提升縣級政府治理能力和方法的探討
——以重慶市縣級政府治理實踐為例

文/ 陳文權、許可

提升縣級政府治理能力和方法的探討
——以重慶市縣級政府治理實踐為例

文/ 陳文權、許可

陳文權近照

2013年11月黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，首次提出“國家治理體系”概念，可以預見的是，在未來國家發展能力構建中，治理能力是探索的重點。政府治理體系是國家治理體系的重要組成部分，而縣級政府是基層政府治理主體。縣級政府的治理能力和治理

體系關乎國家整體利益，對國家治理體系現代化、縣域經濟社會發展、縣域輻射能力等具有重要意義。因此，搞好縣級政府治理，提升縣級政府治理能力是題中應有之意。

一、縣級政府從“管理”轉變為“治理”的必然性

縣級政府從“管理”轉變為“治理”是在一定的政治、經濟背景下出現的，縣級政府提升治理能力對提高區縣委執政能力、實現重慶五大功能區發展戰略、加強政府自身建設具有重要意義。

（一）縣級政府提升治理能力的背景

1.提升縣級政府治理能力是提高區縣委執政能力的需要

國家治理能力首先表現在中國共產黨的執政地位和執政能力。區縣黨委執政能力如何，對鞏固黨的執政地位具有基礎性作用。近年來，地方政府通過創新工作方法，在基礎設施建設、投資引才、經濟發展等方面取得了顯著成果。但是，有損政府公信力的事件時有發生，部分官員的行政行為正在透支政府誠信，如小官巨腐、利用公權力謀取私利等腐敗現象愈來愈多地曝光于公眾之下。重新塑造政府形象，建設誠信政府、透明政府、法治政府需要政府轉變執政方式，與民共治，提高區縣委的執政能力。

十八屆三中全會指出，“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。同時指出，要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”。縣級政府基層民眾在處理當地事務中具有“智囊團”的作用。縣級政府處于承上啟下的溝通城市與農村、工業與農業的重要環節，是直接落實、執行黨和國家方針、政策的主要政府機構，在行政管理系統中屬于基礎的關鍵的一環。基層民眾是多元治理主體中不可忽視的部分。區縣政府建設誠信政府、透明政府、法治政府、服務型政府有賴于基層民眾是否合作、政策制定與執行是否民主科學、政府行為是否為基層民眾信服等等，而這正體現了“治理”的本質特征——政府與公民合作，共同治理。

2.提升縣級政府治理能力是實現重慶五大功能區發展戰略的需要

為科學合理配置城市資源，促進地區經濟發展，重慶實施五大功能區發展戰略。重慶市五大功能區經濟目標的實現需要現代治理能力與方法的支撐。要實現五大功能區的“區目標”和“重慶目標”還需治理理念、治理方法、治理能力、治理體系的保駕護航。十八屆三中全會指出，“有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。要發揮社會主義市場經濟活力，需要縣級政府深化治理理念，提升治理能力。治理理念包含三層含義：第一，法治理念。縣級政府的各市場主體要根據各自相應的法律、行政法規進行經濟活動，獲取合法利益。第二，平等理念。市場機制倡導平等競爭，優勝劣汰。第三，多元理念。但部分區縣政府存在地方保護主義、制度保護等不公平現象卻是違背治理理念的，并且嚴重阻礙縣域經濟社會的快速發展。因此，要實現重慶五大功能區發展戰略，各區縣政府應堅持平等治理當地經濟社會事務，秉持服務理念，發展治理理念，引入企業、基層民眾、社會組織參與政治，形成和諧治理新局面，提升區縣政府治理能力。

3.提升縣級政府治理能力是加強縣級政府自身建設的需要

十八屆三中全會強調，“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”地方政府要全面履行四大職能首先需要加強地方政府的自身建設。縣級政府自身建設包括這樣幾個方面：建設廉潔型政府、法治型政府、學習型政府、服務型政府。縣級政府自身建設目標的實現需要縣級政府提升治理能力。因為縣級政府的特殊地理位置，管理對象具有綜合性、復雜性、分散性等特征，日益復雜的縣級行政事務呼吁更有效能、效益的治理體系與方法。保持縣域的發展動力是縣級政府任務的重中之重，而深化行政改革，提高縣級政府治理能力是完善地方政府自身建設的主要途徑。

（二）縣級政府治理的主要特點

重慶縣級政府治理實踐中體現出以下治理特點，主要有：

1.縣級政府治理注重人民群眾參與治理

治理最本質的特征是多元主體參與。部分縣級政府治理實踐注重公民參與治理，發揮基層民眾的作用。例如，重慶市開縣麻柳鄉“八步工作法”創新工作方法注重公民的參與作用，共同治理麻柳鄉事務。麻柳鄉進行工作方法創新時正值鄉民與鄉政府僵持不下的局面。1998年，為改善鄉民與鄉政府關系，麻柳鄉決定辦實事，為麻柳鄉民建設大橋。人民群眾對修建雙河口大橋渴望已久。而一些鄉民并不領情，認為這是鄉政府在撈油水，并不是真心實意為百姓做事。鄉黨委政府果斷做出兩項決定，一是充實領導小組，每村推薦1名群眾加入，并由3名群眾分別作會計、出納、保管，由群眾來管錢，干部只管事；二是將方案交由群眾討論全民公決，同意的簽字蓋章。結果95%以上的群眾同意此方案，由此堅定了鄉黨委政府的信心。4個多月后，大橋建成了。引導麻柳鄉鄉民加入鄉情鄉事管理，這種治理方法的創新取得了良好效果，最后搭橋建成了，鄉政府與麻柳鄉民的關系也改善了。縣級政府治理活動是否取得成功，關鍵看是否為公民謀福利，是否注重公民的參與作用。

2.縣級政府治理注重多方合作

縣級事務具有綜合性和復雜性，如何妥善處理縣級群眾利益矛盾是縣級政府面臨的一大難題。縣級政府在創新工作方法、提高治理能力方面注重政府、市場、企業、公民、社會組織等多元主體的合作與競爭，共同治理縣域事務。重慶市潼南縣注重“頂層設計”的同時，更加重視“基層治理”。2013年，潼南縣以問題為導向，集中開展“土地閑置、施搭亂建、稅費欠繳、違規低保、專項資金”五項清理，著力解決老百姓反映強烈的突出問題；“我承諾，你監督”活動，把承諾辦理事項通過媒體向社會公布，接受廣大人民群眾的監督，倒逼干部作風大轉變，推動工作加快落實。改變工作作風，提高執行力，推行公開承諾，實行倒逼施壓。2013年，重慶市南川區加強民主法治，務實加強民主法治建設，保障南川長治久安。縣級政府與基層人民群眾、社會組織的治理合作對提高縣級政府治理能力具有積極意義。

3.縣級政府治理注重治理網絡的建設

這里的網絡是指治理主體之間的關系。縣級政府治理網絡是指縣級政府、社會組織、村委會、基層民眾等主體之間的相互合作與競爭的關系，是一種良性互動狀態。建設縣級治理網絡，加強各縣級政府之間的溝通交流，促進公民與政府之間的互動有利于提高縣級政府治理能力，實現治理能力現代化。現行的大多縣級政府治理網絡處在試行階段。重慶市潼南縣為及時解決群眾訴求，從縣級領導到部門鎮街再到村社（社區）都開展承諾，縣級領導和鎮街部門負責人在縣內媒體上承諾，村（社區）干部在院壩面對面地承諾，村委會還在墻壁公示，接受群眾監督。潼南縣級政府的創新方法強調縣級領導、鎮街部門負責人、村（社區）干部對居民的承諾，并保證承諾的有效性。縣級治理網絡正在建設中，有望形成常態示范效應。

4.縣級政府治理實行官民共治

官民共治是在政府主導下，官與民共同合作治理公共事務。官民共治的主要特點有協商民主、相互服務、相互信任。無論是麻柳鄉，潼南縣還是南川區在處理公共事務時，都注重與當地民眾的合作。當地民眾提供所思所想所慮，提供公共政策建議，反饋社區、農村治理效果，當地區縣政府有針對性地吸取、處理，提供更完善的公共服務。官民共治是最理想的治理。縣級政府問政于民，讓基層民眾感受到依法行政，對政府形象塑造，獲取公信力具有現實意義。

二、縣級政府治理實踐中存在的問題

縣級政府治理實踐如火如荼地進行，在取得創新效果的同時，還存在一定的問題。

（一）縣級政府行政人員服務理念不到位

縣級治理強調主動、積極、平等、公平地處理縣級經濟社會發展事務，彌補政府與市場失靈。治理是管理者到服務者角色的轉變。縣級政府治理是國家治理的基礎，縣級政府行政人員的理念是否及時轉變關乎縣級政府治理能力與國家治理水平。但部分縣級政府存在行政人員缺乏服務理念現象，不利于縣級政府治理能力的培養與提高。例如，重慶市潼南縣存在基層干部不作為現象。基層干部“山高皇帝遠”，意志薄弱的干部容易放松自律，亟待引入老百姓自下而上的監督。縣級政府基層干部作為老百姓的代理人，需要樹立服務意識，提高治理能力，切實解決基層事務與矛盾。

（二）縣級基層事務與行政技術存在差距

縣級基層事務錯綜復雜，盤根錯節。從農業、工業、第三產業到農民家長里短，范圍廣泛。農業現代化目標的實現需要基層政府制定公共政策時科學民主，并涉及農業現代化中的行政管理方法和行政技術。農業保護、農業經濟發展牽涉面廣且利益復雜，傳統的管理方法不適應當前農業發展需求。縣級政府與基層民眾共同治理基層事務需要一定“特殊的”行政技術做支撐。這里的行政技術指談判技術、調解能力、服務能力等“軟能力”，如與當地百姓溝通交流能力，并非如工業般的“硬技術”。重慶市進行治理探索的縣級政府多重視百姓的參與力量，發展民主政治，但與行政事務還存在一定差距。例如，重慶市麻柳鄉在實行“八步工作法”前并沒有將人民當家作主真正落在實處，相反，長期的官本位思想使得地方政府在實踐中往往喜歡“干部指揮命令，群眾被動服從”的做法，官僚主義嚴重。類似現象在部分縣級政府中存在，基層事務的復雜性與行政事務處理方法的創新性存在一定差距。

（三）縣級治理傾向部門利益、局部利益

部分縣級政府在實際治理過程中出現國家利益部門化的不正常現象。發展縣域經濟固然重要，但環境保護同樣不容忽視。生態平衡是國家乃至全球的共同利益，不能以犧牲美好環境為代價追求縣域經濟發展。例如，重慶市南川區的工作重點中有旅游業發展一項，而關于生態保護的規定不在重點工作之中。縣級政府應將基層民眾利益放在工作首位，不同主體之間的合作是為實現不同主體的多層利益，這里的合作包括縣級政府主體之間、縣級政府與上級政府之間、縣級政府與基層百姓之間的合作。重慶市縣級政府近期開展的群眾路線教育活動目的在于拉近與人民群眾之間的關系，解決基層百姓的切身利益問題，防止國家利益部門化、部門利益個人化，實現縣級政府善治。

（四）縣級治理過程中依法治理理念不強

依法治理是指依照法律、行政法規、部門規章、條例等治理國家、政府、社會和公民等主體。部分縣級政府工作人員要具備相應法律知識，在處理相關事務時，要遵循相關規定辦理。依法治縣，建設法治政府是縣級政府的主要任務，同時是其分內職責。但縣級政府部分工作人員法治觀念不強，在工作中出現徇私枉法、權力擴大、賣官瀆職等非法行為。要加強普法工作，在政府公職人員和基層民眾間加強法律法規知識宣傳，提高公職人員依法治理能力，增強基層民眾法律知識，共同依法治理。

三、提升縣級政府治理能力的方法

縣級政府治理能力的提升為縣級政府持續發展提供保障。提升縣級政府治理能力的路徑主要有以下幾點：

（一）培養地方自治文化，建立公民參與平臺

縣級政府治理能力的提升不僅依靠政府的主導作用，而且需要基層百姓的支持與參與。縣級政府要全力培養地方自治文化，充分發揮基層百姓的作用。“草根民主文化”，強調基層百姓的主體地位，而治理也強調除政府之外的主體對行政事務、社會事務的治理。因此，地方自治文化的培育對縣級政府的治理實踐具有積極作用。2010年以來，重慶市云陽縣全面分析全縣社會矛盾調解工作現狀、存在問題、矛盾特點和發展趨勢，從百姓中了解情況，云陽縣基層百姓積極表達意見，體現出自治意向。培養地方自治文化，需政府發揮主導作用，要強化政府輿論導向作用，宣傳基層百姓參與政治的積極作用，創新工作機制，建立基層民眾參與平臺。

（二）縣級治政府完善政務信息公開機制

縣級政府治理基層事務時，僅靠政府一己之力會造成事倍功半的局面。與當地基層民眾合作，縣級政府需完善政務信息公開機制，向基層民眾傳播信息，與基層民眾共同處理行政事務。基層民眾享有知情權，政務公開是公民享有的一項基本權利，并且要加強縣級政府政務公開的法治化建設，使制度享有一定的操作性。縣級政府公開信息要堅持真實性、可靠性、及時性。向基層民眾公開的信息必須具有真實性，貼近草根生活；公開與基層民眾密切相關的公共政策，共同討論政策走向；公開內容要及時更新，如政策發生變動，應及時告知，以免政策走偏走樣，失去群眾基礎。縣級治理的政務信息公開機制是實現縣級政府與基層民眾合作治理縣域事務的一項制度建設，有利于提高縣級政府治理時效。

（三）運用信息技術加強與各級政府的合作與競爭

經濟的發展使互聯網深入家家戶戶，政府與互聯網技術結合已成趨勢。互聯網的發展，使政府部門間、政府部門與公眾之間交流更加及時與頻繁。縣級政府領導意識需要轉變，樹立政府間相互合作意識。縣域經濟社會的健康發展需要開放式發展思維的指導，而非封閉式的發展思想。縣級政府可利用互聯網平臺與合作競爭對象聯系、溝通、討論，達成合作意向。與省級政府進行合作，主要是針對專業技術較高、資金投入較大的項目，獲取省級政府的人力資源和資本；與其他縣級政府合作競爭，主要是針對類似問題，獲取經驗教訓，競爭獲得有利于本縣級政府發展的項目機會。事實證明，“閉門就會落后，落后就要挨打”，縣級政府應積極與各級政府合作，必要時相互競爭，提升治理能力，形成基層治理網絡，共同進步。

（四）發揮并激發社會組織在縣級治理中的作用

社會組織在地方政府創新活動中起到積極作用，社會組織的參與作用不容小覷。例如，在深圳南山區和諧社區建設制度創新案例中，南山區15大項公共服務項目采取了政府“購買服務”形式，而服務供給則由民間組織承擔。社會組織參與到政策過程中不僅提高了公共政策的質量，更多的參與也會增加對政府的信任度，有助于政策的執行。培養社會組織，提高社會組織的參與能力，發揮社會組織在救災濟貧、基層社區公共服務供給、政府管不好的等領域中的作用，有助于提升縣級政府解決民生實事的能力，走出縣級政府治理困境，完善縣級政府治理方法。

陳文權，男，中共重慶市委黨校公共管理學教研部主任、教授、碩士生導師，重慶市行政管理學會副會長，主要從事地方政府管理、公共人力資源管理研究。

許可，女，中共重慶市委黨校行政管理專業2013級碩士研究生，主要從事公共人力資源管理研究。