生態(tài)補償制度建設(shè)研究—以遼寧省為例

鄭古蕊

黨的十八屆三中全會提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。生態(tài)環(huán)境保護必須依靠制度來實現(xiàn)。新時期，作為一種新的文明形態(tài)，生態(tài)文明是緊隨工業(yè)文明之后興起的，主要針對工業(yè)文明的弊端，在價值理念、生產(chǎn)生活方式和社會公平等方面有所不同。生態(tài)文明需要制度安排，通過制度去規(guī)范人及一切經(jīng)濟活動可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，強調(diào)制度因素在生態(tài)文明建設(shè)中的主導(dǎo)作用，全面協(xié)調(diào)人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會的利益，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護。

在生態(tài)文明制度框架下，資源有償使用和生態(tài)補償機制是節(jié)約資源、保護環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的重要舉措。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，作為老工業(yè)基地的遼寧省也面臨著資源稀缺和生態(tài)環(huán)境污染嚴重的雙重壓力，與我國整體現(xiàn)狀相似，這種狀況造成兩方面困境：一是重點生態(tài)功能區(qū)多數(shù)經(jīng)濟不發(fā)達，地方財力匱乏，對環(huán)境保護的資金投入有限，二是嚴格的環(huán)境排放標準又限制了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。①于是，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度成為破解這一難題的重要經(jīng)濟手段。遼寧省的生態(tài)補償試點工作起步較早，涉及流域和水源地生態(tài)補償、森林生態(tài)效益補償和礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫妫壳耙殉跻姵尚В泊嬖谝恍﹩栴}。

資源有償使用制度和生態(tài)補償制度

一直以來，水、空氣、森林、海洋、氣候等自然資源都是作為公共財產(chǎn)來參與人類活動的，而環(huán)境作為一種限定人類生存空間的自然條件在經(jīng)濟理論中也未加提及。傳統(tǒng)經(jīng)濟學認為，沒有勞動參與的東西沒有價值，也就是說，自然資源和環(huán)境沒有價值。自20世紀60年代以來，整體來看，需求過剩、供給不足造成環(huán)境資源的稀缺，在市場經(jīng)濟體系下，環(huán)境具有公共物品特性，表現(xiàn)為市場失靈或外部性。我國原有的無償或廉價的環(huán)境使用機制是造成環(huán)境問題愈演愈烈的主要原因，要從根本上扭轉(zhuǎn)這個趨勢，就要在市場機制的引導(dǎo)下，進行資源有償使用制度的改革。

資源有償使用制度是以環(huán)境資源的有限性、有用性和價值性為基礎(chǔ)建立的，根據(jù)環(huán)境資源的價值和稀缺程度來確定環(huán)境資源消耗要付出的代價或費用。②可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學認為，不僅人們生產(chǎn)的商品有價值，人們創(chuàng)造的生態(tài)環(huán)境也具有價值。這意味著人類在生活和生產(chǎn)活動中不能以破壞生態(tài)環(huán)境的方式肆意索取，而應(yīng)以促進自然資源的永續(xù)利用為前提，通過對環(huán)境友好方式利用環(huán)境，善待環(huán)境，并對所獲得的環(huán)境利益付出代價或費用，即資源的有償使用。

與一般的生產(chǎn)要素不同，環(huán)境作為一種重要的稀缺資源，如何實現(xiàn)其有償使用在理論和實踐上一直是研究者們探索的重點領(lǐng)域。國內(nèi)外的建設(shè)和實踐經(jīng)驗證明，生態(tài)補償機制既是生態(tài)文明建設(shè)的制度保障，又是實現(xiàn)資源有償使用并能有效解決環(huán)境外部性問題的重要經(jīng)濟手段。國家“十二五”規(guī)劃綱要強調(diào)，要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則加快建立生態(tài)補償機制。實質(zhì)上，生態(tài)補償是一種體現(xiàn)社會公平的保障機制和環(huán)境政策，是對既有利益格局的調(diào)整與再分配。③市場經(jīng)濟體系下建立的生態(tài)補償機制主要通過經(jīng)濟手段促使重點生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟活動外部性問題內(nèi)部化，解決區(qū)際社會公平問題，并為環(huán)境保護的資金來源提供穩(wěn)定渠道。④

遼寧省資源有償使用和生態(tài)補償制度的政策與實踐

自2005年國家首次提出“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制”以來，遼寧省積極探索和實踐生態(tài)補償機制建設(shè)，在流域和水源地環(huán)境保護、森林生態(tài)效益補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域開展試點工作，并取得了初步成效，也存在一些需要完善的方面和亟待突破的領(lǐng)域。

現(xiàn)行生態(tài)補償政策及成效。一是流域和水源地生態(tài)補償。從2001年開始，為了化解省內(nèi)流域上下游之間開發(fā)與保護的矛盾，遼寧省開始探索運用生態(tài)補償?shù)霓k法解決問題，主要從水資源市場供給關(guān)系和財政轉(zhuǎn)移支付的角度進行研究，實行對上游城市懲罰性補償。《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標考核暫行辦法》于2008年10月正式出臺，《辦法》對造成河流出市斷面水質(zhì)超標的上游城市實行懲罰性補償，補償金由省財政根據(jù)環(huán)保廳出具的監(jiān)測報告事項扣繳，補償給下游城市，專項用于重點流域生態(tài)修復(fù)和水污染防治項目。同年，遼寧省開始施行《遼寧省東部山區(qū)重點區(qū)域生態(tài)補償政策實施辦法》，決定每年從省級財政拿出1.5億元，對東部承擔水源涵養(yǎng)林建設(shè)與管護和水環(huán)境保護的重點區(qū)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償，范圍包括清源、岫巖在內(nèi)的16個縣（區(qū)），實際每年補償資金達1.9億元。大伙房水庫是沈陽經(jīng)濟區(qū)重要飲用水源，2009年，遼寧省制定《遼寧省大伙房水庫輸水工程保護條例》，為保證輸水質(zhì)量安全，上游地區(qū)犧牲了大量發(fā)展經(jīng)濟的機會，《條例》首次提出通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式對上游地區(qū)進行生態(tài)補償。2011年4月1日，《遼寧省遼河流域水污染防治條例》正式施行，通過建立上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制和市、縣交界處河流斷面水質(zhì)超標補償機制，有效推動了下游地區(qū)對上游地區(qū)的生態(tài)補償。2013年2月25日，遼寧省啟動流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法示范項目，這是我國第一個流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法國際合作項目，聯(lián)合國全球環(huán)境基金將出資17.04萬美元，專項用于遼寧流域水環(huán)境保護生態(tài)補償立法示范項目研究。

對東部山區(qū)實施的生態(tài)補償制度，既緩解了當?shù)卣呢斦毫Γ謱Ξ數(shù)氐沫h(huán)境保護以資金支持，水源涵養(yǎng)能力、公益林和天然林林分質(zhì)量顯著提高，重點公益林年凈生長率達到了5.42%。對遼河流域?qū)嵤┑目缃鐢嗝嫠|(zhì)考核，提高了地方政府對本區(qū)河流水質(zhì)的重視程度，有效提高了全流域的水質(zhì)改善，2012年遼河流域水質(zhì)總體由重度污染好轉(zhuǎn)為輕度污染，全流域90個斷面水質(zhì)連續(xù)3個月達到財政部、國家發(fā)改委、環(huán)境保護部和遼寧省政府簽署的加快推進遼河流域水污染防治工作協(xié)議要求。⑤

二是森林生態(tài)效益補償。2001年，遼寧省成為國家首批試點開始實行公益林管護補償制度的省份，森林的生態(tài)效益、社會效益和綜合效益逐年提升，至2005年遼寧全面啟動森林生態(tài)補償機制，全省2700多萬畝重點公益林和1萬多名護林員得到的補償資金每年超過1.3億元。2010年起，中央和省財政加大補償力度，將集體和個人等所有或經(jīng)營的國家級公益林和省級公益林平均補償標準分別提高到每畝每年10元和5元。同年出臺《遼寧省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》，并在全省范圍內(nèi)全面開展森林生態(tài)效益補償基金直補到戶工作，這是遼寧林業(yè)改革的重大舉措，也是對國家惠林政策的貫徹和支撐。2011年11月1日起，遼寧省開始施行《遼寧省生態(tài)公益林管理辦法》，這是對全省行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)公益林建設(shè)、保護和管理工作進行的規(guī)章制度。

總體來看，遼寧省森林生態(tài)效益補償工作取得了初步成效，2011年，全省森林面積571.69萬公頃，全年發(fā)揮生態(tài)效益價值為4052.48億元，比2006年增加56.36%；實有濕地面積139.22萬公頃，全年發(fā)揮生態(tài)效益價值1951.06億元。兩者林業(yè)生態(tài)效益的總價值達6003.54億元，是全省GDP的27.3%、公共財政預(yù)算收入的2.3倍。

三是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償。2006年，遼寧省出臺《遼寧省探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款征收使用管理暫行辦法》和《關(guān)于印發(fā)遼寧省礦產(chǎn)資源補償費征收使用管理辦法的通知》，明確了探礦權(quán)采礦權(quán)使用費收取標準，規(guī)范礦產(chǎn)資源補償費的征收、管理和使用，對完善礦產(chǎn)資源有償使用制度起到重要作用。2007年，遼寧省先后出臺《遼寧省地質(zhì)環(huán)境保護條例》和《遼寧省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，對礦山環(huán)境治理和恢復(fù)實行保證金制度。《辦法》要求凡在遼寧省行政區(qū)域內(nèi)的采礦權(quán)申請人或采礦權(quán)人必須編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與綜合治理方案》，并對保證金數(shù)額的核定、交存和返還作了相關(guān)規(guī)定。2010年，遼寧省國土資源廳印發(fā)《關(guān)于加強遼寧省礦產(chǎn)資源補償費征收管理的通知》，加強了遼寧省礦產(chǎn)資源補償費征收工作的管理，規(guī)范了征收程序，促進應(yīng)收盡收。

與浙江省生態(tài)補償實踐的比較分析。浙江省是我國第一個在省域范圍內(nèi)由政府提出完善生態(tài)補償機制意見的省份，“浙江模式”的經(jīng)驗和做法為其他省區(qū)生態(tài)補償機制建設(shè)提供了可借鑒的樣本。其發(fā)展歷程分三個階段：第一個階段，自2003年浙江省開始生態(tài)省建設(shè)工作之后，省內(nèi)各地對生態(tài)補償工作進行了大量的探索與實踐。臺州、紹興、金華、江山等地先后出臺了水源地環(huán)境保護專項資金管理辦法，并積極嘗試多種形式的生態(tài)補償方式，如異地開發(fā)、排污權(quán)交易、水資源使用權(quán)交易等，通過環(huán)境污染整治及異地搬遷、技術(shù)升級改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施和扶持政策，使上游欠發(fā)達地區(qū)重點污染源治理取得了一定成效，補償方式呈現(xiàn)橫向補償?shù)奶攸c。第二個階段，在基層自發(fā)實行生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)之上，浙江省于2005年8月出臺了《關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》，對補償對象、補償標準、補償方式、資金來源及建立和完善生態(tài)補償機制的主要途徑和措施進行了明確規(guī)定。同時不斷加大補償力度，以森林生態(tài)效益補償為例，2013年浙江省級以上公益林補償標準已提高到每畝25元。第三個階段，以錢塘江流域為試點，進行源頭地區(qū)生態(tài)保護專項補貼，為區(qū)域流域生態(tài)補償積累了豐富經(jīng)驗。同時在其他地區(qū)逐步推進，并出臺相關(guān)配套政策作支撐，主要有生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)、行政激勵制度、產(chǎn)業(yè)扶持政策等。

表1：遼寧省與浙江省生態(tài)補償政策的對比

通過與浙江省的對比分析可以看出，盡管遼寧省的生態(tài)補償機制已取得一定成績，但也存在一些亟需完善的方面。主要表現(xiàn)在：一是補償方式單一，遼寧省的生態(tài)補償主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付方式將補償金下?lián)艿缴鷳B(tài)提供區(qū)，缺少與市場補償相結(jié)合的靈活性；二是生態(tài)補償費標準過低，隨著時代發(fā)展，原有的補償額度已不能滿足受償?shù)貐^(qū)環(huán)境污染治理成本和地方財政各項支出的需要；三是缺少必要的制度保障，生態(tài)補償政策出臺之后需要相應(yīng)的后續(xù)補充制度加以強化，同時補償金在受償者內(nèi)部的分配、管理和使用規(guī)則尚不明晰；四是重點領(lǐng)域的生態(tài)補償制度缺失，比如海洋生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、跨省界河流生態(tài)補償?shù)取?/p>

進一步完善遼寧省生態(tài)補償制度的建議

體制機制的完善。首先，根據(jù)資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境損害成本來制定科學合理的自然資源價格體系，改變原有資源廉價或無償使用的價值觀念。遵照自然資源永續(xù)利用的發(fā)展原則，將資源本身的價值、產(chǎn)品成本和由此付出的環(huán)境代價納入自然資源價格體系，為資源的有償使用提供體制保障。其次，建立生態(tài)補償資金的監(jiān)管和使用機構(gòu)，制定生態(tài)補償?shù)臉藴剩⒇撠熒鷳B(tài)補償資金的確定，既包括由環(huán)境污染治理、環(huán)境保護項目建設(shè)運營和自然資源養(yǎng)護等在內(nèi)的直接損失，又包括避免造成生態(tài)破壞而放棄的經(jīng)濟項目等間接損失。⑥最后，建立生態(tài)補償?shù)拈L效運行機制，加大對受償?shù)貐^(qū)和當?shù)卣难a償力度，協(xié)同發(fā)揮各參與主體的作用，積極、有效、穩(wěn)步地推進生態(tài)補償?shù)倪M行。

補償方式和途徑需要多樣化。目前遼寧省的生態(tài)補償主要以資金補償為主，省財政向排污企業(yè)扣繳生態(tài)補償金，再下?lián)艿缴鷳B(tài)受償區(qū)，這是一種“自上而下”的縱向補償方式，政府補償占主導(dǎo)作用，而市場補償比例不足。遼寧省的生態(tài)補償應(yīng)盡快建立政府補償與市場補償相結(jié)合的模式，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，省內(nèi)河流、重點生態(tài)功能區(qū)等可以嘗試市場補償?shù)哪Ｊ剑缡〗绲纳鷳B(tài)補償可以考慮以政府補償為主，靈活掌握。另外，可以探索非資金補償方式，比如借鑒浙江的做法，選擇在某個受益區(qū)劃出一片土地，交于上游經(jīng)濟不發(fā)達的受償區(qū)開發(fā)，稅收歸受償區(qū)所有，可謂“扶貧與環(huán)保”兼得的補償模式。其他模式還有生態(tài)移民、就業(yè)補償、爭取國家資金等。

生態(tài)補償?shù)姆杀Ｕ稀Ｉ鷳B(tài)補償不僅為環(huán)境保護提供了資金支持，還有效調(diào)節(jié)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，但現(xiàn)有的生態(tài)補償政策也存在著許多問題，比如政府主導(dǎo)作用大、補償面窄、補償額度低、某些政策缺乏后續(xù)制度保障等，于是生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ髫叫柰七M和完善。應(yīng)以遼寧省現(xiàn)有生態(tài)補償政策的立法實踐為基礎(chǔ)，盡快出臺專項法律法規(guī)，進一步明確界定受償區(qū)和受益區(qū)的責任與義務(wù)、補償范圍和對象、補償標準和方式，對突發(fā)事件的解決途徑、環(huán)保項目的開發(fā)建設(shè)和管理等內(nèi)容進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。同時，還應(yīng)制定專項生態(tài)補償政策的具體實施辦法或管理細則，使整個立法工作穩(wěn)步有序進行。

重點領(lǐng)域生態(tài)補償制度建設(shè)。目前遼寧省一些重點領(lǐng)域的生態(tài)補償機制建設(shè)存在空白，如海洋生態(tài)補償、濕地生態(tài)補償、跨省界河流生態(tài)補償?shù)取＝陙恚缡〗绾恿魑廴締栴}在遼寧省頻繁出現(xiàn)。比如遼河、條子河、鴨綠江等均是跨吉林、遼寧兩省的河流，發(fā)生在兩岸人民用水或工程建設(shè)方面的矛盾有時很尖銳，于是跨省界流域生態(tài)補償機制的建設(shè)就顯得尤為迫切。此外，遼寧是沿海大省，海上作業(yè)、溢油污染、海洋排污等問題時刻威脅著沿海城市，在山東省制定我國第一個海洋生態(tài)補償法規(guī)基礎(chǔ)上，遼寧省應(yīng)加快建立起可操作性強的海洋生態(tài)補償制度，對破壞海洋生態(tài)環(huán)境、造成海洋污染的行為必須進行補償或賠償。擁有寶貴資源和巨大生態(tài)價值的遼寧盤錦濕地面臨著生態(tài)補償不足退化嚴重的現(xiàn)象，構(gòu)建濕地長效生態(tài)補償機制將是未來遼寧省的一項重大工程。

【注釋】

①鄭雪梅：“調(diào)查報告—遼寧飲用水源地的生態(tài)補償”，《環(huán)境經(jīng)濟》，2009年第10期，第41～46頁。

②陳文：“淺論環(huán)境資源有償使用制度”，《華章》，2012年第24期，第47頁，第73頁。

③山西省委黨校理論研究中心：“完善生態(tài)補償機制推進生態(tài)文明建設(shè)”，《山西日報》，2013年1月15日，第C02版。

④黃曉華等：“資源有償使用誰利用誰補償”，《海南日報》，2007年3月14日，第4版。

⑤遼寧省環(huán)境保護廳：《2012年遼寧省環(huán)境狀況公報》，2013年6月。

⑥包曉斌：“構(gòu)建國家補償與市場補償相結(jié)合的流域生態(tài)補償機制”，《黃河報》，2013年7月18日，第3版。