關于化解新疆就業難題的幾點思考和建議

范玉顯

（中共新疆區委黨校 民族宗教理論教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

社會

關于化解新疆就業難題的幾點思考和建議

范玉顯

（中共新疆區委黨校 民族宗教理論教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

就業是民生之本，解決就業難題，關系到民眾的切身利益，關系到社會的和諧發展，更關系到新疆的民族團結和社會穩定。近十幾年來，新疆經濟的高速增長并沒有帶來相應的高就業，新疆在就業領域還存在許多困難和問題，特別是少數民族就業難問題表現得更為突出。從長遠看，化解新疆的就業難題，根本出路在于經濟的快速發展，我們要把擴大就業擺在經濟社會發展的突出位置，實行積極的就業政策，同時需要包括政府、企業、高校、民眾、社會組織、市場主體在內的全社會的共同努力。

新疆 就業 化解

就業是民生之本，是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑；就業問題體現了一個社會的公平，就業公平是社會公平的一個重要內容；就業保障乃生存保障，關系著億萬人民群眾的切身利益，關系著改革發展穩定的大局，關系著實現全面建成小康社會的宏偉目標。解決好就業問題，是幫助人民群眾改善生活條件、實現安居樂業的基本途徑，也是解決人的生存權和發展權問題的關鍵所在。

然而，當前新疆的就業領域還存在許多困難和問題。一般來講，經濟的高速增長相伴著低失業率，而經濟低速增長則伴隨著較高的失業率。但近十幾年來，新疆經濟的高增長并沒有帶來相應的高就業。相反，新疆的就業壓力日趨加重，特別是少數民族就業難問題表現更為突出。[1]

一、新疆就業難題的現狀

新疆目前還存在一定數量的“就業困難人員”①，自治區制定的《新疆維吾爾自治區就業困難人員認定辦法》確定了八類就業困難人員②。具體來講，就業困難問題主要表現在國企下崗職工、零就業家庭、農民工、“4050”人員、女性擇業人員、高校畢業生、少數民族成員、殘疾人、刑滿釋放人員等群體當中。

當前新疆全區就業總量壓力持續加大，就業結構和產業結構不匹配，[2]就業形勢依然嚴峻；勞動力充分就業的需求與總量增加之間的結構性供需矛盾突出；[3]就業困難和企業招工難”兩難并存”，人才供需雙缺口日益凸顯，表現為勞動力不能適應經濟結構的變動、社會崗位結構與就業人口專業結構發生錯位，勞動者水平與社會對其知識技能、經驗素質的要求不相適應。[4]

總體來看，新疆的城鎮就業情況也不容樂觀。根據《中國人口和就業統計年鑒2013》，[5]（P26）我們可以得出表1、圖1和圖2。從表1及圖1中可知，新疆的城鎮登記失業率基本維持在3.2～3.9之間，2010～2012年維持在相對較低的水平。另據《2013年新疆國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2013年新疆城鎮登記失業率3.4%，與2012年持平。[6]

表1：新疆城鎮登記失業率及在全國31個省、市、自治區中的排名情況

但是，從表1和圖1、圖2的對比中我們可以了解到，新疆的城鎮登記失業率波動性相對較大。尤其從2005年以來，全國各地失業率平均水平呈現穩步下降時，新疆的城鎮登記失業率忽高忽低。新疆的城鎮登記失業率從2002～2004年低于全國平均水平，之后以2005年為轉折點，2006～2009年基本上都高于全國平均水平（2008年例外），2010年、2011年又維持在較低水平，但2012年又有反彈，超過了全國各地的平均水平。

圖1：新疆城鎮登記失業率變動情況

此外，新疆的城鎮登記失業率水平在全國的相對排名情況，可以從利用表1中“（2）/（1）”制作的圖2中看出來。這種相對變動的趨勢，與圖1及表1中其失業率大小自身的變化趨勢表現出很大的一致性，也吻合了其波動性大的特征。這尤其反映出新疆城鎮的就業情況具有較大的反復性，這一點很值得引起我們的注意。

圖2：新疆城鎮登記失業率在全國范圍內的相對大小變動情況

另外，新疆的高校畢業生尤其是少數民族高校畢業生存在著就業困難問題。新疆高校自1999年開始擴招以來，在校少數民族大學生人數在不斷增加，少數民族高校畢業生就業率卻逐漸走低；同時，還存在地區性失衡嚴重的問題，以及就業觀念陳舊、存在偏差和就業主動性不強的問題。[7]

有關部門調研結果顯示，“1998～2002這五年間，全疆共有普通高中等學校畢業生22.8萬人，未就業的5.5萬多人（占到24.3%）……在這些人中，存在著少數民族畢業生多、女畢業生多、中專畢業生多、農村生源多的現象。其中少數民族畢業生就業難的問題尤其值得重視?！薄皳{查，少數民族大中專畢業生未就業的比例遠超過漢族畢業生。從1998～2004年，庫車縣未就業的大中專畢業生有2000多人，其中95%是少數民族?！盵8]2003年、2006年，少數民族大學生就業率嚴重偏低。新疆高校大學畢業生一次就業率基本維持在70%左右，與全國的平均水平大體相當，而新疆少數民族大學畢業生一次就業率卻僅在20%左右徘徊。[9]

因此，我們必須認識到，目前新疆存在的就業問題具有長期性、復雜性和艱巨性，解決這一問題具有十分重要的經濟、社會和政治意義。新疆存在就業問題的原因是多方面的，有經濟的、社會的、歷史的、文化的以及其他方面的原因。

二、就業難題癥結之所在

我們必須正視就業問題，必須正確認識和看待失業問題。我們通過分析西方就業理論可知“失業是市場經濟運行中一種難以避免的經濟現象”。[10]通過對馬克思主義就業理論的分析也可知道“失業是商品經濟的必然現象”，“失業也并不是資本主義社會所特有現象，而是商品經濟發展到一定歷史階段的必然表現形式，是發達商品經濟即市場經濟的共有現象。這些現象與社會制度無關，盡管它會印有某一階級的屬性。”[11]在現代社會，失業逐漸正?；癁橐环N常態現象，成為現代社會的固有現象，幾乎沒有一個國家或地區沒有失業存在，只是各自的失業率有所差異而已。“失業無疑是任何社會勞動結構所面臨的最為嚴重的問題。”[12]（P367）長期失業者經常將情緒釋放給家庭或是他人，乃至產生對抗政府、報復社會的行為。

影響就業的因素極為復雜，包括產業結構、人才素質、地區經濟、社會觀念、體制機制、勞動力市場、歷史文化等等方面。就新疆的就業問題成因而言，主要表現為以下幾個方面：

1.新疆的勞動力市場分割，且市場化程度不高。由于新疆經濟發展不平衡，勞動力市場是非一體化的、是被分割的且是以制度性分割為主的，主要表現為勞動力市場的城鄉、所有制和行業分割，它們同時并存又相互交叉、錯綜復雜。[3]

新疆還存在著市場化程度不高的問題，就業市場也是如此。改革開放以來，新疆初步建立了現代市場體系，但從整體上講仍不成熟、不完善，政府“看得見的手”在經濟社會發展中發揮了重要作用，市場“看不見的手”的作用卻相對較弱，市場化程度低是影響新疆發展的突出問題。當前，新疆仍以資源型經濟和國有經濟為主導，民營經濟發展不足，特別是一些壟斷行業，民資進入壁壘森嚴，缺乏相應的配套操作政策，經濟發展的動力單一、活力受限。[13]《2013～2014年新疆經濟社會藍皮書》也指出，目前新疆社會發展中的兩大突出問題之一就是市場化就業程度低，就業市場培育、就業觀念改變任重道遠。[14]

2.新疆產業結構與就業結構的不協調、不均衡。產業結構調整也會帶來一些附加的負面效應，比如引發結構性失業問題。當前，新疆正在努力推進完成兩大歷史任務，這就要求我們必須要加快培育和發展新疆的新型產業，這也就意味著對高素質人才需求的增加并且必然會造成低素質勞動力失業，使得新疆產業結構與就業結構的調整面臨嚴峻挑戰。[15]長期以來，新疆三次產業的產值增速與勞動力就業增速之間的差異明顯，就業結構滯后于產業結構，二者并不匹配，并且經濟增長對就業增長的拉動能力不強。[2]

3.就業困難群體數量眾多、問題突出，人才結構不合理。在自治區確定的八類就業困難人員中，當前需要重點解決就業問題的三類群體是零就業家庭、大學畢業生和農村富余勞動力。[16]近年來，國有企業下崗工人、大中專畢業生、農村剩余勞動力給新疆帶來了持續的就業壓力，勞動參與率逐步下降，失業人數逐年上升，潛在失業人員、隱蔽性失業人員大量存在；[17]新疆就業供需總量的矛盾日益突出；[4]少數民族群體就業也還面臨著諸多問題。[18]

自治區的人才結構也不合理，有些部門、領域、行業勞動力資源相對過剩，非熟練、低技能人員基數過大、比例過高、供給過多；而部分地區、領域、行業，還存在著人才嚴重匱乏，特別是缺乏高端人才、復合型人才、實用型人才、專業型人才、創新型人才等的境況。[19]

4.就業困難人員存在自身素質不高、職業取向不當、就業觀念陳舊、政策認識欠缺、就業信息不靈等問題。在各類就業困難人員中，尤其是在部分大學生群體、部分少數民族就業困難群體中，存在著職業價值取向不當、擇業觀念保守、綜合素質較低、適應能力較差、缺乏就業危機感、就業競爭意識淡薄、對政策認識不足以及就業信息不靈通等諸多問題。[20]

5.缺乏整體觀念和統籌協調意識，相應的就業指導工作缺乏系統性、深入性和協調性。結構性失業持續期較長，并且往往集中于普通勞動者群體，鑒于此，職業指導工作的核心應放在培訓上，通過培訓使其技能更新與技術發展同步；另外，應加強勞動力市場的信息傳遞，指導求職人員及時了解勞動力市場各類人員的供求狀況，并做好供求狀況的預測工作。但長期以來，新疆的就業指導工作缺乏系統性、深入性和協調性，這種問題在高校學生中比較突出，[21]也普遍地存在于農村富余勞動力、城鎮零就業家庭等群體中。

三、應對就業難題的對策與思考

發展是我們黨執政興國的第一要務，是實現中華民族偉大復興的根本保證。在當前的新疆，發展是解決一切問題的基礎和總鑰匙，是解決新疆一切問題的關鍵。從長遠看，化解就業難題的根本出路在于自治區經濟的快速發展，我們要把擴大就業擺在經濟社會發展的突出位置，實行積極的就業政策。

1.調整產業結構，優化就業結構。產業結構的演進決定了就業結構演變的規律性，我們要以科學發展觀為指導、以現代文化為引領，遵循“調優第一產業，調強第二產業，調大第三產業”的產業結構調整戰略，[17]不斷優化升級經濟結構、產業結構、消費結構和經濟增長結構；促進工業化路線從增長優先向就業優先目標轉變，從“經濟增長為中心”調整到以“就業增長為中心”上來。[16]

我們要詳細分析三次產業各自對解決就業問題所發揮的作用，針對不同產業采取不同的策略。積極實現第三產業內部結構升級，使第三產業成為吸納勞動力就業的主渠道、“蓄水池”。

同時，我們必須關注人口結構新變化導致的勞動力供給結構變化，及時準確地把握勞動適齡人口的總量變化、新生勞動力供給數量及結構的變化、農村轉移勞動力總量特別是跨省流動農民工的增速變化等出現的新情況、新動向。

2.提高市場化程度，發揮市場在勞動力資源配置中的決定性作用。我們要積極推進建立適應社會主義市場經濟的統一有序、開放靈活、公平競爭的勞動力市場，打破二元經濟結構，充分發揮市場對勞動力資源、人力資源配置的決定性作用，逐步轉變政策性就業渠道為市場化就業渠道，減少政策性安排就業，而實施以市場為導向的就業模式；強化就業信息服務和市場供求信息共享，減少就業市場中信息不及時、不對稱的問題。

我們要加快經濟社會發展，不斷拓展就業渠道、開發就業崗位。積極發展多種所有制經濟，大力發展非公有制經濟尤其是混合所有制經濟；通過著力發展新型勞動密集型產業和中小企業，重點扶持就業型和社區服務型中小企業來促進就業。政府要努力降低勞動力的遷移成本和障礙，通過轉移產業或遷移企業緩解就業問題，盡早實行開放式戶籍管理，建立開放有序的城鄉統一勞動力市場，形成農牧民在城鄉間“雙向流動”的就業機制，[16]消除“二元結構”、體制內外、農業和非農戶口勞動力在享受社會保障、公共服務、待遇水平等方面的差距。[22]

3.重點解決就業困難群體就業難題，創新社會管理體制機制。就業困難群體是就業領域里的社會弱勢群體，政府對他們的就業推動工作體現的是社會公平與正義。政府要高度重視，各用人單位也要從經濟建設和社會穩定的大局出發，積極吸納其就業；[4]要充分發揮第三部門的力量，大力發展各種非政府組織、非營利性組織，培育并鼓勵發展各類社會培訓機構，抓好各類職業技能培訓，全面提高新疆的人力資本水平，促進勞動者專業技能的提升；創造良好的創業環境，鼓勵勞動者自主創業，變安置型就業為開發型就業。

我們要創新社會管理體制機制，加大政策落實力度和政策執行與監督力度，規范就業市場，確保就業信息和渠道暢通，加大輿論宣傳和監督力度，進一步貫徹落實自治區促進就業以及實施就業援助工作的各項意見，要抓住援疆戰略的重大機遇，與援疆省份建立就業援助合作機制，及時掌握就業市場信息，拓寬就業渠道。

我們必須要引導整個社會改變對女性、少數民族、殘疾群體以及農民工等就業弱勢群體的刻板印象乃至就業歧視現象，要多從潛能開發、多從給就業弱勢群體賦權增能、多從助人自助、增強勞動者“自助”能力的角度考慮問題，千方百計地增進他們的能力，而不是竭盡可能地強行降低社會招工的門檻。

就大學生就業問題而言，需要社會、學校、學生家長和學生本人共同努力，新疆各高校要做好就業指導工作，[21]要教育和引導學生轉變擇業觀念，樹立自主就業和多元就業的意識和市場經濟條件下“先就業，后擇業，再創業”的新就業觀，提高他們的綜合素質和能力。[18]鼓勵應屆大學生到基層社區、到鄉村工作；引導、鼓勵各種各類人才到艱苦落后、邊遠偏僻的地方去，用政策引人、用事業留人、用感情留人、用適當的待遇留人。此外，我們還要落實見習制度，鼓勵各類企事業單位提供見習崗位，接納見習生、實習生，提升大學生的社會實踐能力、豐富大學生的工作經歷。

就農村富余勞動力而言，要結合地方經濟社會發展、產業布局及城鎮化進程等特點，要將農村剩余勞動力轉移與產業結構調整、新農村建設、“三化”進程、扶貧工作等協調起來，順應知識和技術密集型產業發展趨勢，大力改革勞動培訓制度及體系，加大職業技能培訓和勞務輸出工作力度，面向疆內外、國內外就業市場采取多樣化的就業模式。[23]

我們也要大力推進反貧困工作的開展，積極開發少數民族聚居地區得天獨厚的旅游資源，鼓勵社會多培養科技實用型人才，積極推行“智力扶貧”“科技扶貧”“科技星火”等活動，提高農牧民技能，縮小人口文化素質的地區差異、民族差異，以適應新疆經濟高速發展對勞動力的需求。[18]

4.營造良好的社會就業環境，實施就業優先戰略。我們要在經濟上實施就業優先戰略，經濟增長和產業發展要以就業增長為優先考慮。要充分發揮市場在配置人力資源要素中的基礎作用，完善市場就業機制，建立和完善以勞動者自主就業為主導、以市場調節就業為基礎、以政府促進就業為動力的，適應社會主義市場經濟發展要求的新的就業機制和就業模式。政府也要積極作為，轉變政府職能、構建服務型政府；要創新工作機制和方式方法，主動上門服務、動態跟蹤服務、常態化服務，進行輿論引導和政策宣傳，及時收集反饋意見，及時分析總結工作得失。同時，我們要積極開發就業崗位，順應社會勞動分工日益精細化和專業化的趨勢，培育新的經濟增長點、開發新的就業崗位；要積極構建學習型社會，形成終身教育機制，完善企事業單位的崗位培訓及提升機制。

5.注重頂層設計、突出統籌兼顧、統一協調。我們要充分認識就業工作的極端緊迫性及其長期性、艱巨性和復雜性，要把就業問題放到社會總問題中去解決，把就業放到民生建設、經濟發展的突出位置去思考，放到新疆社會穩定與長治久安的大局中去布局，放到維護民族團結和社會和諧的重大意義中去把握。正確處理就業與新疆實現兩大歷史任務的戰略選擇之間的關系；緊緊依托產業布局及城鎮化布局的長期規劃，牢牢抓住跨越式發展和援疆工作的重大歷史機遇，在天山南北培育多個地區性經濟中心、構建多條“經濟長廊”，充分發揮其在地區經濟發展中的“發動機”作用和示范帶動效應，積極參與絲綢之路經濟帶建設，合理布局產業結構，優化就業結構。

我們要多從社會設置、社會制度層面考慮問題，整體把握人口結構及人口變遷的情況，詳細把握人力資源靜態結構的梯度性及動態發展的可接續性、可持續性，充分考慮社會分層結構頂層設計的合理性，采取合理的經濟發展、結構調整策略，以市場為導向，采用與之相適應的人才儲備與培養、人力資源開發與利用戰略，改革不適應社會主義市場經濟、不適應經濟社會發展的教育體制和機制；要研究和借鑒現代社會先進的人力資源管理理論體系與方法、技術指標，創造良好的、包括社會環境、文化環境、政策環境、工作環境等在內的各種就業環境。

6.加強多學科綜合研究和重大問題聯合攻關研究。就業問題是我們整個社會的大問題，是社會總問題的重要組成部分，也是一個動態的社會問題，不可能一步到位、一勞永逸，只能通過深入調查研究，具體問題具體分析。我們要加強針對就業相關問題的多學科綜合研究和重大問題聯合攻關研究，充分發揮經濟學、社會學、勞動經濟學、統計學、社會保障學、心理學、公共管理學、法學等學科優勢，研究經濟增長和發展的一般規律、三次產業及其結構比例的變遷規律等；加大對各類人群、各種行業、各個地區就業問題的調查研究，堅持基礎理論研究與應用對策研究并重；針對當前下崗職工、農民工、高校畢業生、少數民族等群體就業困難的新狀況、新特點及其成因、挑戰，針對如何做好社會支持、社會服務，以及具體采取何種對策措施等方面開展全面系統、細致深入的研究；深入學習和借鑒西方的相關理論，汲取發達國家和地區的成功經驗，建構中國特色的、符合中國實際的勞動、就業、失業以及社會保障理論，構建具有新疆特色的、符合新疆實際的就業問題解決模式。同時，要經常進行區內外學術研討、學術交流活動，多“取經”，多學習、交流東部沿海較發達省份和地區的經驗，并且也要多交流、總結、推廣本地成功經驗。

7.勞動者要轉變就業觀念，社會要崇尚勞動、尊重勞動。在當前，多元化、多樣化已經成為時代最顯著的表征，社會勞動分工日益精細化是社會歷史發展的必然趨勢，就業多元化、職業多樣化同樣不可避免。我們必須跟上社會發展步伐，及時更新和轉變就業觀念。三百六十行、行行出狀元，各種工作、職業、勞動只有社會分工的不同，沒有高低貴賤之分，每個勞動者都是平等的。卡萊爾說過“任何一項勞動都是崇高的，崇高的事業只有勞動”，我們要強化勞動最光榮、不勞動可恥的理念，摒棄不勞而獲的思想；在搞好經濟社會發展的過程中，要不斷地消除勞動差別，尤其是勞動的城鄉差別、性別差別、腦體差別。

在當前就業形勢日益嚴峻的情況下，我們一定要面對現實，認清就業形勢、理解就業政策、轉變就業觀念、調整就業心態、適應就業競爭，切實樹立起與社會主義市場經濟相適應的就業觀念，自覺把個人就業目標與國家和新疆社會經濟發展需要結合起來。[24]

四、小結與討論

21世紀是信息的時代、人才的時代，呼喚著新型的勞動者，社會需要新型工人、新型農民。我們要最大限度地創造就業機會、實現充分就業，變就業形勢的壓力為經濟發展的動力，這才是解決當代中國就業問題的根本出路，[25]這也是解決新疆就業問題的關鍵所在。我們要實施人力資源開發戰略，充分利用好各方面的社會支持和社會資本，挖掘新疆人才資源的潛能、潛力，培育、壯大人力資源市場，破解人才難題、化解就業困境，最終實現新疆的跨越式發展與社會和諧，確保新疆的社會穩定和長治久安。

目前，我們正處于社會轉型期，經歷著急劇的社會變遷，變化變革變遷成為這個時代最為顯著的特征。我們必須堅持全國一盤棋的全局思維，認識到就業問題是社會總問題的重要組成部分，新疆就業問題也是全國就業問題中的一個重要組成部分；不局限于單就業問題談就業問題、不局限于就新疆就業問題談解決新疆就業問題，要注重就業與其他社會問題、新疆與其他省份及地區的聯系性、關聯性。同時，在注意社會問題的共性之外，我們要分析新疆獨特的歷史、文化、社會、民族等情境，要關注新疆的特殊性問題、特殊性因素，比如新疆部分地區的婚育觀念帶來的自然生育狀態問題，[23]就是新疆就業問題中的一個特殊因素。

當前特殊的就業困難，是全國和新疆經濟社會發展到一定歷史階段的正常問題，是必須予以正視和解決的問題，不能操之過急。同時，我們必須認識到就業公平是社會公平的一個重要體現和重要組成部分，更加注重權利公平、機會公平、規則公平，使所有人都能通過自己的勞動和努力獲得應有的利益，享有平等的社會保障權益，共享經濟社會發展成果，實現個人幸福、家庭小康、社會和諧。

[注釋]

①《中華人民共和國就業促進法》中，就業困難人員是指因身體狀況、技能水平、家庭因素、失去土地等原因難以實現就業，以及連續失業一定時間仍未能實現就業的人員。

②新疆勞動保障廳2009年制定了《新疆維吾爾自治區就業困難人員認定辦法》，本辦法所指就業困難人員，具體是指在自治區行政區域及法定勞動年齡內，有勞動能力和就業愿望,并在公共就業服務機構進行失業登記和求職且領取了《新疆維吾爾自治區就業失業登記證》（以下簡稱《就業失業登記證》）的下列人員:（一）城鎮零就業家庭及夫妻雙失業家庭成員；（二）享受城鎮最低生活保障待遇人員；（三）女年滿40周歲、男年滿50周歲及其以上的城鎮失業人員（以下簡稱"4050"人員）；（四）連續失業一年以上的城鎮失業人員；（五）部分喪失勞動能力的城鎮失業人員；（六）失去土地（指因政府征地）且符合上述五款條件之一的農民；（七）截止2011年12月31日前持《再就業優惠證》的人員；（八）各地、州、市規定的其他就業困難人員。

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責任編輯：洪美云

C913.2.45

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.11