禁令之下“潛規則”變形：如何監管？

背景材料：

黨的十八大以來，中央迭出禁令反對“四風”，公務員鋪張浪費、送禮、行受賄等風氣得到較大程度的遏制。但近期，據相關媒體報道，在個別地區一些“潛規則”并沒有杜絕，而是以更隱蔽的方式存在。

吃喝玩樂有“新招”：某建筑行業企業主披露當下最新最流行的與官員打交道的“潛規則”，即在風景區租下整棟農家別墅，常年雇請五星級酒店廚師，請領導在此吃飯，“別墅隱蔽，不被人關注，安全性更高”；在娛樂方面，也不再到酒吧、夜總會等以往常去場所，而是在裝修堪稱五星級酒店標準的單獨房間請領導豪華泡澡。

禮品市場現“新寵”：一種“搭車”互聯網的禮品冊因其隱秘安全、可開發票、禮品多樣等特點成為冷清禮品市場上的“新寵”。據悉，禮品冊是一種印有可選商品的小冊子，送禮者根據送禮需要先在購物網上下單不同價位的禮品，網站隨后將禮品冊寄出給送禮者。收禮者從送禮者手中拿到禮品冊，再通過送禮者給的賬戶和密碼隨時登錄購物網選取禮品，然后禮品經快遞送貨上門。業內人士透露，禮品冊多是公務送禮，重要流向是黨政干部。

此外行賄者不送購物卡、煙酒，改送奢侈品品牌衣服；為不暴露行蹤，官員往往將公車停在較遠且安全的地方，然后再乘坐行賄者私車到別墅商談要事等也成為一些地方新的行受賄的“潛規則”……

當奢侈吃喝再變新花樣，送禮之風轉移至互聯網，當一些舊的“潛規則”在變異、新的“潛規則”逐漸形成，當反腐在不斷深入推進，種種“創新”的腐敗丑行正在不斷地提醒著人們：禁令之下，反腐博弈仍在進行，從源頭堵住不正之風和防治腐敗應從長遠計。本期監督沙龍聚焦禁令之下依然“暗涌”的不正之風，對其治理之策進行相關探討。

“上有反腐令，下有行賄策”？

主持人：對于背景材料中各種潛規則 “變形計”，您怎么看？

張明：新形勢下各種潛規則“變形計”至少說明當下的兩個問題：一是滋生不正之風的土壤，即運用或利用“公權”獲取個人利益的機會或條件仍然存在。也就是說，目前權力既未被完全裝進制度的籠子，也未完全公開運行，仍然存在個人或少數幾人潛在操作的空間，仍然存在投機可以取巧的條件和機會。只要投機可以取巧，就一定會有人投機。二是在我國現有企事業、行政機關領導(甚至包括許多村干部)的收入水平條件下，一些人還要冒違法違紀風險，利用手中權力受賄，只能說明這些人欲望太多、太過貪婪。

個人以為，問題一，屬于權力結構設計與監管層面的業務技術及制度問題；問題二，屬于黨風政風、社風民風層面的道德文化問題；而這兩者都是我黨自“十八大”以來一直在著力解決的問題。

喬新生：這充分說明，當前反腐敗治標之策邊際效用遞減，如果不盡快從根本上解決問題，那么，上有政策下有對策的現象還會普遍出現。主持人：試分析 “搭載”各種不正之風的“潛規則”以及禁令之下“變裝后”更為隱蔽的“潛規則”的危害及影響。張明：個人以為，更隱蔽的“潛規則”的危害及影響，主要是會抵消自黨的 “十八大”以來，黨中央堅強領導各級黨政深入推進懲治和預防腐敗體系建設，黨風廉政建設和反腐敗工作取得明顯成效的作用；進一步滋生腐敗，使黨的反腐敗斗爭更加嚴峻復雜，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風會更隱蔽地繼續損害黨的形象；會繼續在作風問題和腐敗問題上，對黨的執政造成致命傷害。因此，必須從思想上警醒，堅持懲治和預防腐敗兩手抓、兩手硬，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。

喬新生：作為一個長期從事反腐敗問題研究的專家，筆者不想對這種現象發表看法。這一方面是因為中央的各項規定都有良好的初衷，但是在現實生活中之所以出現嚴重的變形，根本原因就在于，政策是由人制定的，同時也是由人來執行的。如果整個社會缺乏共識，不能形成合力，那么這些政策根本無法從根本上起到作用。現在一些地方之所以頂風作案，通過各種方式規避上級部門的監督檢查，就是因為他們不認為這些規定具有遵守的價值，根源在于其部門利益個人利益的不斷膨脹。

唐云鋒：其一，直接的危害與影響是這種“變裝后的潛規則”會消解各種正式政策于無形，最終使政府的政策與措施效果大打折扣甚至毫無結果，使相關問題得不到解決；其二，浪費了政策過程中的人力物力，造成納稅人的血汗與其他社會資源損失；其三，更深一層的或潛在的危害是，政策的失敗與資源的浪費所帶來的政府形象的損毀，與社會對政府能力的質疑，進一步導致政府公信力的損害，這點可能危害更大。主持人：“上有政策、下有對策”、“上有反腐令，下有行賄策”等反映出什么問題？“法令滋彰，盜賊多有”，禁令之下，應付、觀望甚至“我行我素”者依然存在，原因究竟何在？

張明：個人以為，“上有政策、下有對策”、“上有反腐令，下有行賄策”、禁令之下，應付、觀望甚至“我行我素”等依然存在。其原因：一是政府還掌控著相當規模的、應由市場配置的、存在較大腐敗空間的資源配置，腐敗前提仍然存在；二是相關業務監管制度未健全，給貪婪者留有腐敗操作空間及條件；三是以“請客送禮”、“跑關系”為基礎的不正之風和社會行為方式，使腐敗有較為深刻和普遍的社會條件；四是腐敗查處打擊不嚴，腐敗成本與代價較低，一定程度上形成“貪腐致富”示范和“羊群效應”。

喬新生：出現這種結局，一是由于黨內凝聚力和向心力減退，存在利益上的共識代替政治意識形態共識的現象；其二，中紀委試圖督促黨員特別是黨員領導干部遵守黨紀，但是現在看來，紀律檢查委員會系統本身存在著紀檢監察官員的選擇性執法問題，使得一些黨員領導干部認為有機可乘；第三，中國政法系統的腐敗也是導致黨政領導干部敢于頂風作案的重要原因。

唐云鋒：首先是由于歷史文化中長期形成的鉆政策空子的所謂“變通”思維，已經內化到很多數人的行為中，并表現出一種“無意識”條件反射了。其次相關政策制定時候存在較多的主觀與隨意，缺乏可行性，更重要的是缺乏有效的監督。體制內的監督因缺乏獨立性自然監督乏力，同時也管不過來，社會監督在現行體制下，全民參與的特別是來自網絡的監督由于其對問題揭示的深度與網絡本身的復雜性，政府對之態度有點糾結，也不太被政府鼓勵。最后，在上述情況下，當前體制下的各種政策執行又往往表現為一種政治運動，一波一波的，政策缺乏連續性，政策的穩定性也被質疑，社會便習慣性以各種“變裝的對策”來化解，或直接有挨過這陣子就好了的心理與政策玩躲貓貓的游戲。

反腐新階段：治本還須筑牢制度藩籬

主持人：背景材料中送禮“新寵”禮品冊依托網絡平臺和快遞行業，把送禮人和收禮人之間的直接聯系隱藏了起來，成為一種腐敗“防火墻”，給相關部門監管帶來了難度。當腐敗“搭車”網絡，應如何監管？

張明：腐敗“搭車”網絡，的確給監管帶來新的挑戰與問題。但個人以為，“做事留痕”、“行為留痕”是客觀世界基本屬性，當今網絡管理控制技術能夠收集、匯聚并顯示任何網民在某一網絡的全部留言和議論，任一網民既能“人肉”其他網絡過客，也能被其他過客“人肉”。那從禮品網絡平臺和快遞行業收集相關信息，就不難監控“搭車”網絡的腐敗。我想這對熟悉網絡現狀的貪腐者來說，可能是最可怕的事。因為，這會直接將自己的腐敗行徑暴曬于網絡這一公共平臺上，這與已被懲處的貪腐“表哥”佩戴自己的貪腐成果，展示于新聞現場和記者的鏡頭前一樣。不過就現狀看，禮品網絡平臺和快遞行業能涉足的物品價值與貪腐涉及的價值量相比可能會并不高，這也是這一新型監管應當明白的現實。

喬新生：通過現代互聯網絡平臺贈送禮品，并不是新鮮的事情，各種各樣的腐敗層出不窮。這說明我們反腐敗不能陷入技術主義的陷阱之中，而應該認真研究現代西方國家政治變革的有益經驗，從制度上確保我國反腐倡廉取得成功。

唐云鋒：政府可以通過工商等部門對相關公司進行查處，但這可能作用不大，原因還在于難以打破“上有政策，下有對策”的僵局。所以出路還是在鼓勵社會公眾特別是網絡監督，盡管網絡于政府可能是把“雙刃劍”，但由于其開放性與便捷性等公共領域特征，其對各種腐敗變種的揭露機制與震撼作用可能是政府無法做到的，況且只要政府自身多從政策與體制弊端上反思與改進，也不足太懼怕來自網絡的曝光與質疑。從這個意義上來說，政府應該廣開言路，積極鼓勵社會特別是網絡參與對政府活動與政策執行的監督當中來，并建立對網絡舉報相應的保護與獎勵機制，這樣各種變種的腐敗自然會減少很多。主持人：改革進入深水區，反腐也進入新階段。背景材料及現實中諸多“翻新花樣”的“秘賄”給反腐帶來更為嚴苛的考驗。怎樣才算是真正扎緊制度的藩籬、把權力關進籠子里？如何強化干部抵御外界誘惑的能力？反腐過程中，制度與人的因素緊密相關，據此，就真正約束權力、監督權力的治本之策談談您的建議。

喬新生：可以樂觀地估計，2014年中國將會見自己反腐敗的暴風驟雨，打老虎之后，將會進行司法體制、紀檢監察體制的改革，中國的未來值得期待。

唐云鋒：賄賂不管是哪種形式，究其深層原因是權力的壟斷，特別是對各種經濟資源的壟斷，現實中主要表現為政府權力的邊界太大，管得太多，也就是說只有“設租”后才會有“尋租”的機會。因此政府必須逐步退回自己的“守夜人”角色，取消社會中各種沒有必要的管制，同時完善各相關制度與配套監督，并對社會監督徹底實行開放。至于干部抵御誘惑的能力，個人覺得覺悟與道德修養盡管有一定作用，但不太靠譜，畢竟人都是“俗人”，所以關鍵還是要靠有效的制度規范與社會監督的督促。至于約束權力的治本之策，個人歷來認為，政治領域中必須打破壟斷，引入競爭，政治的競爭才會出行政效率，只有權力得到必要的制衡，這包括體制內部的也包括來自社會的，社會的制衡與監督才能相對恰當地發揮政府“必要的惡”，真正實現把權力關進籠子。

張明：非常贊同沙龍主持人提出的“反腐與制度和人的因素緊密相關”的論點。因為，腐敗是人的行為，人之所以有此行為，首先是由他(她)的意識決定，即“此事究竟做還是不做？”。人的意識決定雖說是綜合問題，但從根本上講，主要可概括為取決于個人意識和環境條件兩方面。人的意識問題是一個十分復雜的心理活動，個人以為，這種心理活動既是行為人(自然人和社會人的綜合)物欲化的現在進行時，即行為人根據個體欲望及社會關系在制度條件下的現實選擇；又是民族、地域、家族等文化和生理基因等多種因素的綜合歷史性遺傳。這種貪腐意識活動的行為人心理也可表述為，時代群體心理在地域和家族遺傳基因條件下的個體表現。其中時代群體心理就蘊含著深厚的社會制度、傳承習俗等環境條件約束或支撐，而社會制度中所包含的懲治和預防腐敗體系，則是影響決定貪腐行為人心理意識活動的重要環境條件。

根據以上腐敗的個人心理意識活動和相關社會制度制約分析，個人以為，腐敗的治本之策主要可概括為：一是對相關行為人的心理意識規范教導，使相關行為人主觀意識上不產生貪腐心理，即使之形成良好的道德自覺和精神境界。二是建立健全社會制度約束的環境條件，使相關行為人不敢產生貪腐心理，或是產生、具備貪腐心理，但不敢行為或無法行為，不是無法下手，就是下手必被捉。

從上述兩點來看，顯然，黨的“十八大”以來著力推行的群眾路線實踐、反“四風”、倡導儉樸等黨風政風建設活動，就是對相關行為人意識的規范教導，樹立共產黨人的良好道德品格和精神風貌的文化層面教化措施。但同時黨“十八大”也指出必須“把權力關進籠子里”，建立制度對權力的監督與約束機制。同時2013年底中央關于《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017規劃》，除了從大力弘揚黨的優良傳統和作風、進一步改進工作作風、扎實開展群眾路線教育實踐活動的黨風建設長效機制、嚴明黨紀等四方面，深化黨風廉政教育、筑牢拒腐防變的思想道德防線外；還專項從加強反腐倡廉法律法規制度建設把權力關進制度籠子、強化權力運行制約和監督等方面，提出了切實有效的制度建設措施。具體如：在法律監督上，支持人大及其常委會依法加強對“一府兩院”的監督和對法律實施情況的監督；保證審判機關依法獨立公正開展行政審判活動，強化檢察機關對立案偵查活動、審判和執行活動的監督。在行政監督上，強化對政府職能部門履行監管職責的監督，加強行政監察和審計監督等。

黨中央的上述措施主要是黨風政風建設和國家監督制度的總體考量和頂層設計。個人以為，黨風政風建設是文化層面的精神道德教化措施；法律監督、行政監督等制度建設，是制度層面的總體或框架性措施。從黨風政風建設和強化法律、行政監督制度效果上看，文化層面的精神道德教化措施是軟性說教，作用取決于被教化者的道德、精神接受度。經驗表明，與現實的物質利益相比，精神道德教化作用和教化接受度都是比較有限的。因此，黨風政風建設的精神道德教化，還需要強化法律、行政監督制度予以配合，以充分發揮文化措施和制度措施的預防和懲治的相輔相成作用。

而剖析法律、行政監督制度的懲治預防腐敗的方式與效果，不難發現各有特色。如人大及其常委會的監督是一種短暫的程序性監督，通過合法性來發揮預防腐敗作用。檢察院、法院的監督是立案偵查、審判和執行的監督，通過審判及執行來發揮懲治腐敗作用。行政監察是行政部門的業務活動或行為監督，通過制度執行和業務處理的合法、合規性檢查，從業務技術層面發揮預防腐敗作用。審計監督則是通過反映、監督國家資金使用的合法、合規性賬務審查，發揮預防腐敗作用。由于審計監督是國家資金使用為監督對象的經濟監督，因此在現有國家監督體系中揭露違法違紀現象較多，因而具有相對重要的預防腐敗作用。因此，個人以為，作為國家行政監督的以國家經濟活動和資金業務流程為監督對象的財政監督，應該比事后賬務檢查的審計監督，具有更具體、更深入、更關鍵、更全面的阻止違法違紀和預防腐敗作用。在我國懲治預防腐敗體系建設中，財政監督以政府資金業務流程為監督對象的制度機制，是與當前黨風政風建設有較高協同度和較好匹配力的行政監督制度。

要實現黨“十八大”提出的“把權力關進制度籠子，用制度真正約束權力、監督權力”的目標，在上述監督體系作用基礎上，還需強化我國財政監督制度在預防腐敗體系中的協同功能及作用。這既是國家權力運作及經濟活動和政府資金業務監管流程，以及人大的時點及程序性監督、司法的審判及執行監督、行政的政策執行業務監督、審計的政府資金使用后賬務監督、財政的政府資金使用業務流程監管等相關監督機制決定的；也是參照市場經濟國家在強大外部監督條件下，仍有制度體系完備、機構健全完善、人員隊伍充實、監管業務具體深入的財政監督制度的結果；更是以政府資金業務流程為監督對象的、真正扎緊政府資金業務制度藩籬的，使貪腐者不敢腐敗或無法腐敗的預防腐敗的治本之策。