電子政府績效診斷內容的思考 基于“深化政府職能轉變”背景下的分析

張夢茜

(中共甘肅省委黨校公共管理教研部 甘肅 蘭州 730070)

電子政府績效診斷內容的思考 基于“深化政府職能轉變”背景下的分析

張夢茜

(中共甘肅省委黨校公共管理教研部 甘肅 蘭州 730070)

政府職能轉變歷經了20年的改革探索，取得了顯著成效。但由于體制轉軌的復雜性和改革的漸進性，政府職能轉變的任務仍然繁重。在“深化政府職能轉變”背景下，電子政府為再造行政流程、實現政府資源整合、形成跨部門的網絡化協同辦公和改善政府服務質量提供了技術支撐和動力。因此，高績效的電子政府將助推政府職能的轉變。

政府職能轉變 電子政府 績效診斷

一、績效診斷的概念

績效診斷（Performance Diagnosis）多運用于企業管理當中，企業通過績效診斷，發現績效管理體系當中存在的不足并加以調整。一般而言，績效診斷有兩個方面的含義，一是對組織所采用的績效管理體系以及管理者的管理方式進行診斷；二是對員工績效周期內存在績效不足進行診斷，通過這兩個方面的診斷，得出結論，放到下一績效管理循環里加以改進和提高。

二、電子政府績效診斷概念的界定

電子政務政府的特點之一就是由信息、通信技術和法律支持的虛擬政府，具有跨地域、跨機構的特性，是在政府、社會和公眾之間建立的信息服務與辦公業務體系；特點之二是電子政府的作用和目標是通過計算機網絡，高效率地為社會和公眾服務，履行政府職能；特點之三是電子政府建設與運行的結果將使基于工業化模型的大政府轉化為以知識經濟為基礎的小政府，因而能夠促進公共行政體制改革和政府職能轉變，實現機構精簡、優化、重組。本文基于電子政府的基本特點，結合績效診斷的實質得出電子政府績效診斷的內涵。

電子政府的績效診斷（Performance Diagnosis of Electronic Government）是指通過電子政府績效評估的結果分析引起績效問題的原因，通過電子政府績效評估的過程了解實際績效與期望績效的偏差。電子政府績效診斷的作用在于幫助政府制定電子政府績效改進計劃。電子政府績效診斷作為績效評估的結束和績效改進的開始，連接著整個績效管理循環，使之不斷循環上升。政府可以通過電子政務績效診斷的過程，準確定義電子政府在體制建設、環境建設和業務建設層面的現實績效和期望績效，并形成對癥的績效改進措施。

三、電子政府績效診斷內容的分析框架

我國政府職能轉變和電子政府建設都歷經了近20年的發展，雖然在服務能力和服務數量方面有了較大的改進，但其服務質量水平遠沒有達到人們期望的程度。目前電子政府服務的質量問題已經成為影響電子政府繼續發展的一個瓶頸。要提高電子政府的績效，提供公民滿意的電子政務，應從電子政府建設的內容出發，分析構建一個公民滿意的電子政府應從哪幾個方面建設。由于不同時期電子政府建設的側重點不同，所以電子政府績效診斷的內容也會有所不同。電子政府績效診斷的內容通過歸納可以分為以下幾類內容：對電子政府績效管理制度的診斷；對電子政府管理體系的診斷；對績效考評指標和標準體系的診斷；對電子政府的考評主體全面全過程的診斷以及對電子政府的各構成要素的診斷。本文主要從電子政府的整體性建設出發，將電子政府建設的側重點集中在電子政府的體制建設、環境建設和業務建設這三個方面，并將這三個方面作為電子政府績效診斷內容的分析框架。

（一）體制建設

1．強有力的政治領導。在電子政府建設的過程中十分需要跨部門之間的合作，為了有效開展這種合作，就需要政府決策層通過強有力的政治領導來推進政策的實施。在實際推進中，中央政府提出的電子政府的基本理念和設想遭遇難題的例子數不勝數，這就有必要在政府內部建立起一個推進體制，即通過政治層面和事務層面的領導來聯合推進電子政府建設，以使各部門能夠各司其職并且有效地應對這些問題。

2．包括地方政府在內的電子政府建設。相比中央政府，地方政府與公民的接觸更加頻繁，因此更能提高效率、公開信息、優化服務，所以在建設電子政府時必須將地方政府也考慮在內。在當今信息化時代，企業和公民對更為高效、低成本且高質量服務的電子政府期望變得更高。在目前全球大多數國家地方政府分權的潮流中，地方政府的電子政務建設并非以國家為領頭羊，以全國統一的步伐向前邁進，而是呈現出地方政府之間創意競爭的格局。

2000年4月，日本開始實行《地方分權一攬子法》，從而增加了政府的裁量權，實現了國家和地方由“上下主從”關系到“對等合作”關系轉變。美國通過聯邦政府向州政府讓權，使州政府不得不更加高效地開展行政工作，不得不為了發展地域經濟、吸引IT等高科技企業而提高行政服務質量，從而加快各州的電子政府建設步伐。在我國的上海、廈門、廣州等地方政府近年來結合當地實際需要，圍繞人口、法人單位、空間地理等基礎信息資源開發利用，積極實施跨部門信息交換與共享，很好地支持了部門間電子政務協同應用的深入開展，提升了政府的工作效率，推動了各項公共政策的有效執行，使當地居民真正成為各項惠民愛民政策的受益對象。

3．與私人部門合作。電子政府建設的基本思想中還有很重要的一點就是政府與私人部門的合作關系。這里講的合作關系，指的是與私人部門的合作、運用私人部門的技能開展電子政府建設或者將業務委托給私人部門等等。通過私人資助行動將更多的電子政府運營工作轉給私人部門可以幫助政府節約成本，但政府與私人部門的合作存在著很多問題，比如在電子政府建設過程中如果公私不分，就難以確立信息安全。

本文總結了電子政府績效診斷的內容，列出應由政府和私人部門聯手推進的電子政府項目：

（1）私人部門從戰略規劃的初期階段開始參與：促進公眾參與“電子政府推進統籌總部”、“電子政府績效評價會議”和“實施會議”，吸收私人部門的意見。（2）私人部門的經營管理方法：積極采用知識管理業務流程重組和顧客滿意度等方法。（3）幫助確立安全信息：設置由私人部門的領導和研究電子政府的專家學者組成的常設機關的信息安全會議，對政府部門的工作提出建議；幫助培養企業人才；設立信息安全研究所，繼續在研究標準化方面實施官民合作；政府對私人部門的信息安全確保政策援助。（4）數字鴻溝的預防：對企業捐助信息通信器材的行為創設免稅制度；對企業向員工進行基礎電腦教育培訓的費用創設免稅制度；積極采用私人部門的通用設計產品。（5）技術的開發：對掌握將來電子政府命脈的重要技術，政府提供資金進行共同研究。（6）私人資助行動的推進：在電子政府相關領域中推進外部采購等的私人資助行動。

（二）環境建設

1．建設電子政府的法律基礎。談到電子政府建設，人們立刻想到的往往是行政信息在互聯網上的公開以及公共服務的電子化等等，但要讓這些項目順利進行并取得卓越效果，我們還不能忽視法律基礎的構筑。為了實現電子政府目標，有必要對提高效率、信息公開、服務優化等內容在法律上設定目標和規定實施義務，并由相關負責人加以推進。美國為了實現電子政府的三大目標——效率化、信息公開和服務優化，從20世紀90年代就相繼制定了法律，明確了目標，將電子政府建設規定為各部門的義務。

2．推進技術開發。在信息社會中政府面臨著更復雜的環境和更多挑戰，而電子政府是政府應用信息通信技術進行自身變革的產物。在信息技術的催化作用下，政府實現了產品和服務的變革、技術的變革、政務過程的變革、組織的變革、執政理念和政治體制的變革。具體而言，信息通信技術在電子政府建設中的作用主要體現在以下三個方面：一是自動化，ICT技術能夠使得部分傳統政府中人工接收、存儲、處理和傳遞的信息過程實現自動化；二是信息化，支持傳統政府中的人工管理信息過程，如決策職能；三是變革，創造新的人工管理信息過程，如新的服務遞送方式。對電子政府中所必需的信息技術，原則上應當靈活運用現有的私人部門的技術和產品，但對于決定電子政府未來的重要技術，應該由政府提供資金，通過與私人部門合作的方式來推進研究開發。

3．確保資金。電子政府建設要優化服務和減少成本，必須進行前期投資。因此在財政狀況吃緊的情況下無法回避的就是確保資金問題。

電子政府一方面要對公民提供高質量的服務，另一方面還要盡可能降低成本，在這個過程中借助私人部門的資助不失為一個有效的辦法。目前與電子政務政府相關的領域還不太普及私人資助行動，但事實上建設電子政府時的信息處理、服務提供及其必要的系統構筑借助私人資助是可能的。現在越來越多的人認為，隨著企業技術革新不斷向前發展，IT方面的業務可以不局限在公司內部，可以通過外購方式委托給具有專業技能的企業來操作，這樣不僅能使公司以低成本獲得優質服務，還可以集中精力從事主干業務。

電子政府的很多相關領域都可以通過運用外購等私人資助行動而獲得明顯績效。比如在美國，印第安納州、衣阿華州等多個州政府把互聯網門戶網站建設、提供服務的應用程序開發以及運營委托給了專業公司。（見圖1）

圖1：美國部分州政府門戶網站的建設和運營

（三）用戶中心主義的電子政府建設

1．確保安全舒適的信息環境。我們要給用戶提供一個使用便捷的電子政府，但不可忽視它的前提條件，即確保信息安全。互聯網在帶來便捷性的同時也帶來不少問題，這些都是由互聯網用戶多半匿名、信息經過不特定多數計算機、行為痕跡難以捕捉等特性所導致的。在實際生活中已經出現了私人部門進行電子商務和信息流通時個人信息的泄露、不正當交易和部門主頁被黑客進攻等問題。互聯網上的信息安全也不僅僅是靠防火墻，還需要構筑一個包括法律、自我約束和教育在內的綜合環境。可以采用的方法有：直接防范措施，即以防火墻等技術為中心；社會控制措施，即通過法律、自我約束和教育等方式抑制犯罪和糾紛發生；綜合措施，即一方面以特定技術如“互聯網標識”為核心，另一方面以制度來防止犯罪和糾紛。（見圖2）

圖2：確保信息安全政策分類

2．提供任何人都可以享受的服務。我們在建設電子政府的同時應該充分考慮到信息弱勢群體的需求，把電子政府建成一個防止“數字鴻溝”型的電子政府。要實現這個目標，首先必須構筑一個良好的環境，讓所有人都能使用信息通信設備，都能享受到服務。政府可以在學校、市民文化館、圖書館、醫院、便利店和郵局等身邊的場所設置行政服務終端。行政服務終端不僅僅是電腦，還有電話呼叫中心以及今后會快速普及的數碼電視。總之，應該根據國情，靈活運用那些近在咫尺的設備。另外，政府還應該對企業向公共設施提供捐贈信息通信設備等創設免稅制度，以此來促進與民間企業在這方面的合作。

[1] 白井均，城野敬子，石井恭子.電子政府[M].上海：人民出版社，2004.

[2] 張銳昕.電子政府與電子政務[M].北京：中國人民大學出版社，2011.

[3] 楊云飛.政府服務評價：中國電子政務發展水平測評[M].北京：清華大學出版社，2010.

[4] 周凱.政府績效評估導論[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

編輯：李月明

D63-39

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.02.07