私人主動(dòng)融資模式的效用評(píng)價(jià)分析

郭蓮芳

（中國(guó)建設(shè)銀行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

一、引言

私人主動(dòng)融資模式（Private Finance Initiative，PFI）最早由英國(guó)政府于1992年提出，是繼BOT模式之后的又一公共項(xiàng)目融資模式。具體是指政府部門根據(jù)社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項(xiàng)目，通過招投標(biāo)，由私人資金投資興建，私營(yíng)部門通過政府特許協(xié)議進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府和項(xiàng)目的參與方分擔(dān)建設(shè)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，并在項(xiàng)目特許期結(jié)束時(shí)將所經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目無償歸還政府，私營(yíng)部門通過政府采購(gòu)服務(wù)或從服務(wù)接受方收取費(fèi)用等方式回收成本的一種基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式。

一般私人主動(dòng)融資模式主要用于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資項(xiàng)目，因?yàn)榧児伯a(chǎn)品的非排他性必將導(dǎo)致“免費(fèi)乘車”現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于追求利潤(rùn)的私營(yíng)部門來說，生產(chǎn)純公共產(chǎn)品違背其商業(yè)主題的本質(zhì)，相當(dāng)于在幫助政府做慈善，故下文討論比較的如無特別說明均是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的PFI。

二、PFI與傳統(tǒng)公共投資比較

（一）PFI與傳統(tǒng)公共投資的差異

一是PFI并不要求政府買入公共設(shè)施等固定資產(chǎn)，而是通過私營(yíng)部門投資建設(shè)這些固定資產(chǎn)，政府僅在項(xiàng)目特許期內(nèi)（通常是30年）購(gòu)買其產(chǎn)出的公共服務(wù)，特許期結(jié)束后，政府即可取得該公共設(shè)施的無附加條件的永久使用權(quán)。二是政府不需要全程參與公共設(shè)施建設(shè)。公共設(shè)施建設(shè)期間短時(shí)大量的資金歸集由民間資本進(jìn)行，在合同規(guī)定私營(yíng)部門提供的公共服務(wù)尚未到位的情況下，政府不用支付任何費(fèi)用，其支出全部在公共服務(wù)到位之后，大大降低了政府部門支付成本。三是PFI下公共事業(yè)的計(jì)劃立案仍以政府為主體。但仍需考慮投資參與方的專家意見，相較于傳統(tǒng)公共投資，能夠更好的為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供決策上的保證，有效降低因項(xiàng)目計(jì)劃缺陷帶來的項(xiàng)目變更的不確定性。

（二）PFI經(jīng)濟(jì)效果

從宏觀上講，發(fā)展PFI這一私人以一定價(jià)格供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品的模式推動(dòng)政府公共設(shè)施建設(shè)并不會(huì)減少社會(huì)總福利。從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)人本性來說，在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期政府采購(gòu)服務(wù)或服務(wù)接受方收費(fèi)能夠達(dá)到私人收回投資并獲得一定利潤(rùn)的前提下，私人投資者也具備投資政府公共項(xiàng)目的動(dòng)因。因此，發(fā)展PFI在經(jīng)濟(jì)學(xué)上具有可行性，且PFI能夠產(chǎn)生如下的經(jīng)濟(jì)效果。

1.降低準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成本

首先，傳統(tǒng)公共投資通常是由政府所屬的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行，全部投資來自中央政府撥款或地方政府財(cái)政或地方政府融資，全部收益也為政府所有。項(xiàng)目承擔(dān)人對(duì)成本降低的敏感性不足，往往為實(shí)現(xiàn)地方政府形象工程等原因，成本超支現(xiàn)象嚴(yán)重，而在私人主動(dòng)融資模式下，私營(yíng)部門在保證工程質(zhì)量及工期的要求下，其追逐利潤(rùn)的本質(zhì)會(huì)要求降低公共產(chǎn)品的成本，在特許經(jīng)營(yíng)期獲取更多的投資回報(bào)。其次，大型公共項(xiàng)目開發(fā)具有較大的風(fēng)險(xiǎn)損失概率，私人主動(dòng)融資模式下，私營(yíng)部門作為風(fēng)險(xiǎn)損失的實(shí)際承擔(dān)者，相較于缺乏相應(yīng)問責(zé)制度的國(guó)有企業(yè)，能夠更加科學(xué)、有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，積極制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，防控風(fēng)險(xiǎn)事件，從而有效地降低風(fēng)險(xiǎn)損失。再次，私營(yíng)部門參與政府準(zhǔn)公共項(xiàng)目，政府部門的計(jì)劃如果制定的不夠周全，私營(yíng)部門肯定會(huì)提出自己的意見和建議，若政府部門不予以關(guān)注，則很有可能項(xiàng)目流產(chǎn)，因此，有利于提高決策部門的決策水平，降低因決策變動(dòng)造成的成本增加。

2.實(shí)現(xiàn)提前竣工

實(shí)現(xiàn)提前竣工，即指私營(yíng)部門在建設(shè)政府公關(guān)設(shè)施時(shí)，為充分利用特許經(jīng)營(yíng)期間，能夠及時(shí)高效的提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，從而縮短產(chǎn)品生產(chǎn)時(shí)間，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品提前供給。以高速公路項(xiàng)目為例，若采用私人主動(dòng)融資模式，則政府部門不需要分別同設(shè)計(jì)公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)以及建設(shè)單位進(jìn)行談判，而是由私人開發(fā)者通過協(xié)議，按照政府要求，采用與設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、銀行等金融機(jī)構(gòu)以及其他合作方合作的方式，甚至部分項(xiàng)目投標(biāo)前就已經(jīng)確定或一些具備交鑰匙工程資質(zhì)的企業(yè)按照政府要求投資，在項(xiàng)目建設(shè)過程中大大縮短了項(xiàng)目各環(huán)節(jié)之間的銜接時(shí)間，從而能夠有效地控制項(xiàng)目工期，實(shí)現(xiàn)提前竣工和交付使用。

3.提高公共產(chǎn)品的服務(wù)水平

在PFI的運(yùn)營(yíng)過程中，私營(yíng)部門一般會(huì)采用交鑰匙工程的方式來聘請(qǐng)總承包單位，這些單位相關(guān)技術(shù)人員一般都具有較好的業(yè)務(wù)素質(zhì)和項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)施過程中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生一些優(yōu)秀的、創(chuàng)新的的做法和工藝，能夠加速項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、提高項(xiàng)目整體質(zhì)量，為充分實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)期的有效運(yùn)營(yíng)，往往私營(yíng)部門會(huì)采購(gòu)國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備。同時(shí)在保證質(zhì)量和工期的情況下，通過各種方法提高生產(chǎn)效率，降低工程成本，在提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品時(shí)，更加注重獲取服務(wù)者的感受，盡快實(shí)現(xiàn)私營(yíng)部門的業(yè)務(wù)利潤(rùn)目標(biāo)。對(duì)政府不僅具有推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的影響，同時(shí)能夠改變政府形象，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境。

4.分散基礎(chǔ)設(shè)施投資風(fēng)險(xiǎn)

公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及各類主體較多，同時(shí)還因項(xiàng)目影響大而帶來的區(qū)域不確定因素也很多。因而私人主動(dòng)融資承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)很大。政府部門在進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，往往面臨短時(shí)間需要大量資金的困境，而無論是地方財(cái)政還是中央財(cái)政并不能及時(shí)有效地滿足項(xiàng)目資金需要，項(xiàng)目工期的拖延往往帶來更大的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在PFI模式下，政府機(jī)構(gòu)幾乎將所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)部門，改變了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由政府和相關(guān)部門承擔(dān)的局面，同時(shí)減輕了政府財(cái)政壓力，有效的分散了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

另外，從私營(yíng)部門來說，PFI模式強(qiáng)調(diào)全過程的投資控制，從項(xiàng)目的全壽命周期出發(fā)，能夠從投資決策階段就開始項(xiàng)目的成本控制，切項(xiàng)目投資主要由私營(yíng)部門自己覺得，同時(shí)也降低了監(jiān)管成本；從政府機(jī)構(gòu)來說，PFI能夠有效降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，減少政府短時(shí)間大規(guī)模的資金支出，雖然特許經(jīng)營(yíng)期會(huì)降低政府部門對(duì)項(xiàng)目的控制，但所產(chǎn)生的巨大的經(jīng)濟(jì)效益能夠有效地減少這些控制所帶來的損失。

三、PFI項(xiàng)目可行性分析

政府部門的公共設(shè)施項(xiàng)目能否使用或是否適合使用PFI融資，目前通用的做法是采用VFM（value for money）評(píng)價(jià)來進(jìn)行判斷。VfM評(píng)價(jià)是PFI模式是否可行的重要標(biāo)準(zhǔn)，其核心在于比較公共設(shè)施項(xiàng)目由政府投資的全壽命周期費(fèi)用總和PSC（Public Sector Comparator）與 PFI融資下的全壽命周期成本LCC（Life Cycle Cost）的差額來計(jì)算資金效用，判斷該項(xiàng)目是否適用于PFI模式建設(shè)。如圖1所示。

圖1：政府部門投資與私人主動(dòng)融資成本比較圖

PFI項(xiàng)目VFM如果出現(xiàn)負(fù)值，表明該類項(xiàng)目采用傳統(tǒng)的政府直接投資進(jìn)行開發(fā)更為適宜。

但該方法并不是完全唯一的，近年來，一直有工程實(shí)踐者對(duì)采用VFM方式判斷項(xiàng)目是否適用于PFI模式這一方法過于簡(jiǎn)單。在進(jìn)行全壽命周期費(fèi)用估算時(shí)，如何取定社會(huì)平均折現(xiàn)率，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整是否過于主觀等等，從本質(zhì)上講，該方法的核心問題是如何確定項(xiàng)目的基準(zhǔn)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，在政府投資大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，筆者認(rèn)為可以采用一般工程項(xiàng)目慣用的方式，即不設(shè)定標(biāo)底，而是采用固定總價(jià)方式，由私人部門自主報(bào)價(jià)，采用市場(chǎng)方式從私營(yíng)部門投標(biāo)報(bào)價(jià)中形成VFM來判斷項(xiàng)目的可行性。

同時(shí)，也可以采用專業(yè)工程機(jī)構(gòu)出具純公共角度的PSC，將建立在嚴(yán)格并客觀的成本效益分析基礎(chǔ)上的PSC作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否適用于PFI模式的唯一方法，將PSC指標(biāo)的計(jì)算作為PFI項(xiàng)目運(yùn)作計(jì)劃的一個(gè)重要組成部分。

四、結(jié)語

我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，對(duì)公用事業(yè)的需求顯著增大。城市高速公路、高架橋、大型停車場(chǎng)、地下鐵路、污水處理設(shè)施、醫(yī)療急救中心等公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施都正在或亟待建設(shè)。而從民間資本來看，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國(guó)民間資本已經(jīng)基本具備了參與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。這些都為PFI這一融資和建設(shè)模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)創(chuàng)造了條件。但是，從當(dāng)前我國(guó)實(shí)際情況來看，如何建立一套客觀可行的PSC投資決策和評(píng)價(jià)方法是保障PFI順利實(shí)施并有效發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵所在。本文以此為著眼點(diǎn)，從PFI的基本理論出發(fā)，通過將PFI與傳統(tǒng)政府投資的比較，得出PFI模式在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資上是比傳統(tǒng)的政府投資更具有生命力，更能使資源得到優(yōu)化配置；最后一部分則在分析PFI項(xiàng)目的VFM上，來進(jìn)行PFI項(xiàng)目的投資可行性分析，可以為政府進(jìn)行PFI項(xiàng)目投資項(xiàng)目提供一種決策方式，為PFI項(xiàng)目的決策提供了一種切實(shí)可行的方法。

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