元治理視閾下中國環境治理的策略選擇

唐任伍　李澄

摘要 針對當今社會提出的解決復雜性問題的需求，元治理理論主張簡化模式和實踐，以減少處理問題的復雜性，重視各種治理模式的相互協調配合；同時，要重視穩定關鍵角色的取向、期望以及行為準則。政府、市場、社會網絡由于參與的身份和角度不同，必然會傾向于各自的偏好，但是對于環境治理這一復雜性問題，單一的治理模式均不足以解決環境問題。我國環境治理在傳統模式下，政府以“統領”而非“治理”的姿態出現，各種治理模式、市場和社會網絡機制無法有效運作。發展元治理理論，強化自治理，強調與政府權力相對應的責任，即政府運用手中的權力，承擔起有效選擇和協調各種治理模式“共振”，防止治理模式之間的互相傾軋，通過保持必要的多樣性增加治理的彈性以應對環境治理這個復雜系統的責任。首先，將政府定位在“同輩中的長者”，意指政府的層級治理與市場治理和社會網絡治理之間的關系是平等的，政府不能也不可能介入環境治理的全部環節；在平等的基礎上政府要起到帶頭作用，運用法律法規，通過強制力達成環境治理模式的共振。其次，強調市場配置資源的決定性作用。政府要加強制度建設，為市場經濟運行創造良好的外部環境，維護市場運行秩序，促進競爭，使市場的成本-收益機制得以有效運行，以此引導資源和技術在市場中的流向。第三，政府在促進公眾參與的同時要適當鑒別和明確利益相關者，避免參與對象缺乏代表性和廣泛性，同時注意杜絕環境相關政策的利益集團主導以及“一言堂”現象，暢通訴求表達機制和完善矛盾化解調處機制。第四，環境治理的政策制定要科學、明確、具體、細化。

關鍵詞元治理；環境治理；復雜性；政府

中圖分類號F205文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）02-0018-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.02.003

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出創新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化，同時把加快生態文明制度建設作為當前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務，強調要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，亟需不斷創新完善環境管理思路，加快形成科學有效的環境治理體制機制。通過借鑒國外興起的元治理理論，可以為創新環境治理體制、加快建立生態文明制度提供一些新的有益啟示。

1元治理理論內涵及對復雜性的回應

元治理（metagovernance）最早是由英國學者鮑勃·杰索普（Bob Jessop）[1]在1997年提出的，其意為“協調三種不同治理模式以確保它們中的最小限度的相干性”。杰索普提出元治理的背景和原因是意識到在復雜性不斷加劇的當代，市場、層級、網絡治理都必然傾向于失靈；不同治理模式之間共振，即三種模式有機結合；針對特定治理目標選擇模式。后來，他把元治理表述為：“治理條件的組織，以及涉及市場、層級、網絡的明智混合以得出可能的最好結果”[2]。

荷蘭學者路易斯·慕利門（Louis Meuleman）[3]對于元治理的觀點解釋與杰索普有所不同，其強調的側重點也與杰索普不盡相同。他在杰索普的基礎上將元治理發展為兩個概念：元治理是指通過應用其他兩種實力類型的元素來支持選定的治理類型，并且或者保護它不受其他兩種治理模式的破壞影響。這被稱為一階元治理。元治理是指結合三種治理模式并且管理這種結合，而沒有對某一種治理模式的先天偏好。這被稱為二階元治理。

對于治理失靈，傳統的學術界通常從不同治理模式的失靈的領域和表現進行研究，本文則通過借鑒控制論中的對于復雜性的研究，將層級、市場、網絡治理的失靈歸因于復雜性不足，即治理對象和目標的復雜性高于治理工具和手段的復雜性，使選定的治理模式無法達成治理目標。

復雜性相對應的是簡單性，還原論者認為自然界的基本規律是簡單的，一切復雜性皆可以還原為若干個簡單的過程或因子。隨著科學技術的飛速發展和社會的進步，越來越多的客觀事實和科學研究表明，不將復雜性簡單化就無法解決問題，但是復雜系統中各過程或各要素之間的強非線性相關關系，不能簡單地用還原論方法進行處理，真正的復雜性需要用復雜性的方法來研究。針對當今社會提出的解決復雜性問題的需求，元治理理論主張簡化模式和實踐，以減少處理問題的復雜性，從而使得治理目標更加容易實現，但是這種簡化的模式和實踐仍須與真實世界的進程相一致；警惕將復雜性問題劃分為諸多簡單因素后，因為簡單因素間的強非線性關系導致治理的子目標雖然成功但是綜合后無法達到宏觀治理目標而最終失靈。元治理的復雜性超過單一的治理手段，這種必要多樣性帶來的冗余雖然在經濟角度看有一定浪費，但卻是解決復雜性問題的彈性的來源，是必需的。

元治理理論雖然來源于對治理理論的批判和反思，然而其本身仍屬于治理范疇，是治理理論的延伸。傳統的治理理論強調以社會為中心，而元治理理論則主張將政府請回治理的中心位置，這看似矛盾，但與以往“國家中心論”中的國家高高在上、統治一切治理的形象不同，元治理理論主張的將政府請回中心的思想更加側重于責任而非權力，從這種意義上看，政府更像是治理的“同輩中的長者”，通過設計協作制度，提出遠景設想，以此達成協作，并對治理失靈負責。政府作為元治理的主體，但不是高高在上的國王。

唐任伍等：元治理視閾下中國環境治理的策略選擇中國人口·資源與環境2014年第2期政府、市場、社會人群或組織由于參與的身份和角度不同，必然會傾向于各自的偏好，但是對于環境治理這一復雜性問題，單一的治理模式復雜性均不足以解決環境問題，需要各種治理模式相互協調配合[4]。政府有責任和義務通過正式權威的強制力進行治理模式的選擇和協調，可以說離開了政府這一中心，各種治理模式的協調是不可能的。為了減少治理復雜性問題所需要的“必要多樣性”造成資源的浪費，政府要從復雜性程度由低到高選擇治理策略。同時，元治理認為三種治理模式的協作并非簡單疊加，如果處理不當，可能會使治理模式之間互相傾軋，產生1加1小于2甚至1加1小于1的情況。因此政府首先應當針對治理對象和目標選擇適當的治理模式，為治理提供制度基礎和法律保障，明確在哪些領域政府應該“伸手”，哪些領域政府應該退出，交給市場和社會處理，同時政府要保證及時在治理模式的選擇上進行切換。當一種治理模式無法解決復雜性問題時，政府有責任引入其他治理模式進行輔助（一階），或者共振（二階）。由此而論，正式權威的運動范圍應該盡可能地服從參與式治理的方式，所謂治理發生在“層級的陰影”下[5]，這里的層級應當被理解為對社會的、民主責任的包容，而不是單邊的自上而下的命令，其目的是盡量減少不適合的治理模式對適合的治理模式的傾軋，在最小化社會排斥條件下通過自反身性的方式使效率、效能和民主責任得以實現[1]。真正達到1加1加1遠大于3的治理效果。

當面對極為復雜的問題，元治理的復雜性不足時，元治理也有失靈的可能。元治理理論認識到了失靈的可能性，提出從認識、實踐、哲學三個層面回應失靈。在認識層面，提出“部分失靈”和“部分成功”概念，即在承認失靈的前提下，通過細化、清晰治理對象和目標，明確可以接受的失靈程度，以及必須起碼達到的部分成功程度。在實踐層面，要加強學習和引進新的治理工具和手段，加強多樣性的冗余以應對復雜性，最小化失靈，保證部分成功。在哲學層面，區別于宿命論、斯多葛主義的“理智的悲觀主義”，面對必然的失靈元治理者要有羅蒂式浪漫主義的反諷，接受不完全和失靈是社會生活的基本特征，但是卻繼續活動就好像可能成功的“想一套做一套”的“意志的樂觀主義”[1]。這就要求治理主體的政府在將復雜性問題簡單細化的同時要堅持用復雜性研究復雜性的觀點，保證簡化后的復雜性問題仍與現實相一致。

2元治理視閾下我國環境治理的現狀與缺陷

近年來我國一直致力于深化體制改革，建設服務型政府，在帶領市場和社會進行環境治理方面也取得了矚目成就，但仍未擺脫“為民做主”的現狀，在某種程度上還未切實走向“為民服務”。公民社會的發育還不夠充分，社會力量比較薄弱，資源高度集中于政府之手，政府是唯一有能力的環境監管者，自然資源的公有制又使得政府實際掌握著幾乎全部的環境資源，從而也在事實上主導著各種環境行為。建國以來，我國制定了一系列有關環境治理的法律、法規、規章、條例，對我國環境保護起到十分積極的作用。但是許多規章制度的修訂是在20世紀七八十年代，帶有很強的計劃經濟色彩，對于環境治理問題也是命令的強制性法律法規和制度較多，激勵性的法律法規和制度較少，政府的指揮和命令深深滲透在市場和社會的各個方面，在市場中占據重要地位的國有企業占有大量的資源，從某種意義上作為政府的延伸與民爭利的現象時有發生；許多社會組織依靠政府撥款，難以擺脫官辦的性質，并不是真正意義上的非政府組織（NGO），難以作為社會網絡治理的主體之一真正反映民意。

這種政府的高高在上容易導致其在環境治理中的越位和缺位問題。一方面，政府上項目時追求GDP，對社會意見不夠重視，導致環境群體性事件增加；在環境治理中“拍腦門”決策影響企業正常生產運營。另一方面，環境部門重視有獲利機會的審批環節，將許多本該政府承擔的監督和管理職能推給社會和民間機構，而民間機構缺乏為政府所獨有的強制力，因此監督和管理能力有限；由于政府監管不足，經常出現各地政府對環保未達標企業只是罰款了事，且由于懲罰力度較低，導致治污企業和排污企業基于“減排成本最小化”的利益共識，盲目追求低價招投標，減排走過場搞形式，造成我國環保“守法成本高，違法成本低”的現狀[6]。

我國通過施行環境稅、排污費、環境補貼等手段引入市場機制和社會網絡機制，以彌補政府資源的有限，取得了一定的成效。但是無法使其有效發揮調節功能，許多并不適應市場規律，如排污費的征繳往往遠低于污染治理設施的正常運行成本（一般僅為實際成本的50%，有時甚至不到10%），沒有切實建立起反映資源稀缺程度的價格形成機制，無法將外部性真正有效內化為企業生產成本，在環境治理方面市場機制無法有效運行，甚至造成企業花錢買排污權的現象[7]。除了過多的計劃經濟色彩的規章制度，政府在環境問題上過多的命令性行政手段嚴重影響了通過市場治理環境問題的積極性和有效性。此外，雖然提出“誰污染誰治理”原則，但是沒有完善的自然資源資產產權制度使得很難追究污染企業的責任以及貨幣化企業使用資源所應付出的代價，這些都導致了企業沒有動力進行污染治理和技術創新。

我國動員社會力量參與環境治理已有一定的發展。2006年開始施行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和2007年頒布的《環境信息公開辦法（試行）》具有積極的示范意義，部分省市相繼發布了地方環境信息公開辦法和環境影響評價公眾參與管理辦法，這些舉措是對社會力量參與環境治理的重要動員。但是由于歷史原因，我國社會經濟發展一直強調集中，公民社會發展相對滯后，政府規制比較嚴格，致使公眾參與治理的機會、渠道、熱情受到影響。在跨越式發展面前，政府不得不包辦更多，這樣政府就顯得更加強勢，而這反過來又進一步壓制了公眾參與的積極性，形成了一種“強政府，弱社會”的“鎖入效應”。而隨著生活水平的進步，已經滿足溫飽的社會群眾開始更加關心與自身息息相關的環境問題，卻找不到有效的正規參與途徑。2012年10月26日，環保部原總工程師、中國環境科學學會副理事長楊朝飛在十一屆全國人大常委會專題講座上的講話中指出，2005年以來，環保部直接接報處置的環境群體性事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%。在眾多的環境事件中，盡管環評單位的公眾調查程序、范圍和人數符合相關規定，但大多數公眾卻聲稱他們沒有參與相關環評的公眾參與環節，也不了解環境影響報告書的內容。這些矛盾暴露了我國環境治理中公民參與走形式，政府缺乏與市民有效溝通，信息不公開，民眾權益未獲應有尊重，少數利益相關者一言堂等問題。

我國環境法制建設取得較大進展，環境法制體系初步形成，但仍不完善，環境政策制定還需更加科學化。除了《憲法》中關于環保的原則性規定之外，我國先后制定和實施了《環境保護法》、《環境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》，以及《野生動物保護法》、《礦產資源法》、《森林法》、《循環經濟促進法》等近30部與環保、資源相關的法律，為了細化法律或者填補法律的模糊地帶，國務院還制定了60多部環保方面的行政法規；另據統計，國務院相關部門、各地方人大和地方政府依照各自職權也制定和頒布了600多項部門規章和地方性法規。從復雜性角度來看，制定如此詳盡的法律法規的目的就是細化環境治理的總體目標，將環境治理這一高度復雜性問題分解為各種復雜度相對低一些、更加適合治理的子目標。從實際情況來看，環境法律規范之間仍然缺乏完整的邏輯結構，存在一些相互重復、相互抵消、相互脫節和缺乏操作性的內容[8]。

我國對環境問題的復雜性進行了積極研究和探索，但在環境規劃、目標制定、措施選擇等決策過程中仍有急于求成、目標定的過高或過粗、總量目標與環境質量脫鉤的問題沒有得到解決。如2010年河北安平縣為完成節能指標而拉閘限電（中國青年報，2010-09-08）；2011年西安將增加藍天數量作為環境治理的目標，卻出現2012年5月份優良天數“全勤”，而可吸入顆粒物月平均濃度卻較2011年5月份上升10%的“藍天數量增多，環境質量下滑”的現象（西安晚報，2012-06-13）。治理對象和目標的不明確使環境問題的復雜性沒有得到有效簡化或者得到扭曲的簡化，環境治理效果因此不理想甚至出現失靈。

3元治理理論對我國環境治理策略選擇的啟示政府內部除了縱向的層級關系外，也存在橫向的網絡關系，這是應該得到重視和巧妙設計利用的。政府組織結構應盡量扁平化，減少層級帶來的信息傳遞的扭曲和不暢，以及所造成的信息響應的延遲，還可以避免地方政府“歪嘴和尚念歪經”，政府的層級改革將會對環境治理產生積極意義。另一方面中央政府要向地方政府合理分權，進行環保授權。中央政府主導制度供給，激發地方綠色發展的內部驅動力，而盡量淡化或不過多從事過于具體的操作。中央政府對環境設立最低標準，允許地方設置更高標準，同時鼓勵地方政府積極尋求環境治理方面的各種橫向合作。

政府與市場和社會網絡之間的關系應是“同輩中的長者”。這有兩層意思，一是平等，即政府的層級治理與市場治理和社會網絡治理之間的關系是平等的，政府不能也不可能介入環境治理的全部環節。比如借鑒西方國家新上項目時通過社會利益相關者協商一致的辦法，減少審批手段，政府只肩負設立環保標準以及考核等責任，進而減少政府獲利的機會，使政府不能也不愿強加意志于不適合層級治理的領域，這種培養社會網絡治理的方法可以反過來限制政府過度“做主”。第二層意思是在平等的基礎上政府要起到帶頭作用，放權不意味著逃避責任，相反，只有政府可以運用法律法規，通過強制力達成環境治理模式的共振。這就要求政府通過法律法規約束自身行為，下放部分權力的同時有責任通過提供法律和制度保障和輔助環境治理中的市場機制和社會網絡機制，此外在市場與社會網絡占主導的環境治理領域出現諸如嚴重霧霾、環境群體性事件時，政府有責任果斷打開工具切換窗口，切換為適合解決突發狀況的層級治理模式。可見，強調責任才是“新政府中心論”的含義。

強調市場配置資源的決定性作用。使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵是定價，定價的前提是明晰產權，利用定價將自然資源資產化，是實現生態文明的關鍵舉措之一。政府要加強制度建設，為市場經濟運行創造良好的外部環境，維護市場運行秩序，促進競爭，使市場的成本-收益機制得以有效運行，以此引導資源和技術在市場中的流向。建立有效的生態補償機制，也是改革生態環境保護管理體制的關鍵之一。通過在區域、流域等大尺度層面，在不同行政區之間依靠財政支付轉移等手段，“鼓勵”重污染企業退出或進行技術革新，并支持環保企業發展，倡導綠色GDP概念。

大力培養公民社會，提高社會環境自治水平。鑒于公眾參與的地位仍有待提高、環境信息的公開時間仍較為滯后、公眾參與的形式較為單一，政府方面還應該加強作為：①進一步修訂相關法律法規，賦予公民更多的知情權、參與權和監督權，為擴大公眾參與提供更完善的制度保證；②培養公民環保意識，并做好管理與服務工作，鼓勵公眾參與環境影響評價，早期介入，全程參與，減少公眾參與的成本；③促進信息公開，保證公眾參與的有效性；④大力培養和扶植民間環保機構和自治組織，加大公眾參與的話語權。此外還要注意到我國的社會網絡相對而言平等性更加不充分，相當多的網絡節點并未成為網絡的有效參與元素，而一些網絡節點（如企業老板、微博大V等公眾人物）則擁有更多與其他節點的鏈接數，實際上成為了網絡的樞紐，這些處在關鍵位置的人或組織在社會網絡治理中有更多的優勢。政府在促進公眾參與的同時要適當鑒別和明確利益相關者，避免參與對象缺乏代表性和廣泛性，同時注意杜絕環境相關政策的利益集團主導以及“一言堂”現象，暢通訴求表達機制和完善矛盾化解調處機制。

環境治理的政策制定要科學、明確、具體、細化。治理效果的不理想乃至失靈，往往是治理對象不明確、治理目標模糊造成的。在將環境治理的對象和目標劃分為復雜性適當的子對象和子目標時需要注意，不可將環境治理的對象和目標劃分過于籠統，否則政府進行元治理所賦予三種治理模式的自主彈性不能保障足夠的復雜性應對環境治理的子對象和子目標的復雜性；反之過分細化則可能變成“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，治標不治本。

政府在帶領市場和社會力量進行環境治理時要認清復雜性體現在兩個方面。一方面是環境本身，如各種污染之間的非線性關系（農業污染和工業污染相互加強、水污染與空氣污染相互加強等等）。另一方面是環境同其他因素之間的非線性關系，如因為環境治理而帶來的可能的經濟增速短期下降、因關停企業等造成的就業問題，以及因此有可能產生的群體性事件等等。進行環境治理決策時不僅要有宏觀層面的政策出臺，還要完善相關細則，政府各部門對具體環境問題具體分析，各地方政府因地制宜采取治理對策。是進行分開治理還是統一治理，分開治理的劃分程度如何，需要政府科學細化環境治理的對象，明確治理的長期目標、中期目標和短期目標、整體目標和局部目標。這就要求政府改革生態環境保護管理體制，掌握新型和跨學科技術，科學決策，提高政府處理復雜問題，建設生態文明的元治理能力。

4結論

環境問題具有較強的“公共性”，單純的市場治理和社會網絡治理往往可能導致失靈，需要政府通過強制力介入環境治理。但是這并不表示“政府萬能”，對政府介入的正確理解應該是政府通過設立環保標準以及考核等責任為市場和社會機制的有效運作提供條件，以達到三種治理模式的相輔相成，而不是政府直接介入到具體的環境治理中去。元治理理論對我國環境治理策略選擇具有一定的啟示：①將政府定位在“同輩中的長者”；②強調市場配置資源的決定性作用；③政府在促進公眾參與的同時要適當鑒別和明確利益相關者，完善社會治理機制；④環境治理的政策制定要科學、明確、具體、細化。

（編輯：李琪）

參考文獻（References）

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