織的監管；慈善組織、地方和全國性社會環保組織活動和作用等

專欄1：中國社會發展取得的關鍵成就

·人口出生率下降

·削減貧困的成功和眾多方面的農村發展

·壽命延長及更好的醫療條件

·社會保障網絡的完善

·大多數人生活質量和經濟條件的改善

·中國的“開放”政策，放松中國公民出國旅游、商務和學習的限制

·相對的政治穩定和其他因素使經濟得以快速發展

·針對目前和未來機會的教育和培訓

·創造大量就業崗位，城鄉私營企業的發展機會

·交通基礎設施以及國內人口和貨物流動性的改善

·公共環境基礎設施，包括水、污水和廢物管理

·相對成功的大規模城市化

·糧食保障

·職業安全的改善

·防災減災

·大范圍的加強生態系統服務工作(森林、草原和濕地)以及部分取得的成功，對農村居民的生態補償

3.3.2社會因素與環境改善

對于中國環境改善工作中社會因素的理解目前還不很清晰。國際上情況也大致如此。

中國正致力于構建和諧社會，這需要切實地深化公眾對環境科學知識的理解，加大決策的透明度和提供環境狀況的準確信息。這些是改善公眾參與開發監督的前提條件，而且有助于了解公眾對未來良好生活質量的需求和愿望。新興的城市和農村中產階級十分重要，因為正是這些人對現代甚至后現代中國的消費水平和生活方式起到了決定性的影響作用。

中國面臨著轉型時期，包括多種轉型，例如快速城鎮化和新技術的引入。這段轉型時期在社會和環境因素方面可能會比較復雜。不平等問題將長期存在，某些方面可能還會加劇。我們不能想當然地認為：僅憑個人和家庭自覺就可以順利實現可持續消費生活模式的轉變。現在已經有很多人，特別是在城市生活的一些人，已經達到了非常高的能源和物質消費水平。在人們關注發展對環境影響的同時，也一定會有強大的利益集團繼續影響地方甚至國家的決策向他們的意愿方向傾斜。鄰避行動(“不要在我家后院”)會愈來愈頻繁，其中有些是因為擔心或真或假的風險。此外，還會有一些根本不可能達成環境一致意見的爭論，例如關于修建大型水壩的爭論。

這些觀察結果對環境與社會關系提出了警示，也提出了問題，即在和諧社會中什么程度的分歧和異議是適度的？在很多國家，包括多數西方國家，也包括韓國、印度、南非、哥斯達黎加、巴西和印尼，社會對于環境保護和發展問題所容許的異議程度都相當高。

國際上針對如何在規劃和管理中考慮社會和環境需求，已經存在很多成熟的經驗，見專欄2。中國在這些方面均廣為嘗試，盡管并不一定是以系統和整體的方式。

3.3.3協調環境與社會發展的成功與挑戰

現在說中國在解決環境與社會發展問題方面已經成功過半恐怕還為時過早。但是，全國各地確實在很多方面、有很多行動取得了良好效果。當然，一些類型的問題由于系統性的原因而難以取得進展。下面列舉幾個實例。

(1)成功的例子：

·高層領導提供了協調環境與社會關系清晰的理論和方法，包括生態文明、科學發展觀、低碳經濟。

·循環經濟推動了個人、政府部門、社區和企業向資源節約轉變，也帶動了全球循環回收行動的轉變。

·生態建設和植樹造林(也包括一定程度的濕地恢復和草原保護)的生態補償行動。向當地農民和下游居民提供諸如生物多樣性保護、上游和流域恢復力改善等社會效益。

·自然災害防災規劃和早期預警行動，減少極端氣候事件(如臺風)的人員傷亡。

·在主要城市引入環保設施和其他改善生活質量的設施，如一些城市的綠化帶、良好的公共交通、河道整治等等。

·農村清潔能源項目、安裝沼氣灶和其他改善農村家庭室內空氣質量的措施。

(2)深具挑戰性問題的例子：

·導致環境執法行動失敗的原因很多，但通常都體現為沒有提供足夠的激勵措施促使企業轉變行為。

·不同政策目標的相互沖突，例如刺激購買和使用私家車，但同時又缺少減緩或控制霧霾和其他環境與社會影響的手段。

·一些流域和海域(如渤海)已經制定了環境管理綜合行動計劃，但是這些計劃不僅沒能制止不可持續的行為，甚至還出現了大量嚴重的污染事件(例如沿海地區的赤潮、主要湖泊的綠藻、重要物種的滅絕，如長江的白鰭豚)。

·需要采取更有力的措施解決大量與土壤污染相關的全國性問題(全面補償、及時修復)。

·全國公眾面臨的長期健康和環境問題跡象的出現。

·未能轉變與追求GDP增長相關的“先污染、后治理”的態勢。

·在為公眾提供必要的信息和機會采取志愿行動參與環境改善和可持續消費活動方面成績有限。

專欄2：環境與社會規劃和管理方法

基本機制

·公眾參與決策

·信息公開

·利益相關者參與

·協商過程

·免受騷擾和報復

·投訴渠道，法律補救措施

·社會溝通和媒體

公共治理和管理的共同責任

·企業社會責任(CSR)

·共同管理和以社區為基礎的管理

·基于公民需求的科學和監測

·非法活動的報告和監控

·環保志愿行動

規劃與評估

·環境和社會影響評估

·風險管理和防災規劃

·綜合城鄉區域規劃

·區劃，包括生態功能區劃

·糧食安全和生態安全紅線

可持續消費推廣和分析

·通過激勵、法規和志愿行動轉變消費者行為

·能源和材料的生命周期分析

·綠色市場供應鏈

·綠色認證

3.3.4中國面臨的機遇

中國在創建新型環境與社會關系方面存在著一系列切實的機遇，見專欄3。

4 政策與實施問題

4.1 應對日益增高的期望值、環境觀念與中國現實環境狀況和問題之間的差距問題

即便中國在未來五年內能夠顯著降低那些看得見的諸如霧霾和水污染等問題的污染程度(應該可以，公眾也當然期望能夠)，但是公眾仍舊可能對環境質量和城市宜居性表示不滿，還會出現很多“鄰避效應”案例，還會出現針對不可避免的環境事故以及環境狀況改變的公眾反應。有關公眾健康和環境安全的擔憂也將一直存在。不論在公眾教育和提高意識上投入多大，觀念的巨大差異仍將存在。環境意識和觀念的差別是人類生存狀況的一個正常組成部分，因為人類生存狀況是由文化、固有價值觀、歷史和經驗以及各種其它因素諸如收入水平和對管理體系的看法等決定的。對于很多甚至大多數環境問題，公眾一定會有各種意見分歧，從贊成發展，限制和保護性發展，到反對發展。許多國家已經成功地解決了這些分歧。

考慮到中國發展問題的復雜性、發展規模與速度，世界上沒有哪個國家可以作為中國今后二十年及以后發展的綜合范式。因此，中國在借鑒其它國家經驗的基礎上探索一個獨具特色的方法變得至關重要。生態文明建設為尋求這一全新方法提供了機會，新方法將能夠溝通公眾對環境與發展問題的理解與支持政策決策的科學、經濟和專家觀點之間存在的差距。

這一全新方法必須賦予公眾更多的時間了解問題的具體細節，鼓勵公眾更多參與決策過程并跟蹤監控。在環境教育上還有很多工作要做，確保公眾有能力理解問題和參與決策。但是因為觀念問題很大程度上與信任的建立和政府/企業誠信度的提高緊密相關，所以必須能夠對有分歧的觀點給予相當程度的容忍，并開展對話。多數人都認為開展對話是積極、富有成效的手段。

許多積極的環境措施對健康和生活質量、生態系統和服務的保護都是有益的，是可行的。確定所需投入的大小應該是根據可信的分析得來的，這些分析必須為利益相關方和大多數公眾所接受。這是一項艱巨的任務，例如許多其他國家正在嘗試應對氣候變化問題、城市發展問題，以及平衡共同利益與私人利益沖突(特別是短期沖突)。諸如一些北歐國家已經開發和應用的那些有力且協調一致的方法為此提供了良好的范例，值得借鑒。

專欄3：抓住機遇、強化中國社會發展與生態文明、綠色發展和環境保護之間的聯系并相互促進

·制定生態文明的總體構想，建立社會發展愿景(“十二五”規劃及未來規劃所描繪的社會發展愿景)與生態文明的有機關聯。

·將綠色發展目標納入社會發展領域指標，包括公眾健康、中初級教育、就業培訓，在重要進程中(特別是城鎮化和農村社區搬遷)實現人的觀念與行為的轉變。

·中國不斷強化在總體發展方向和具體規劃/項目中公眾監督的作用，包括腐敗問題、規劃不足、項目的環境與社會監督以及項目設計和實施過程的國家和地方官員的不公正行為等。

·中國進一步擴大聽取公眾對發展的環境與社會影響意見的渠道，并不斷完善聽取公眾意見(的制度安排)。同時，社會媒體在環境與發展事務中的作用將愈發重要。

·建立一個更加透明的環境與社會信息公開系統。可以借鑒美國和很多OECD國家的環境和社會信息公開的經驗，以研究和確定中國的環境和社會信息公開制度和政策。有必要進一步放寬對媒體報導環境和社會問題的限制，媒體在報導重要環境事件和問題時已經表現出了相當高的水準。

·可以采取多種形式，對重點關注環境與社會發展問題的中國民間組織更好地扶持，既可以是有具體目標和措施的支持，也可以是一般性的支持。與國際NGO和專業機構的聯系和合作將有助于這項工作。

·提升和推進國有和私營企業(包括中小型企業)的企業社會責任，包括無論是在國內運營還是通過海外直接投資和“走出去”戰略而在國外經營的企業。這項工作可以通過法律法規和激勵措施等保障措施得到加強。但是企業社會責任要求企業和他們的協會在自愿基礎上的直接承諾。

·建立國家認證體系和其他措施，例如產品和生產標準，促進家庭可持續消費，公共機構(醫院大學)、政府和企業等各類組織的可持續采購。雖然這些工作在中國都在進行當中，但是仍處于初期階段，還沒有得到政府的有力支持。

·利用銀行和其他信貸機構作為伙伴，來幫助排除那些可能帶來不好的環境與社會后果的國內或國外的項目。

·在削減貧困項目中更多地利用環境改善手段，使這些努力與國際上后2015可持續發展目標(在符合中國利益的情況下)相結合。

4.2 平衡傳統中國價值觀念、中國當代社會價值觀與外界影響，尋求走向生態文明、綠色發展和環境保護之路

像中國這樣在過去三十年里發生快速社會變革的社會，需要具備很高水平的適應能力，也應該找到可以滿足新老兩代人需求的合理平衡。自改革開放以來，中國接受了國外很多對環境損害最為嚴重的發展方式，包括面向郊區化的交通基礎設施建設、倡導過度消費的宣傳以及那些有損于自然和人類健康的工業企業。而在另一方面，中國的技術革命前所未有地促進了通訊與其它技術創新。中國也參與了很多環境與發展的國際協議，這有助于制定和實施可持續發展未來的國家行動規劃。

從現在到2020年、2030年和2050年期間，這些相互矛盾的利益訴求之間正確的平衡點究竟在哪里？這個問題的答案依舊很零散，而且多數明顯傾向于國內外強大的既得利益者，要么是追求現在穩定但是最終導致不可持續發展(比如增加化石燃料的使用)，要么是遵循西方發展模式尋求如汽車和其它消費品市場的顯著擴張。坦率地講，其結果就是，到2030年，上海的消費者與巴黎、休斯敦或圣保羅的消費者將會有什么區別呢？

包括儒家哲學在內的過去幾個世紀的思想無疑對構建一個良好的環境與社會關系是大有裨益的，例如，到2020年實現小康社會。然而，起到更主要作用的因素則可能是農村遷入城市、教育和社會服務的獲得、生計的轉變帶來的現代社會價值觀的重塑，以及隨著人們生活富裕而四處旅行和增長見識帶來的影響。

4.3 更具包容性、效果和效率的環境與發展治理模式

中國的環境危機實際上是治理上的危機，因為它反映出了人民對政府能否真正做出令人滿意的環境改善的信任度的下降。當然，治理一詞反映的是利益相關方處理問題的相互關系，所以超越單純的政府行為。因此，治理的改善必須依靠相互信任的建立和公眾參與、更大的責任分擔(例如政府和企業之間)、環境保護和恢復投資更好的價值體現以及不一定要犧牲發展效率來實現環境改善。這些觀點都不是新的，但是它們在問題和應對問題的行動同時增長時顯得更具重要意義。

有幾個問題需要協同努力才能得到解決。需要更多地注重采取綜合的方法來解決跨部門的沖突，優化各種發展目標。要想解決中央和地方在給予環境保護優先于經濟發展這一關鍵問題上的分歧是非常困難，但卻是十分關鍵的。毋庸置疑，涉及腐敗和“廉政”的問題對于環境保護來說十分重要。許多問題與城市化進程中的現行土地轉讓模式相關。區域發展和項目的環境影響評價和其它規劃工作必須以更為透明的方式、在真正的公眾監督機制下進行。在設計新型綠色發展模式時，需要采用示范的方法以建立信任。示范方法應包括哪些內容需要由利益相關方共同制定。

4.4 將經濟與社會結構性轉型與環境行動轉型聯系到一起

中國經濟轉型重點強調的轉向第三產業為主導，推動國內消費，加快城鎮化進程的步伐，這些都是非常重要的。但是，它們沒有完全與正在進行的環保機制的轉型聯系起來，某種程度上也很可能沒有與綠色發展聯系起來。

中國的環境政策體系還主要是基于強政府的特點，對基于市場的政策手段的采納和實施還遠不足以滿足需要，且目前命令與控制性措施的執法力度不夠，政策實施不到位引致諸多問題，也給經濟與社會轉型變革帶來了困惑。大幅改善環境質量和生活品質的真正進展需要把環境保護與經濟和社會結構的變革結合在一起。近年來國合會曾多次提到這一觀點，比如在2011年進行的綠色經濟研究和低碳工業化研究，以及2012年的幾個研究都有所涉及。

習近平總書記、李克強總理，以及環保部周生賢部長在他的探索中國環保新路的闡述中都已經發出積極的信號。但是，實際工作是復雜和艱巨的，采用綜合的方法推進實施存在著困難。關鍵領域包括：基礎性的綠色稅收和補貼改革；在工業、能源、金融行業和信息技術行業、礦產開發、旅游和農業經營等行業廣泛推行企業社會責任；強力推進綠色市場供應鏈方法，包括建立信用證體系，確定政府綠色采購的有效方法；以及為環境友好型消費者提供更好的選擇方案。其中的一些領域在下面進行了更為詳細的論述。

4.5 實施生態文明、綠色發展和環境保護的綜合財政與稅收改革

盡管國內有很多團體以及世界銀行、亞洲開發銀行、經合組織等國際組織，還有國合會早就提出中國應進行這項改革，但是實施進展十分緩慢。改革的時機看起來總是不對，但現在正是有利時機。部分原因是因為我們對于問題有了更好的理解，同時也認識到采取行動需要鼓勵機制。此外，由于不作為而產生的健康和生態服務損失成本得到了更為細致的核算。同時，人們也對那些依賴命令和控制模式的傳統管制的效率和效果提出了疑問，盡管這種做法仍然是必需的。

需要強調的一個重要的新觀點是，在同一框架下同時支持生態文明建設、綠色發展和環境保護，可以為擴大財政和稅收改革效益創造良好的契機，即能產生協同效應，提高效率。例如，如果能改變目前以土地出售和轉化收入支撐市政府支出的做法，過度開發的狀況就會減少，郊區化擴張也會降低，污染就會隨之減少，城市的宜居性就會隨之提升。如果稅收能影響到消費者的購買決定，那么人們就可能買得少一些，而且買那些更耐用的產品，最終減少他們的生態足跡。財政和稅收改革可以同時針對社會發展和環境保護目標，例如那些與公眾健康和大氣污染削減相關的目標。

財稅改革應優先考慮那些可以量化的環境質量改善目標，包括：財政和稅收措施與大氣、水和土壤污染直接掛鉤；直接使農村人口、當地環境和其它受影響地區受益的綜合、長期生態補償計劃；環境稅改革制定合適的碳價，并為推進中國碳交易做出更多努力；為生態產品和服務制定更為合理的價格；改革城市稅收政策，鼓勵取消大規模土地劃撥；繼續努力建立完全考慮外部成本的制成品和資源結構的價格體系。所有這些措施都需要政府做出進一步的努力，開發一套改進的綠色核算體系，加緊為環境改革制定一個合理的成本/效益方法，該方法應考慮到環境健康和生態產品和服務因素。

4.6 利用教育體系和提高公共意識，動員全社會開展促進環境與社會和諧的行動，同時增進社會繁榮

也許可以這樣假設，中國在某種程度上具備獨特的能力，可以通過更好地利用正規和非正規教育體系以及傳統和新型媒體機制，引導社會的可持續消費觀念，影響環境與社會關系的其它方面。但是，當今的中國社會完全暴露在各種渠道和類型的商業廣告之中，還有很多政策鼓勵增加消費，因此在塑造生活方式的過程中會出現很多矛盾。另外，僅僅了解知識并不足以保證可以做出綠色選擇。因此，盡管提升意識和教育水平很重要，但是不能認為這僅僅是政府的責任，或者是政府和企業的責任。在這種情況下，真的需要開展一場“運動”，使公眾成為解決問題的重要一環，通過個人生活方式的選擇，通過他們的工作場所以及所參與的各種機構得以實現。

到底應該開展多少運動，這個問題可以探討。最為有趣的例子是“地球日”，特別是早期在1969年到1975年間的地球日運動。這項運動由大學和少數政客發起，但是很快就吸納了大眾和私立學校，并得到媒體、商業和來自各界的參與*Adam Rome.2013.The Genius of Earth Day：How a 1970 Teach-In Unexpectedly Made the First Green Generation.Hill and Wang.368 pp.。在短短幾年內，“地球日”就成為了一項全球性活動。

在中國和其它一些國家，比如英國，近來最重要的相關運動就是把低碳經濟作為一種新型綜合性方法，解決能源、氣候變化、消費與生活方式的問題。這一理念通過由政府、市長、科學家、一些企業、媒體以及“意見領袖”推動的公眾意識和教育相結合的方式得以廣泛傳播。然而在大多數地方，該理念被體制的障礙所阻撓。Andrews-Speed指出：“為加快向低碳經濟轉型，中國必將對政治、經濟和社會進行重大甚至是徹底的體制轉變”*P.Andrews-Speed.2012.China’s Long Road to a Low-Carbon Economy - An Institutional Analysis.Transatlantic Academy Paper Series.26 pp.http：//www.transatlanticacademy.org/sites/default/files/publications/AndrewsSpeed_China'sLongRoad_May12_web.pdf。也就是說為了讓教育和意識引起的運動真正帶動現狀、行為或許是整個社會價值的實質轉變，就必須同時完成體制轉變，制定更好的政策并改進協調機制。

社會媒體的興起和通過互聯網實現的全球聯系正極大地改變教育活動和意識提升的形勢。中國非常積極地發布官方批準的信息來引導公眾輿論，非常警惕通過社會媒體“散布謠言”的事件，對信息披露設定嚴格的限制，例如對環境評價或其他項目及規劃文件的信息披露。目前，有很多困難的問題都正在討論之中，例如關于像有毒廢物這樣的政府信息的披露和發布；以及如何界定公眾在發布意見(在當今這個時代，任何看法都可能在幾分鐘之內“像病毒一樣擴散開來”)時哪些是可以接受的，哪些是不可以接受的。

中國目前擁有全世界最多數量的“網民”以及通訊技術最為復雜的用戶群，因此必須制定新的協議，確保這些技術支持不僅滿足教育和意識的需求，也同時作為改進各方利益對話的基礎。唯有如此才能實現真正的公眾參與。如何界定公眾、企業和政府的責任和義務，這是一個需要通過各種方法加以檢驗的問題，在世界其它地方亦是如此。如果中國確實能夠找到方法，讓受到良好教育的公眾成為環境與發展進程的最好監督者，那將是非常令人鼓舞的。

4.7 在中國企業中全面推行企業社會責任

包括許多中國企業在內，很多企業已經為實施企業社會責任樹立了典型，開展了各種類型的活動。關于這些典型和活動有著很多的記載，也存在著各種獎項(如企業社會責任“金蜜蜂獎”)和鼓勵參與企業社會責任的其它機制*http：//www.csr-china.net/en/second.aspx?nodeid=ddd0b45c-b7c4-4947-b2e3-e20374708733*Li-Wen Lin.2010.Corporate Social Responsibility in China：Window Dressing or Structural Change?Berkeley J.of International Law.28(1)：64-100.http：//scholarship.law.berkeley.edu/cgi/viewcontent.cgiarticle=1377&context=bjil。

但是與需求相比，推行企業社會責任的進展仍相對緩慢。如發展綠色市場供應鏈這樣的先進做法還遠達不到令人滿意的程度。但是，企業社會責任很可能成為今后十年中國環境與發展關系的最重要的亮點之一。如果企業社會責任被中國中小企業以及從事海外活動的各種規模的中國公司廣泛傳播，那么將不僅僅對中國的綠色發展帶來效益，也會令其它國家受益。

需要采取哪些必要的措施才能加速企業社會責任被接受的步伐？在美國等國家，企業社會責任由產業協會和公司本身的具體行動所驅動，并與利益相關方的對話和參與方式聯系在一起。在中國，政府可能會發揮更為積極的作用，也許會利用法律或其它“強制性”機制。另外，政府還可能利用包括經濟激勵、教育以及讓國有企業參與綠色市場供應鏈的等多種工具，也可以要求在中國的一些跨國公司分享他們的經驗。

政府也可以采用針對行業的方式，策略性地與汽車、重化工、農產品等行業一道合作，以提升各種具體的需求，如綠色認證和標準、自然資源開發中的企業社會責任等。政府下屬的商會、組織和產業協會在推進企業社會責任上起著重要的作用。

雖然在中國廣泛實施企業社會責任是合乎情理的，但是挑戰和問題仍舊存在。一個主要問題就是很多企業擔心短期效益受到影響。與此相關的是對企業行為所造成的污染和社會問題罰款仍然偏低，其它處罰也較輕。另外一些問題包括金融行業推進環保條款納入貸款批準條件力度有限，投資者對在中國股市上推行企業社會責任興趣不大，保險公司較少使用環境風險評估準則。可喜的是情況在這些方面都有所進展。另一個問題是很多企業的運營缺乏透明度，關于污染排放、環境影響評價報告和其它承諾實施的監測數據與資料的公開程度遠遠不夠。還有一個主要問題是地方政府在環境和社會事務中的地方保護主義等。所有這些問題都廣為人知，但卻難以解決。

4.8 應對農業可持續性的問題及其對綠色發展的影響

糧食安全一直將是中國政府和社會的主要問題，幸運的是，中國在糧食自給方面已經取得了令人矚目的進展。但是，有幾項重要的轉變正在進行，將對中國綠色發展具有重大影響。一個是農場的整合，以及圍繞土地分配、城鄉人口遷徙和農業人口的老齡化的復雜問題。另一組問題與農業生產和加工所帶來的大量不斷增加的環境影響有關。隨著人們的飲食轉向動物蛋白，水產養殖和畜牧養殖場不斷擴張，提供草料的農業用地也必須擴大，這些都帶來了壓力。這個問題延展到了農業用水需求上。農業活動污染土壤、空氣和水，而且非點源污染等問題非常難以控制。另外，農產品加工已經在中國不同地區造成重大污染。

農業可持續發展與中國生物多樣性和生態系統的健康有著本質的和錯綜復雜的聯系。草原面臨巨大壓力，這是畜牧業擴張和土地的交替使用所造成的后果。盡管中國對自然保護區、個別類型的土地、水資源節約與保護有著高度承諾，但是社會用途的管理、感覺上的不平等、非法采伐以及其它問題等都有悖于可持續利用的原則。生態功能區劃和生態服務保護紅線仍處于實施的初級階段。沿海地區和河流流域綜合管理戰略還不盡人意。

除此之外，近年來的極端天氣現象表明，中國無法保證在今后幾十年免于氣候變化的報復。為了減少中國

不同地區因洪水、干旱和冬夏季出現的極端天氣的影響，中國需要采納一系列重要的、代價不菲的適應和減緩措施。中國農村和郊區的適應能力值得稱贊，雖然對自然資源的利用強度不斷加大，但在防災規劃和管理上還是取得了相當的進展。然而，會有一個重要的臨界點存在，特別是在地表水、農業土地毒化以及傳粉昆蟲這樣重要物種的喪失等其它生態問題上。

從社會角度來看，農業傳統方式的繼續可能會被農村人口向城市遷徙、土地整合和轉作它用所限制。因此，中國將不得不繼續進行創新，比如正在引進的生態旅游、葡萄酒生產等新型經濟活動，以及在沙漠和半干旱地區種植藥用作物。

4.9 新型城鎮化面向生態文明愿景和綠色發展的需求

城鎮化理所當然應該受到前所未有的重視。這是中國在其建設資本中最重要的長期投資，對環境和人民未來的繁榮有著巨大的影響。大規模的城鎮化將在未來15至20年達到頂峰。但是，目前建設的基礎設施卻決定了未來50至100年的發展背景。因此，諸如在城市設計、郊區的增長和擴張、城市間交通模式和環境聯系方式等方面錯失選擇機會的問題是非常重要的。大多數城市居民現在或最終都會感覺自己是中國“中產階級”的一部分。他們將決定可持續消費、“鄰避效應”以及其他環境和綠色發展事宜的步伐。根據麥肯錫公司*http：//www.csr-china.net/en/second.aspx?nodeid=ddd0b45c-b7c4-4947-b2e3-e20374708733的估計，在消費者當中最重要的群體是“上層中產階級”，2012年這個群體包括大約3600萬個城市家庭。到2022年，它們的數量可能會達到1.93億個城鎮居民家庭。這些家庭手中的可支配收入對于決定可持續消費的實現和高品質城市生活需求來說是極其重要的。

“新型城鎮化”是在李克強總理主導下正在開展的一項工作，這項工作將把人的城鎮化放在核心地位(“以人為本”)，但同時也注重城市是經濟增長的引擎這一現實，尋求在城市發展布局和運營中實現“質量和效率”的雙贏。城鎮化不能僅僅關注大城市的改善，也需要更多地關注中小城市，以及新城鎮的開發速度。

在過去五年中，當經濟刺激資金容易獲取時，很多地方迅速建起了少有人入住的“鬼城”*位于內蒙古的鄂爾多斯在經過國際媒體(包括時代周刊)的報導后成為鬼城的典型代表。這里以及其它類似地區，閑置的樓房和空蕩的街道反映出了快速完工的基礎設施與出售和使用之間的時間差。但是問題是更深層次的，包括過高的經濟發展預測、不合理的規劃、腐敗的土地開發做法以及個人和公司購買多處資產導致空置。。這方面的媒體報道為人們呈現出了一幅關于地方政府不合時宜規劃決策的令人不安的畫面。高速發展的國家交通網絡和城際間交通連接也引發了關于實際需求水平的疑問。對諸如解決供水、遠離市場、生態影響等問題的基礎設施投資常常讓位于地方政府發展經濟和體現形象的投資考量。很顯然，中國各地所需要的是一個基于現實目標的綜合性的基礎設施改造和建設方法，正如李克強總理所指出的，一條融合綠色理念和高效增長的道路*http：//english.peopledaily.com.cn/90785/8393033.html。

為正確把握新型城鎮化，必須將下列議題納入規劃和實施政策：

(1)創造就業，重點關注服務業、綠色產業園和制造設施、適于移民的新工作。

(2)城市居民的可持續生活方式，使各階層民眾都能享受基本服務，綠色交通，環境友好、安全和清潔的社區，舒適和可持續生活的手段，以及平等享受社會福利。

(3)轉變收入來源以滿足不斷擴大的交通、環境和社會發展的需要。特別是地方政府的土地轉讓過程造成了很多的損害，如鼓勵城市擴張。

(4)改變不公平的戶口政策和其它針對新移民及其家庭的歧視性社會和經濟政策。很多中國的專家學者一直在呼吁改變或結束這些不平等的做法，但是實際操作起來依然困難重重。

(5)針對城鎮化采取區域性方法，應對環境保護問題和提高基礎設施發展效率。目前在應對空氣污染、防洪和其他自然災害、地下水枯竭以及其他環境問題方面的不力表現，在很大程度上是區域發展規劃和監測能力薄弱的結果。這些問題將會隨著氣候變化和快速的粗放式增長模式而不斷擴大。中國已經通過生態補償活動在連接內地和城市環境保護方面取得了良好的進展，但是這些還沒有達到最佳的效率。那些享受主要生態效益的城市地區沒有為此支付相應的財務成本。

(6)緊湊型城市設計和生態紅線。環路鼓勵了城市擴張，高速公路的擴張促進了郊區的開發，并在很多中國城市形成了依賴汽車通勤的生活方式。城市擴張占用了農田，有時也侵入生態敏感地區。這些問題表明我們需要重新考慮城市的設計，使城市更加緊湊和功能完善。一個新的尚未有效推廣的理念是生態紅線概念，這樣能使對于糧食生產、供水、文化或其他用途來說重要的區域得以很好的保護，一旦發現被占用，則施以重罰。這對于如果不加控制，郊區就會無序發展的地方來說十分重要。

(7)從國內外生態城市、低碳經濟以及其它示范活動中吸取經驗。在全世界和中國的城市中存在著大量的關于城市可持續發展的經驗基礎。雖然中國學習了很多的經驗，但是這些經驗和教訓還沒有完全地被納入區域規劃。一般來說，在目前中國快速的城鎮化以及政府各部門職能條塊限制的情況下，綜合的方法并沒能占據一個重要的地位。

雖然上面圍繞中國的城鎮化列舉了一長串但并不完整的問題清單，但是關于中國迄今取得的進展以及地方政府解決問題的動力和意愿方面還是存在很多積極的事例。很多城市已經開始認真考慮綠色發展的挑戰，并開展了可持續發展、最終實現生態文明這一新道路的探索試驗。很清楚的一點是，在未來的幾年中，城鎮化的提高是實現更好的環境與社會關系的核心。

4.10 中國環境與發展改革與主要全球環境公約、協議和后2015可持續發展目標相結合

中國參與了很多與環境相關的國際協議，有些協議是聯合國全球協議的組成部分，也有些是G20或其它論壇上制定的約束力較弱的協議。為了兌現這些承諾，例如氣候變化公約的承諾，中國制定了降低溫室氣體排放強度的明確目標。今后幾年還會有其它的履約義務陸續出現。由于探索綠色增長和綠色經濟已經取得成效，中國將更有機會與其它國家緊密合作，完成必要的轉型。在聯合國對新型可持續發展方法的討論中，中國當然希望發出自己的聲音，并與其它國家分享綠色發展的經驗。

上述每一個觀點都存在許多實際問題。進展成果的監測框架仍然相對薄弱，需要更加重視實際監測工作，確保所收集的信息具有國際可比性。這一點對于諸如溫室氣體排放報告以及汞削減等協議來說是尤為重要的。對于綠色技術補貼這類事宜，中國需要避免再次出現像風能和太陽能國際貿易上發生的爭端。關于后2015可持續發展和減貧目標方面，需要稱道的是中國在實施千年發展目標過程中取得了巨大的成功，中國應在此基礎上做出更大的成績，并與其它國家分享經驗。

今后的十年，中國應該可以清晰地證明其國內所實施的行動為全球環境與發展的進步作出了貢獻。為了可信地證明這一進程，中國需要謹慎地分析與思考如何強化體制并發揮其它優勢。從長期角度來看，中國在生態文明建設中所取得的成就應該引起國際社會的相當重視，也值得其它一些國家從中汲取具體經驗。到那時，中國必將已經做好充分準備，將其重要的理念融入到“走出去”戰略的實踐活動當中。

5 結 論

在中國社會與環境之間復雜的關系中一定存在一個轉折點，屆時與空氣、水和土壤相關的尖銳的環境問題將得以緩解。這個轉折點何時到來還不能確定，但是對于2020年實現“小康社會”的目標來說，它已是當務之急。因此，在“十二五”余下的幾年特別是“十三五”規劃期間，中國必須顯著提升其環境保護和綠色發展績效。所以，環境管理戰略從污染物減排向環境質量改善的轉變極為重要，因為單靠個別污染物減排目標已經被證明是不足以全面有效地改善環境質量。此外，目前政府和企業的環保投資持續增加，且隨著新行動計劃的實施，這一趨勢仍將繼續。因此，有必要對這些環保投資的質量和效果進行審慎評估并總結經驗和教訓。

顯然，中國社會更加關注環境問題，期望環境質量不斷改善并降低各類環境風險，包括食品安全等問題。隨著收入水平的提高以及公眾對“美好生活”的追求，人們對生活質量的期望必然不斷提升。同時，隨著數以百萬計的農村居民進入城市和從事新的職業，隨著電子產品、汽車和其他一些改變人們興趣和行為的現代生活方式的影響，人們逐步失去了與土地和自然的聯系。這種快速發展和變化，既是環境與發展問題的挑戰，同時，也為社會反思何為重要以及何為適宜的發展模式提供了重要機遇。能否在轉型中抓住機遇這是中國政府及社會，事實上即公共治理進程所面臨的重要挑戰。

公民表達意見的方式有很多種，有時作為“網民”或消費者發表評論，有時會因為對發展決策、腐敗、食品安全監管不力和其他問題表達強烈的不滿。這種互動提供了一種特定的條件，使得政府可以向民眾學習，也如高層領導經常提到的，使得人民得以監督政府的行為。困難和關鍵之處在于設置足夠但又不過分制約的制衡機制。廣義來說，這事關權利、責任和義務，也包括完善正規的公眾參與決策機制和信息公開的透明度。在正確的情況下，環境改善應該是一個雙贏局面：首先環境改善帶來切實的人類發展、福利改善和生態效益提高，造福當今和子孫后代；其次，利用有效的促進社會和諧的手段來解決因不同利益訴求而產生的各類沖突與矛盾。

在當前中國轉型和改革階段，我們還不能確定環境與發展議程在長期會獲得怎樣的成功，包括在集約開發水資源、氣候變化的減緩與適應、生物多樣性和生態服務功能的保護等方面可以取得何種進展。這些都存在著不確定性并面臨嚴峻挑戰，這與中國所面臨的各類歷史遺留問題以及不斷增長的人口和消費需求的解決和轉變密切相關，我們必須認識到解決環境與發展問題的長期性和艱巨性。長期問題是其中最重要的，需要通過生態文明建設來解決。同時，解決這些問題必須落實到技術和管理方法，同時也需要更加有效地限制過度消費，即通過環境意識、態度和行為以及價值觀的改變來促進問題的解決。社會必須變得更具彈性和適應性，以達到社會與環境的最佳互動關系。這不僅適用于中國，對其他國家和社會亦是如此。

在過去的二十年中，針對環境改善這一主題中國領導層已經制定了一套漸趨協調一致的理念來指導國家、企業和公民的行動。這些理念融匯了本土思想(如生態文明)以及國際上流行的概念，如綠色增長和綠色經濟。如今，“美麗中國”的愿景讓我們不僅僅為已經取得的成就感到自豪，同時也要珍視自然恩賜的稟賦，理解我們為什么要在塑造和建設與地球資源限制相適應的新的生活方式和基礎設施的同時，更加注重保護和珍惜自然環境、文化和歷史的積淀。