新疆快速城市化過程中失地農民的就業與社會保障問題*

李曉霞

（新疆社會科學院 社會學研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

社會

新疆快速城市化過程中失地農民的就業與社會保障問題*

李曉霞

（新疆社會科學院 社會學研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

失地農民問題是目前我國政府及社會各界關注的重點和熱點問題。新疆近幾年城市化速度加快，伴隨著城區向外擴張的同時是失地農民大量增加。失地農民存在著征地補償標準低、社會保障水平低、就業困難等問題。由于新疆農村人口中少數民族比重大，少數民族農民的失地問題表現得更為突出。地方政府出臺的扶助失地農民的社會保障、住房安置、就業促進等政策，還需要進一步落實和完善。

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失地農民問題是目前我國政府及社會各界關注的重點和熱點問題。中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》指出，隨著中國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。目前，中國失地農民的總量已經達到4000～5000萬人左右，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預計到2030年時將增至1.1億人左右。據抽樣調查，有60%的失地農民生活困難，有81%的失地農民對未來生活擔憂，其中擔憂養老的占72.8%、經濟來源的占63%、醫療的占52.6%。農民失地問題已經是部分地區嚴重的社會問題，農民上訪中有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。[1]由于我國農村土地征收基本都是政府行為，普遍存在著征地補償標準偏低、失地農民可持續生計保障制度缺失及就業困難、生活水平下降等問題，地方政府與失地農民之間存在利益矛盾甚至因失地導致矛盾激化。迅速發展的工業化、城市化在一定程度上犧牲了弱勢群體的利益，如果長期積累的問題得不到解決，社會公平公正難以實現，社會差別進一步擴大，社會穩定更難以保證。2012年2月，國土資源部要求嚴守城鄉建設用地規模邊界，防止城鎮建設無序蔓延擴張。[2]

十八屆三中全會提出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。也就是說，在城鎮化發展的過程中，必須保護農民利益，讓廣大農民共同分享發展的成果。

一、新疆城鎮化狀況

新疆近幾年實施新型城鎮化戰略，城市化速度大大加快，主要表現之一是城區向外擴張。庫爾勒市是巴音郭楞蒙古自治州的首府，1986年制定的城市規劃要在2000年城市用地達到43平方公里，2010年城市建成區已擴大至88平方公里。阿克蘇市是阿克蘇地區的行署駐地，2007年市區面積為28.1平方公里，市政府計劃在10年內城區面積擴大到36平方公里，實際擴大速度更快。伊寧市2010年市區現建成區面積約45平方公里，規劃2021～2030年，中心城區用地規模125.82平方公里。

城鎮人口數量大增，2011年新疆城鎮人口比上一年增長了28萬。但相比于人口增長速度，城鎮人口增長速度較低（見表1）。從烏魯木齊、伊寧、庫爾勒、阿克蘇、喀什幾個城市的發展看，1990～2011年的21年間，城市人口都有了較大的發展，但城市人口中非農業人口比重除阿克蘇市外，基本呈下降態勢，烏魯木齊市由81.5%下降到73.5%，伊寧市由67.8%下降到66.7%，庫爾勒市由63.4%到62.5%，喀什由77.3%到59.7%，可以解釋為隨著城市迅速擴展，把更多的農業人口納入到城市里，他們身份的轉變沒有城市發展速度快。

表1：新疆城鎮人口發展

積極推進新型城鎮化建設是目前新疆發展的一個重要目標，也是發展的重要方式，但其中也存在著一些問題，如城鎮規劃區域較大，圈地行為普遍；征地工作無計劃，存在一定的盲目性。城市的快速擴張，是在大量征地、拆遷基礎上實現的。國家對土地用途實行嚴格的管制制度，對農用地轉為建設用地規定了嚴格的審批程序，實行“占一補一”的耕地占用補償制度。但近幾年來，新疆個別地方為了避免城市改建中的困難，大搞城市擴建，于是有“寬馬路大廣場”；工業園區建設存在著先用后征、邊用邊征或征而不用；有的地方在招商引資時對土地爭相壓價，惡性競爭，使土地資源流失。

由于新疆特殊的生態環境，宜人居住的綠洲有限，綠洲人口密度大，耕地集中。隨著城市的迅速擴展，城郊區出現大量的拆遷、征地行為，失地農民的數量也急增，如伊寧市城郊的漢賓鄉、塔什庫勒克鄉、喀爾墩鄉以及巴彥岱鎮的部分地區已經被城市用地包圍或占用。面對城市化進程中大量失地農民的出現，地方政府及時出臺對失地農民的社會保障、住房安置、就業促進等支持和扶助政策，但內地普遍存在的有關補償費低、社會保障水平低、就業困難等問題，同樣存在于新疆的失地農民中。

新疆是以維吾爾族人口為主的多民族聚居自治區，少數民族人口占全疆總人口的60%。受到歷史與文化的影響，少數民族人口中農業人口比重較大，如庫爾勒市、伊寧市、阿克蘇市城區中漢族人口比重相對較高，而城區外圍居民主要是少數民族人口，城區發展首先碰到的是城郊大量少數民族農民失地問題，目前這個過程正在進行中。少數民族失地農民受到語言、風俗、受教育程度等因素制約，在城鎮就業難度更大，其面臨的生產生活方式改變及社會轉型、文化轉型等方面的問題更多。新疆失地農民問題與內地城鎮有所不同，它不僅是一個社會問題，同時還有可能轉化為民族問題。因此，城市化進程的快速推進，一方面對少數民族經濟社會發展具有重要意義，另一方面，如果處理不好失地農民問題，將嚴重影響新疆的發展與穩定。

二、失地農民情況

1.失地農民數量及構成。城市向周邊的擴張帶來了大量的失地農民。據2010年全國第六次人口普查數據，2010年，因為“承包地征用”而沒有工作的人員，在“未就業人口”所占比例的全國平均水平為0.51%，漢族比例相同，而高于這一比例的有回、維吾爾、彝、壯、布依、朝鮮、白這7個族群。維吾爾族為0.54%，哈薩克族為0.2%。

表2：2010年新疆未工作人口中因承包土地被征用原因未工作的人數（人）

目前沒有全疆失地農民總數的數據，但從若干城市失地農民情況可見一斑。以伊寧市失地農民情況為例：伊寧市的失地農民的主要分布在漢賓鄉、塔什科瑞克鄉、達達木圖鄉、巴彥岱鎮、喀爾墩鄉等鄉鎮。2013年，伊寧市共有失地農民9915戶，40328人，其中：16～59歲勞動年齡內9808人，占失地農民總數的24.3%；女性7691人，占失地農民總數的27%；少數民族14489人，占失地農民總數的51%；高中以下學歷人員占95%。①以2013年的失地農民數量與2010年第六次人口普查的人口數據相比，伊寧市人口中失地農民占到7.8%，9個鄉鎮中，4個鄉鎮20%以上人口為失地農民，其中最多的為漢賓鄉，幾乎全部居民都為失地農民。

城市周邊農村大量失地農民的出現，多數為城市向周邊擴張，道路、住宅、市場等建設征地，目前普遍盛行的城市各類工業園建設也有大量征地行為。同時，政府推動的城鄉一體化的建設，則是農民變市民的過程，而這些農民在土地失去后真正成為城市居民還有一個過程，其失地農民的邊緣化現象不會很快消失。2010年，庫爾勒市為加快城鎮化進程，決定對全市3個鄉25個規劃區進行棚戶區改造，推行“城中一套房、市場一間房”的安置措施。改造范圍涉及庫爾勒市下屬3個鄉10個村，計劃完成改造土地面積12479畝，改造棚戶區房屋建筑總面積208.65萬平方米，投入拆遷安置總補償費用41.6億多元。2013年，安置農民兩萬多戶，大量農民也“農轉非”，成了城里人。[3]

2.失地農民普遍面臨的問題。失地農民面臨的問題主要與土地在農民生產生活中的作用有關。近些年，新疆各城鎮城郊農民生產兼業化、收入來源多樣化的現象日益突出，但土地的種植業收入仍是主要收入來源之一，失地將使農民失去重要的收入來源及長期的保障基礎。2013年6月筆者在和田地區的和田縣、洛浦縣、墨玉縣調查，在對當地146位農民的問卷調查中，其最主要的收入來源，41.1%的人為種植業，32.2%的人為林果業，兩者其實都來自于土地收入，合計后達到73.3%。

失地農民面臨的問題，一是失地過程中的問題，二是失地后的問題。失地過程中，主要是土地補償中的問題。對于分散的、處于弱勢地位的農民來說，沒有不失地的選擇，只能希望失地過程中能夠獲得合理的補償，使失地后的生活有保障。

（1）征地補償標準偏低。目前，一般采用按征用地的原用途進行補償，沒有考慮土地經營者使用權權益增值，征地價格明顯偏低。《土地管理法》規定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6～10倍，安置費為4～6倍。在實際征地行為中，一方面各地補償標準由于征地用途、耕地年均產值、計算倍數等不一樣而相差懸殊，另外一方面，補償標準制定過低，絕大多數農民不滿意。

有的地方政府根據自己的財政能力，對過低的征地費給予適當補貼。喀什市就出臺了自己的征地政策，在國家標準的基礎上，適當增加補償費。征收農用地的補償費標準包括：土地補償費、安置補助費、青苗補償費及地上附著物補償費。喀什市的征地補償費，按一等耕地補償基數為1500元/畝，安置補助費按20倍計3萬元/畝，土地補償費按10倍計1.5萬元/畝。土地補償費由被征收土地的集體留存。土地補償費和安置補助費合計4.5萬元/畝。園地、林地的土地補償費參照耕地的土地補償標準執行。征收集體漁池每畝補償15000元，征收集體其他未利用地每畝補償6666元。[4]

多數縣市沒有財政能力提高征地補償標準，而執行的補償標準過低，遠不足以補償農民失地的損失，事實也形成越窮的地方征地補償越低。和田地區屬于國家級貧困區，財政自給率只有17%，其余全靠國家撥款，對于給征地農民增加補償費感到無能為力。2013年筆者在洛浦縣調研，交通局的一位領導談到，目前修路征地補償標準仍然沿用2005年的文件規定，一畝麥子補償1000元，玉米補償1200元，現在光一畝麥草就1000元，一畝的玉米稈就1200元，補償款太低。應該根據市場價格重新制定補償標準。

有的地方政府為招商引資，給投資企業政策支持，有意壓低補償標準。由于各地政府對征地的補貼情況不同，各地補償標準不一，造成不滿。

（2）經濟林木補償費用嚴重偏低。土地補償中存在的另一問題是經濟林木，尤其是果木的補償嚴重偏低。近些年，林果業作為新疆的優勢產業迅速推進，成為自治區農村經濟發展、農民增收致富的支柱產業之一。至2012年，新疆林果總面積已達到2000萬畝。林果的收益遠超過大田農作物。至2011年底，林果業總產值達到240億元，農民人均林果純收入超過1000元，占農民人均收入的15%以上。和田縣耕地面積38.7萬畝，從1996年開始大面積種植核桃，到2000年基本穩定在30萬畝，2012年和田縣農民人均收入4547元，其中來自核桃的收入2382元。林果業發展普遍采取果麥兼作、果棉兼作的形式，在和田、喀什地區，農田基本都種植有各類林果，征地面臨著林果補償，而目前的補償標準與林果的實際收益普遍存在差別很大的現象，尤其是核桃樹、紅棗樹的補償，這也成為征地補償中面臨的最大問題之一。2013年筆者在和田調查，當地干部介紹，核桃樹的壽命都很長，一般可存活50年左右，還有百年核桃樹和千年核桃樹。核桃樹三、四年長成，七年后結果，盛果期較長，一般有幾十年上百年的收入，按照和田農民的說法就是“娃娃的娃娃都能享受到好處”。近幾年核桃的價格一路攀升，農民的收入很可觀。幾十年的核桃樹，一年可收入上萬元，可支持一個家庭的消費。林木補償是以樹木胸徑計算的。目前核桃樹的補償標準是一般是30～50厘米以上的每棵樹補償800～1000元。據介紹，對核桃等經濟林的補償已經提高，但補償最多也不超過4000元，如此連一年的收入都無法補償。這種補償標準很難被農民接受。

（3）希望失地后以土地補償。把土地作為生產、生活、未來保障的重要資源，不愿土地被征用，希望被征用后再劃撥土地而不是成為失地農民，這是被征地農民的普遍愿望，尤其是因各項基礎設施建設、工業項目被征地，又距城鎮較遠、收入來源單一的農民，對于土地的不舍更為強烈。但目前在許多地方，重新劃撥土地補償失地農民的希望很難實現。

（4）收入減少，就業困難，生活水平有所下降。失去土地的農民，普遍面臨收入減少，生活水平下降。為解決失地農民的再就業問題，各級政府想方設法搭建就業平臺，提供就業崗位，創造條件實現再就業。但許多離開土地就“一無所有”的失地農民，就業意識差，就業觀念陳舊，不愿到勞動市場去參與就業競爭；自身素質低，依賴性強，難以挑選合適的崗位；受文化程度影響且不懂雙語，掌握新技術難度較大，就業困難；即使尋找就業崗位，也主要從事如建筑、裝卸等重體力、低技術含量的臨時性勞動行業來維持家里的生活開支，就業不穩定。

住房和耕地被征遷的城郊居民需要搬遷，搬遷的新地方往往都重新規劃，集中居住，沒有過去的寬敞與方便。為了改善村民的居住環境和衛生條件，政府提倡農民集中居住、生活區與養殖區分開的形式。和田市古江巴格鄉菜隊的土地被征用，農民的房子被拆遷，鄉里新修了一片磚混結構的平房院落，菜隊的人部分遷居到城郊這片住宅區，基本都是漢族農戶。2010年筆者去調查，從外表看，小區規劃整齊，干凈整潔，但與住戶交談，才發現部分住戶意見很大。住在這個城邊的住宅小區，農民的生活費用也提高，管理費每月20元。現在各地都在說“農民進城”“農民住樓房”，農民的生活環境因此大大改善，醫療衛生、文化教育條件迅速提高，但同時必須考慮到，是不是方便農民了，農民能不能承受得起各種費用，相應的配套措施是不是跟上了，最重要的是，他們是不是自愿的。

（5）生產生活方式、社會交往方式發生較大變化，需要適應變化的過程。失地農民將主要進入城市，從事二、三產業生產，過去居住的傳統的平房院落被各類安置房、保障房、商品房等樓房替代，伴隨著居住形式的變化，居民的生產生活方式、交往方式也有很大改變，相互的來往與交流沒有原來方便了，交往減少，包括族際交往也有了新的內容。失地農民個人身份邊緣化的現象突出。多數失地農民并未完全離開原居住地，從勞動者身份看還是農民，但享受不了國家的惠農補貼。另一方面，他們雖然解決了城鎮戶口，但文化水平不高，勞動技能不強，成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的城鄉邊緣人。

由于農村社會保障制度建設遠遠落后于城市，養老、醫療、失業等各項基本社會保障尚屬起步階段，覆蓋率處于較低水平。失地農民是一種新的社會現象，還未完全納入城市居民社會保障的范圍。從農民自身來看，對社會保障制度缺乏了解和認識，特別是原來的純農民戶，失地就意味著失業，意味著失去保障，失地農民逐漸成為城市化進程中的一個新的弱勢群體。社會保障不到位、低質化，失地農民對今后生活普遍感到擔憂。

三、對失地農民的政策支持及其存在問題

目前，城市化作為現代化的必由之路、促進經濟社會發展、縮小城鄉差距、解決“三農”問題的重要戰略在被各級政府快速推進，新疆各地政府也采取了一些措施以保證新型城市化推進過程的順利，促進失業農民就業，加強失地農民社會保障建設。對失地農民的各類支持性政策主要是包括就業支持政策和社會保障支持政策。

1.就業政策支持及其存在問題。失去土地的農民，也就等于失去了生計，重新就業成為最迫切的需要。以伊寧市為例：2013年，伊寧市失地農民中勞動年齡人數17894人，占失地農民總數的58%，其中已就業14973人，未就業人數2921人，就業率達84%。未就業失地農民中女性1600人，占55%，少數民族2190人，占75%，初中以下文化程度占96%。可見失地未就業農民中，少數民族比重大，文化程度低。在已就業的失地農民中，60.8%為長期就業，87.1%為本地就業，56.5%在第三產業就業，尤其是外地就業者中，第三產業就業的比例高達三分之二（66.7%）。本地就業者中，繼續從事農牧業生產的第一產業就業者的比例達到31.2%，近三分之一。由于本地工業生產相對落后，本地就業者中在第二產業就業的人較少（13.8%），外地就業者中相對較多（25.6%）。在已就業的失地農民中，以靈活就業和自主創業為主。②據2012年伊寧市的統計，勞動年齡內被征地農民9106人，就業率為81%，其中企業就業817人，自主創業2087人，靈活就業3830人，其他形式就業642人。另外，無就業愿望200人，無勞動能力殘疾29人。③（見表3）

各地政府對失地農民的就業都有政策性支持，尤其是在失地農民數量規模較大的城市。在伊寧市，對失地農民的就業安置，采用商鋪安置、公益性崗位安置、用地企業用工崗位安置、繼續從事農業生產安置等方式，失地農民可自行選一，但不能重復選擇。若安置了不愿就業或因自身原因離開安置崗位，即不再享受就業安置待遇。為支持失地農民的就業技能，采取多種培訓方式，包括職業技能培訓、創業培訓、專項職業能力培訓以及少數民族漢語強化培訓幾種形式。

表3:2013年伊寧市失地農民的就業情況（人）

失地農民就業方面存在著以下幾方面問題：

（1）無穩定收入，部分失地農民生活難。失地農民中能夠穩定就業和自主創業的相對較少，大部分失地農民從事工資水平低、勞動強度大、穩定性較差的工作或處于無業狀態，就業困難。一是被征地農民文化素質低，特別是漢語水平低，自身素質低，就業期間紀律性差，影響了本地企業吸納被征地農民就業，有些失地農民家庭男性禁止女性外出務工。二是城市崗位需求主要集中在餐飲服務、賓館服務、零售業等三產行業，用工需求占79.4%；而失業人員主要為少數民族，對服務行業有抵觸情緒。三是大齡農民就業難。尤其是女35、男40歲以上的農民及少數民族，受年齡、文化、體力、技能等條件的限制，就業十分困難，且參加就業培訓積極性不高，缺乏長遠打算。四是純種地農民就業難。由于沒有一技之長，文化水平低，就業意識和擇業觀念也比較落后，對于他們來說，失地就意味著失業。五是居住地位置相對偏遠的失地農民就業難。相對于分布在市區周圍或城鄉結合部的失地農民，這部分失地農民就業機會少、就業選擇性小，就業意識和擇業觀念比較保守，因而失去土地對他們的就業影響更為明顯。隨著時間的推移，待征地補償費吃光耗盡后，失地農民生活往往陷入困境。

（2）部分征地企業未履行征地前吸納當地失地農民安置就業的承諾。在伊寧市，政策要求轄區征地企業必須將所建商鋪等的30%以成本價優先給失地農民，但該政策一直未得到落實。調研中，漢賓鄉、達達木圖鄉、潘津鄉失地農民反映，征地企業在土地征遷完成后，未按承諾數量吸納當地失地農民就業。同時，征地過程也伴隨著產業更新，高新技術企業吸收失地農民的能力低。在伊寧市漢賓鄉原有57家中小微企業，屬于勞動密集型企業，可吸納近千人的就業，但土地征遷后，大部分企業全部遷走，所剩企業寥寥無幾，現合作區新建的中小微企業園內的企業，屬于高新技術企業居多，由于失業人員自身素質較低，吸納人員就業能力明顯不足，致使失地農民就業十分困難。

（3）政府許諾的安置政策不能完全落實，就業安置困難。在伊寧市漢賓鄉，為失地農民建就業市場，因各類行政手續辦理十分困難，安置政策不能得到較好落實，如失地農民就業市場免稅政策落實不到位；失地農民安置小區建設進度緩慢；失地農民就業培訓工作存在培訓技能種類單一，技術含量偏低，培訓效果差，培訓后無法實現就業等問題。有的建設好的安置區，也因各類問題，入住率低，安置政策沒有得到較好落實。如伊寧市達達木圖鄉下蘇拉宮村富民安居整村搬遷工程，入住率就很低，部分農戶拒絕搬遷。在庫爾勒市鐵其克鄉，一個農民安置小區平均500戶居民。安置小區是由土地補償金及爭取到的政府補貼建設。由于安置房價格低，房屋被頻繁轉手，調查時37號小區內最初入住的本鄉村民已不到30%。

2.社會保障支持及其存在問題。為保證農民失地后有基本的社會保障，各地政府都有相應的政策支持。如《伊寧市被征地農民社會保障實施辦法》規定：被征地農民養老保障所需資金，由政府、村集體、個人分別承擔，其中，政府負擔30%、村集體負擔30%、個人負擔40%；被征地農民男、女均滿60周歲及以上的，一次性足額繳納十五年養老保險費后，按月享受養老保險待遇；處于勞動年齡段的被征地農民一次性補費后被用人單位招用的，由用人單位依照城鎮企業職工基本養老保險辦法繼續為其繳納養老保險費等。2011年伊寧市政府將拿出近1.4億元為失地農牧民交納養老保險。至2013年8月，伊寧市共有6913人參加了被征地農民社會養老保險，個人繳費7605萬元；村集體應補貼5704萬元，已補貼489萬元；財政應補貼5704萬元，已補貼3522萬元。全市有60周歲以上的2105人按月享受養老金待遇，最高享受標準為每人每月800元，最低享受標準為每人每月324.45元，人均養老金水平505元。

2009年，庫爾勒市按照國家和自治區有關文件精神制定了《庫爾勒市被征地農民社會保障暫行辦法》，率先在全疆啟動了失地農民參保繳費工作。2012年該市被征地農民退休待遇最低每月427.80元，最高每月1075元，在西北地區名列前茅，基本解決了被征地農民的后顧之憂。2013年，安置農民兩萬多戶，大量農民也“農轉非”，成了城里人。庫爾勒市為安置好失地農民，市財政拿出上億元資金用于養老保險統籌，全市1.6萬名符合條件的農民，已有8000余人參加養老統籌保險，參保率達到50%以上；1000余名被征地農民，入城后辦理了“農轉非”手續，同城里人一樣參加城鎮居民醫療保險。

2013年筆者在和田調查，了解到和田地區沒有專門針對失地農民的保障政策，但地區社保局會從農民征地拆遷中提取一部分錢讓失地農民參加新農合和新農保，保障他們今后的生活。

本文考察近25年來政府機構改革研究的成果情況，統計了歷年的CSSCI和核心期刊論文數量，其逐年變化趨勢如圖1所示。我國政府機構改革的研究大致興起于20世紀末，第一篇以“政府機構改革”為主題發表的文章是楊伯亞、孫明、陳春生（1992）的《在機構改革中優化政府行政協調職能》。本文通過分析改革與政府機構的相應配置和政府管理經濟職能轉變之間的關系，探究了如何在改革中優化政府的行政協調職能。[2]這與在當時第三次機構改革即將開始，并且將重點放在政府機構改革為了適應社會主義市場經濟體制上的大背景相契合。

對于有土地的農民，土地是生產生活資料的來源，也是真實有效的社會保障，而失地后，沒有了較為穩定的就業和收入來源。目前社會保障的保障能力和覆蓋面都還需要進一步改善提高。各地失地農民在社會保障方面都存在著一些問題：

（1）部分失地農民參加社保積極性不高。普遍存在著臨近退休及達到退休年齡人員參加被征地農民養老保險積極性較高，年輕人參加被征地農民養老保險積極性不高的現象，反映失地農民對社保的預期保障還沒有足夠信心。

（2）部分社保政策不能落實。受到低保名額限制，部分符合條件的失地農民未能享受低保政策。根據自治區民政廳《關于認真落實新的城鄉低保標準、加大城鄉低保清理排查和動態管理的通知》要求，各縣市均不得擴大城鄉低保范圍，要通過加強動態管理內部消化新增的城鄉低保對象，城鄉低保人數必須控制在2010年底人數之內，超過此范圍的上級財政將不予以撥付配套資金。在伊寧市，現有符合享受低保條件，但仍未享受低保的失地農民有8333戶18149人，如將其全部納入低保，所需資金必將由市財政100%配套。伊寧市城市低保標準為278元/人/月、農村低保標準為143.3元/人/月，如納入農村低保月需260.1萬元，如全部轉為非農業戶口納入城市低保月需504.54萬元。由于市財政資金緊張，該項工作一直未能落實到位。

（3）失地農民享受的養老金標準太低。伊寧市參保的被征地農民一次性繳費滿15年且年齡60周歲以上的，可按月享受養老金待遇，最高享受標準為每人每月800元，最低享受標準為每人每月324.45元，人均養老金水平505元。庫爾勒市的標準較高，在西北地區名列前茅，2012年為最低每月427.80元，最高每月1075元。但總體說，失地農民的養老金水平較低，維持生活較為勉強。

（4）失地農民的養老保險籌資要有保證。失地農民的養老保險，由地方政府財政、村集體及農民個人按一定比例分攤，前兩者的資金籌措受到當地發展狀況、財政能力、集體經濟的影響，尤其是村集體經濟補貼部分，有的地方差距很大。2013年8月，伊寧市共有6913人參加了被征地農民社會養老保險，個人繳費7605萬元；財政應補貼5704萬元，已補貼到位61.7%，村集體應補貼5704萬元，已補貼到位的僅8.6%。可見，村集體補貼不足，可能導致失地農民養老保障不能持續。

（5）失地農民轉為市民的過程需要逐步推進。2011年5月，庫爾勒市啟動被征地農民“農轉非”試點工作，開始受理被征地農民的“農轉非”申請。按照市政府設想，全市約1.3萬多名被征地農民，逐漸轉為城市居民，徹底融入城市。但不少失地農民獲得城市戶口的想法并不迫切。庫爾勒市鐵其克鄉，82%是少數民族，其中95%以上是維吾爾族。2013年，該鄉只有300多戶農民將農村戶口轉為城市戶口，還不及全鄉失地農民的10%。管理者認為是思想觀念問題：害怕戶口變了享受到的征地政策也變。對未來的不確定，當可持續的土地被不可持續的貨幣置換后，農民都知道“坐吃山空”的道理，雖然也有就業安置，但如今就業不穩定、工作沒保證等不確定因素加劇了農民進城的不確定性，而城市生活所要面對的高消費、高房價、行路難、就學難、就醫難等諸多問題，也讓他們感到擔憂。自治區發改委經濟研究院的測算結果表明，2013年，新疆農民市民化的人均成本為18.61萬元，2015年，農民市民化的人均成本預計將達到23.43萬元，2020年預計將超過40萬元。這些成本主要包括城市基礎建設成本、社會保障成本、隨遷子女教育成本、個人住房成本、城市生活成本以及機會成本。要想在城鎮化的過程中解決好農民進城問題，首先是解決在城鎮化過程中失地農民的生活、就業、養老、醫療問題。

四、建議和對策

失地農民的就業和社會保障，關系到他們的生存和發展，關系到社會公平和政治正確，關系到社會持續發展和安定團結，必須給予足夠的關注，把維護最廣大人民群眾的根本利益作為工作的出發點和根本宗旨，切實維護他們的利益。新疆為少數民族集中區域，社會穩定形勢較為復雜，但全國各地普遍存在的征地拆遷方面的問題，在新疆報道的并不多，失地農民的情況也較少耳聞。一方面與新疆城鎮化進程相對較低有關，另一方面，新疆農民維權意識相對較差，在農村調研中經常聽到的一句話就是：這里的農民還是老實。地方政府的意旨較易得到落實。但缺少反映并不意味可以忽視，新疆失地農民的情況現實存在，他們的生活、就業保障不僅關系到他們的生存和發展狀態，也是新疆長治久安、快速發展的重要保證，必須給予足夠重視。

1.政府要樹立正確的發展觀和政績觀。在加快城市化和工業化的進程中，征地拆遷不僅要考慮降低成本、擴大招商引資、增加財政收入，還要考慮征地拆遷對象的生存和發展。發展說到底應該也只能是為了人民群眾的利益，為了人民群眾的生活過得更加美好，否則，我們的發展也就失去了意義。

樹立正確的政績觀，必須深懷愛民之心、恪守為民之責、善謀富民之策、多辦利民之事，誠心誠意為人民謀利益，把中央的方針政策同本地區、本部門的具體實際有機地結合起來，把改革的力度、發展的速度和群眾可承受的程度協調統一起來，充分考慮城市建設的速度和人民群眾的承受程度，做到干一任的工作，想幾任的事情，切忌使現在的“政績”成為后人的包袱，切忌做那些花哨一時、貽害一世的事情。我們作決策、定計劃、想問題、做工作要常思是否做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，是否在為人民群眾辦好事、辦實事、謀利益。

2.建立合理的征地拆遷補償和利益分享機制。現實中發生的征地糾紛許多是由于補償偏低引起的，補償標準低使許多失地農民在再就業過程中失去一些機會，自我保障能力低。明顯的如南疆的林果業補償標準低的問題，林果業在農民收入結構中水平越高，果林征用可能對農民生產生活產生的影響就越大。因此急需根據實際情況，對經濟林木的征收補償政策進行調整，從地方政策上加以支持，減少失地農民的損失。

適當提高征地一次性補償價格。隨著城市的發展，城郊農民的土地越來越少，征地拆遷價格和購房價格相差太大，失地農民意見很大，隨著經濟的發展及市場的調整，近幾年房價成幾倍的瘋漲。在這種大環境中，只有依據相關的法律規定，重新測算，評估土地收益，房地產價格，適當調整征地及房屋拆遷價格，強化征地、拆遷部門的工作職能，依法按程序做好征地工作。

目前少數地方，政府從地方財政中拿出財政資金，提高補償標準，是為了獲得失地農民對政府征地行為的支持，也是減少農民在失地過程中的利益損失。新疆的地方政府財政自供能力普遍較低，尤其是南疆三地州，國家貧困縣，政府正常運轉主要依靠中央財政轉移支付以及各種政策支持，多數縣市很難提高征地標準，尤其是在國家建設項目中，于是造成越是貧困的縣市，征地標準可能越低的事實。因此提高征地標準，對于貧困地區的失地農民尤為重要。

3.建立多種形式的補償方式。對農民進行直接經濟補償是十分必要的，但從實踐看，把補償款全部分給農民也有很多缺陷，如一些農民很快把錢揮霍光了，生活出現困難；有些農民不會創業，也找不到工作，坐吃山空。所以，為了失地農民的生活能持續得到改善，可采取多種形式的補償方式，如把補償款分為三部分：一部分為直接現金補償；一部分為股權補償，也就是讓農民擁有企業一定股份。如某個企業要征用村子的土地，可以讓企業給村民一部分現金，一部分股權，并由村民代表委派專人到企業監管股權的收益，這樣農民就能獲得持續的經濟收益；第三部分為公益基金，主要用于對創業者及打工者進行培訓，以及村民文化活動的開支。

4.建立規范有序的失地農民教育培訓再就業機制。一是按照市場化運作，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，通過廣泛宣傳教育，引導失地農民轉變觀念，提高自謀職業的自覺性和主動性，積極主動地參與市場化就業。

二是完善政府政策支持。可在企業注冊、稅收、貸款等方面給農民優惠政策，并對農民進行創業方面的培訓，提高他們的創業能力和規避市場風險的能力。目前，各地解決失地農民生活和就業問題的一個重要方式是建立市場，鼓勵失地農民購買商鋪（成本價），但部分低收入家庭由于資金不足仍面臨購買困難，可以采用低息貸款、分期付款等多種方式，解決他們的資金問題。

三要因人而異、分類培訓。對年齡偏大、文化基礎較差的人員，重點開展以社區服務業及家庭手工業為主的實用技能培訓；對男50周歲、女40周歲以下的人員，重點開展以提高就業競爭力為目標的職業技能培訓；對文化素質較高且年齡較輕的人員開展技術含量高、就業前景好、市場需求大的技術工種職業資格培訓；對有創業愿望并具備相應條件的人員，組織開展創業培訓。結合城市建設帶來的商機，開展社會服務、餐飲、旅游、加工制造等密集型產業需要的就業能力進行技術和技能培訓，轉變農民的生活觀念與方式，為失地農民提供職業教育和技術培訓的機會。

四是加強創業指導，支持自主創業，動員失地農民自謀職業和自主創業。為失地農民創業提供項目論證、業務咨詢、政策指導和決策參考服務，在政策允許的條件下對自主創業的農民在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，減少他們的創業風險，增強自主創業信心。充分開發工業園區就業潛力，為轉移勞動力提供諸如運輸、環衛、保安、巡防員等公益性就業崗位，要求用工單位應在同等條件下優先聘用失地農民。

五是建立有效、暢通的信息服務網絡。大力推進城鄉統籌就業，引導各類職業介紹機構和勞務中介組織積極向失地農民提供就業信息，介紹失地農民就業、組織外出務工和勞務派遣。

六是鼓勵征地企業在招工方面向失地農民傾斜。促使占地企業與失地村在勞動力就業方面達成協議，確保一定比例的失地農民進入占地企業務工。

七是定期在鄉鎮舉辦企業用工招聘會。摸清被征地農民就業愿望及崗位要求，通過企業的用工需求有針對性的挑選企業參加招聘會，為用人單位和被征地農民提供雙向選擇的機會。支持并鼓勵年輕人進入各類企業工作，并為他們提供多種專業技術訓練、語言培訓，提供企業招工信息，使其能夠適應企業工作要求。

5.發揮政府公共服務職能，構建完善的失地農民社會保障體系。一是建立健全失地農民社會養老保險制度。應依照城鎮職工靈活就業人員養老保險辦法，建立起完全覆蓋失地農民的養老生活保障制度。提供政策性支持，保證失地農民能買得起社保，積極促進失地農民參加社會保險，并切實提高失地農民社保標準。

村鎮社保資金的籌措，要力求能夠實現。部分區域村鎮集體資金貧乏，征地補償標準不高，以集體資金支付部分失地農民養老金，實際很難實現，反而成為養老金收繳的障礙。應當因地制宜，適當提高政府籌措比例，減少村鎮集體壓力，使失地農民養老金落到實處。

二是進一步完善失地農民醫療保障制度。醫療保障也是失地農民社會保障的一個基本層面。失地農民轉化成城鎮居民后，勞動人事社保局應盡快將其納入城鎮居民合作醫療保障體系。一方面，要擴大對現行醫保政策的宣傳力度，引導和激發失地農民參與醫保的積極性和主動性。另一方面，要完善醫療保障體系建設。在建立起失地農民大病、重病救助制度的同時，充分發揮社區醫療衛生服務機構的優勢。

三是建立適當水平的最低生活保障制度。民政部門應嚴格審核低保人員，嚴把低保入口關，并對低保人群進行審核清理，將不符合條件的低保人員清理出來，并將符合條件的失地農民納入城市最低生活保障體系，盡早實現農保到城保的接軌，做到應保盡保。

四是從文化、精神上幫助農民融入城市。舉辦豐富的文化娛樂活動，滿足農民的精神需求，促進農民之間的精神、文化交流，讓農民的精神不再寂寞。另外，還要搞各種培訓，提高農民的素質，逐漸把農民培養成合格的市民。當然，這些培訓要充分了解農民的需求，根據農民的需要以及他們樂意接受的方式進行培訓。

[注釋]

①統計數據有差異。另一匯報材料上的數據為：2013年，伊寧市失地農民總戶數8048戶，31107人。勞動年齡人數17894人，已就業的14973人，未就業人數2921人，就業率84%。未就業失地農民中女性1600人，占55%，少數民族2 190人，占75%，初中以下文化程度占96%。

②伊寧市失地農民的就業情況的數據是根據伊寧市政協《伊寧市失地農民就業安置及社會保障工作情況調研報告》整理得出。

③根據《伊寧市被征地農民就業工作情況匯報》整理得出。

[1] 社科院報告指中國失地農民已達4000萬～5000萬[EB/ OL].http://www.caijing.com.cn/2011-08-09/110804337.ht?ml，2011-08-09.

[2] 國土資源部:嚴守城鄉建設用地，防止城鎮無序擴張[EB/ OL].http://www.gov.cn/jrzg/2012-02/29/content_2078911.htm，2012-02-29.

[3] 新疆城鎮化快速發展，南北疆、兵團各顯特色[EB/OL]. http://www.mzb.com.cn/html/Home/node/383674-1.htm，2013-03-20.

[4] 喀什市征收集體土地及房屋征收安置補償實施意見[EB/ OL].http://www.xjks.gov.cn/Item/20259.aspx，2012-01-21.

責任編輯：洪美云

C913.2.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.10

*本文系2012年全國宣傳文化系統“四個一批”人才資助項目成果的一部分