部門支出、項目支出、公共政策績效評價的思考

●劉國永 趙寶利 王 萌

隨著經濟發展模式的轉變、社會轉型的不斷推進，社會及公眾對建立公共政府的呼聲也在不斷加強，政府職能由“管制”向“服務”的轉變成為這場改革的核心。提高政府決策科學性，增強運作透明度，優化資源配置，提高政府綜合管理績效，成為這場改革的重要目標。

然而，究竟如何開展績效管理，不同領域、不同角度會存在很大的差異。理清這些關系，對于深入研究和開展實踐工作具有重要意義。本文即是通過對當前開展較為普遍的部門支出、項目支出、公共政策績效評價之間關系的研究探索，所形成的一些初步思考。

一、基本概念及內涵特征

（一）概念比較

公共支出績效評價是當前財政改革的重要內容和抓手，其核心是圍繞公共支出的設立依據、必要性和實施效果，通過指標體系進行評價，回答公共資源配置的效率和效益問題，最終回應公共責任的落實。與公共支出基本分類相對應，支出評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體支出績效評價。其中，基本支出和項目支出績效評價是部門整體支出績效評價的基礎，部門支出績效評價是圍繞部門整體戰略目標和職能實現程度的綜合評價，是政府綜合效能評價的核心。

公共政策績效評價是圍繞政策的設計、執行、效果而進行的規范、測度、分析、建議等一系列活動的總稱，其關注的重點是政策制定及開展的合規性、合理性及政策最終產生的效果。

公共政策如果涉及財政支出，那么可能以項目的形式開展，此類政策的評價也有項目支出評價的特性。類似的，在項目支出和部門整體支出績效評價過程中，對公共政策的關注也常常是評價的重要內容，尤其是補貼類、購買服務類、事業發展類等支出項目，多以關注政策為核心。

（二）共性特征

三類評價雖然角度及重點不同，但都要回答兩個問題：一是評價的內容是什么，即究竟什么應該納入評價的視野？二是評價責任問題，即應該由誰來評價，對評價對象的責任如何追究？這是開展評價的基礎，也決定了績效評價的方向。因此，三類評價在內涵上有以下幾方面共通之處：

1、關注公共責任。三類評價本質都是為了考察公共責任的落實問題。廣義的公共責任，是指國家及行政職能部門在其權力行使過程中必須對委托主體負責，必須通過自身職責的履行來為國民謀利益。公共責任包括兩層內容：第一，國家的全部行政機構，作為一個整體對國民負責；第二，由于行政管理系統是由不同單位、不同功能環節所組成的有機體系，為使行政部門的職能履行活動符合國民的利益，必須在管理系統內部各主體、環節之間進行清晰的責任分工和權限分解。

部門支出績效的重點在于政府職能部門的公共責任落實問題，需要綜合部門職能實現的各方面要素。該類績效評價以外在的約束力為支撐，根據國民意志要求控制行政機關及其管理活動，以防止行政機關肆意追求特殊利益，而置國民的利益于不顧。

項目支出績效強調專項資金的設立、使用和監督是否符合公共需要，是否有利于提高公共福利。它包括兩層內容：首先，在國家資源有限的前提下，政府能否通過公共支出提高社會的整體效用；第二，在財政預算約束下，如何更好地配置公共資源以改進民眾福利。

公共政策作為社會資源配置的重要工具之一，是對社會價值的權威性分配。然而，這種分配是否有效，是否能代表公眾的利益是衡量每項政策價值的核心問題。因此，以評價的方式來考察通過公共政策進行社會資源分配是否合理，或者有效率，是公共政策評價存在于當代社會的重要意義。

2、顧客導向是評價的重要原則。績效評價的本質是回答公共履責的程度問題，而履責的思想和范疇歸根結底是納稅人意志的集中體現。無論哪種形式、哪個主體開展績效評價，都是為了理清政府、部門、社會之間的關系，最終是要回答納稅人為什么要委托政府管理？為什么要讓政府花錢？政府花錢都做了什么？有沒有信用透支和濫用委托權利？而顧客導向，一方面回答評價為誰服務的問題，另一方面評價也需要顧客的參與。公共資金來源于納稅人，納稅人的權益保障就是顧客導向的法理依據，也是評價的根本追求。績效評價體系的設計也應該以政府及財政改革的方向作為支撐點，科學設計指標，以體現評價為改進和改革服務的價值。

3、公平性成為評價的價值基礎。對公共部門職能履行、公共資金及資源的配置情況進行評價，公平性成為三者共同的價值基礎。政府配置資源，公平是社會正義的基礎，也是解決社會矛盾、縮小社會差距的主要手段。某種意義上，政府存在的價值和努力的目標就是為了增進社會總體公平。因此，無論是評價公共資金使用還是政府職能實現，都需要以公平性作為評價的價值基礎。

4、資源使用是否有效是評價的核心問題。無論何種評價，都應關注投入和產出的配比問題，這是資源配置是否有效的集中體現，也是所有評價的內在核心。圍繞該問題，目前比較公認的指標選擇的核心原則是由20世紀80年代初英國效率小組提出的“經濟性”（E-conomy）、“效率性”（Efficiency）和“效益性”（Effectiveness），即 3E 原則。 公共領域中，經濟性是指政府部門是否經濟地使用其資源并將成本保持在較低水平。效率性是指人力、財力和其他資源是否得到有效的配置和應用，公共目標的實現是否符合成本效益原則。效益性則是指在既定的支出水平下，政策或其他預期目標在多大程度上能得以實現。3E是績效的實質反映。

5、指標體系是衡量所有績效的基本工具。如何評價？用什么來評價？三類評價顯然都需要通過指標體系來實現，因為科學的指標體系是評價結果公正準確的重要保證。從各地當前開展績效評價反饋的情況看，評價質量較差、結果難以利用在很大程度都與缺乏科學的評價指標體系有關。因此，必須根據評價目的和目標，制定符合各自特征的績效評價指標體系，并通過數據和實施，借助客觀的評價標準，對部門支出、項目支出以及公共政策進行客觀評價。

二、評價的目的差異和指標體系設計選擇

（一）評價的目的差異

盡管三類評價都要借助于績效評價指標體系來開展，但評價對象的差異必然導致評價的目的和目標存在不同，同時也決定了三類評價的方法選擇和結果應用需要不同的指標體系來實施。

部門支出績效評價對象是一個政府部門，評價的目的自然考察是該政府部門存在的價值，其核心的職能是什么，實現情況怎么樣。歷史上對于國家職能的主流觀點有“階級論”和“公共論”兩種，而不同的國家觀也決定了不同的政府觀和評價角度。階級論的國家觀必然要求部門績效評價圍繞統治意志的實現情況，忽視百姓需求；公共論則要求關注公共利益，關注百姓需求。當前，我國政府職能轉變的根本也是源于傳統的階級論國家觀向公共論轉變，“機構改革是政府內部權力的優化配置，那么轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系。‘說白了，就是市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事。’”因此，部門支出評價的核心是部門職能實現程度，以及部門的戰略目標實現程度，指向中長期和中觀層面的評價。

項目支出關注的是某項公共資金，其是否需要設立，是否對項目績效產生重大影響。因此，項目支出績效評價，核心是考察資金的設立、使用，以及由此產生的產出和效果。其評價的邊界是項目本身，評價的目的是解決資金本身問題。

政策評價是圍繞政策設立的目標，解決資源配置問題。盡管項目支出的很多內容也會涉及公共政策的效果問題，但是二者評價的目的還是存在差異。涉及項目支出的政策評價，會通過評價公共資金的使用及結果來反思政策效果以及政策的設計和執行，但不是直接針對項目或者資金本身。

（二）指標體系設計的選擇差異

1、用平衡記分卡設計部門績效評價指標體系。平衡計分卡的核心思想是將財務(Financial)、客戶(Customers)，內部流程(Internal Business Process)以及學習與成長(Learning and Growth)四個方面維度，通過指標的測量來反映組織的綜合績效（圖1所示）。平衡計分卡不僅是一種戰略管理工具，同時也是有效的內部績效管理的工具系統。它開始于企業，現在已廣泛應用于非盈利組織和政府組織。

圖1 平衡計分卡的基本框架示意圖

根據平衡計分卡的基本思想，組織在實施戰略管理時，以人力資源管理為基礎，將組織的戰略目標、各部門的管理目標及績效指標進行綜合考量，設計四個維度的平衡計分卡，以客觀測量和分析各部門及個人的績效狀況，為實現組織的戰略目標奠定基礎。其內在的邏輯是：組織的使命決定了組織的戰略和愿景，是組織發展的靈魂。而組織的戰略可以區分為財務、客戶、學習與成長以及內部流程四個維度的目標，對應目標的是績效指標，用以衡量組織的目標是否實現。四個維度并不是孤立的，都源于組織的戰略和愿景，相互聯系構成一個平衡系統，即財務與非財務的平衡，近期與遠期的平衡，外在與內在的平衡。

借鑒平衡計分卡的基本思想，部門支出整體績效評價模型可以設計如下結構：①財務維度：預算對戰略發展需求的滿足程度、預算執行、財務管理等；②客戶維度：部門內部人員的滿意度以及社會大眾的滿意度；③內部流程：部門綜合的制度建設及管理，通過制度建設明晰責任，以及公共服務的提供、部門履責情況和發展目標實現度；④學習與成長維度：包括部門的核心技術競爭力和公共服務提供能力，例如沒有犯罪、科研能力增強等。（具體見圖2）

圖2 平衡記分卡設計部門支出績效評價模型

2、用邏輯分析法設計項目支出績效評價指標體系。邏輯分析法即通過設定條件與各種可能產生的結果相關性分析，來尋求事物之間的內在聯系，并借以找出公共資金投入與產出效果之間內在聯系的績效分析方法。邏輯分析法是西方政府績效評價的重要手段和方法，主要是用來分析一個項目的投入、過程以及期望結果之間關系的系統方式。根據W.K.KELLOGG FOUNDAYION 2004年的研究，按照投入產出的內容分為五個部分。如下圖：

圖3 邏輯分析法結構圖

圖3的核心思想是解釋評價的投入和產出關系，圖中所示第一層關系是“投入——活動”，是投入經費及項目開展情況，顯示的是過程特點，單位通過活動花費經費以期實現經費目標，活動是目標實現的過程。第二層是產出部分，也是績效評價考察的重點。圖中顯示的產出包括三部分，即狹義的產出、結果和影響。這三部分存在如下邏輯順序：對應“產出”是指經費使用后的直接結果；對應“結果”是指產出“交付使用”后產生的社會、環境、政治等效益；對應“影響”則是保證項目績效持續發生的影響力因素或制約條件。

究其本質來說，在績效目標科學測算的情況下，邏輯分析法所揭示的指標體系與3E指標所揭示的績效本質是兼容的。即：投入部分體現的是經濟性指標，產出部分是效率性指標，結果部分對應效益性指標。而活動部分則是實現績效目標的過程，是人力資源和物質條件積累和使用的過程，是影響力指標。

圖4 邏輯分析法與3E指標的內在關聯性

3、用行為錨定評價法設計政策評價指標體系。行為錨定評價法，也稱為行為定位評分法，是比較典型的行為導向型評估法。它側重具體可衡量的工作行為，通過數值給各項評估行為打分，只不過評分項目是某個職務的具體行為事例，然后對每一項職務指標做出評分量表，量表分段是針對行為事例給出的等級對應行為，最后將工作中的行為與指標對比從而做出評估。該方法的核心是確定關鍵事件，即被評價的事例行為。用在公共政策評價上，可以將每個政策行為作為一次行為錨定，圍繞政策目標確定關鍵要素并對其進行評估。具體如下頁表1例示。

由表1可以看出，政策評價的關鍵事件有：政策的實施 （業務及資金管理），政策的設計（廉潔性），政策的結果（預期目標完成情況、政策帶來的其他影響、社會評價）。通過對關鍵事件中各指標的等級評價，加權計算，就可以得出政策的綜合評價結果。

三、評價實踐與理論有機結合的探討

三類評價盡管目的和目標不一樣，使得評價對象、指標體系的選擇、具體的評分標準設計等存在不一致，但就其本質而言，都是圍繞公共服務展開。而政府提供公共服務要承擔受托責任，也是有成本的，這是預算存在的依據；此外，公共政策本質上也是構建合理的公共資源配置機制，使得公共支出效率和效益更高，更能體現公共意志。因此，在實踐中三者可以相互借鑒及合理分工。

（一）指標設計的一致性

上文分析了三類評價在指標體系選擇上的差異，但是具體到指標設計，仍然存在一定程度的相通之處。

第一，目標管理的方向一致。財政專項支出績效評價的原則導向已經由傳統的過程管理逐步轉變為目標管理，即在預算編制時加強績效目標申報，回答花多少錢，究竟要實現什么目標的問題。而平衡計分卡所設計的整體思路也是組織戰略目標的分層管理，從戰略目標到具體目標和部門目標，形成一個目標體系，四個維度目標也是組織戰略目標的具體分解。而政策評價首先要回應的也是政策目標的實現問題。因此，政策目標、支出目標與部門戰略目標本身就是有機統一系統。

表1 行為錨定法設計政策評價

第二，從體系結構看，平衡計分卡的四個維度為財務、客戶、內部管理以及學習與成長；邏輯分析法設計了投入、產出與結果、影響力四個維度；政策評價涉及政策實施、政策效果、廉潔性評價及社會滿意度四個維度。無論從名稱還是內涵上都有相似及相通的地方，且形成了對應關系。

第三，從每個維度關注的核心指標看，也有接近的一面。對于政府和非營利組織，“投入”、“財務”維度與“資金管理”關注的都是成本及控制問題。投入關注資金配置總量和結構的合理性問題，而平衡計分卡所關注的財務主要是財務的平衡和可持續發展性，政策執行同樣關注政策實施過程中消耗公共資源情況。“活動”與“內部流程”、“政策實施”則都重在過程及執行。“產出與結果”與“政策結果”相對應，都是強調實施輸出的產品和效果狀況。“發展能力”與“學習與成長”、“政策廉潔性”都反映了組織的可持續發展能力、政策的持續性，是非財力資源建設的重要方面；“可持續影響”和“客戶”、“政策對象滿意度”體現的正是民主價值。

（二）內部評價與外部評價價值的一致性

為什么會出現三種指標體系的趨同？究其原因，三種評價的核心價值是一致的。無論哪種評價都應該是為了花最少的錢，提供更多更好的公共服務以及公共產品。但由于存在信息不對稱和逆向選擇的問題，需要通過評價來制約部門為追求自身利益而損害公共利益的行為。特別是平衡計分卡側重的內部評價體系應服從于邏輯分析和行為錨定法所設計的外部評價體系，這樣才能使得組織的內部發展尊重社會公益價值和維護納稅人利益。因此，最好的策略是使用三種方法和工具配合使用，開展一體化的績效評價。

（三）實踐中不同層面開展三類評價需面對的問題

從評價的現實價值出發，外部的要求需要通過內部的努力而實現，公共部門的價值才能通過評價而彰顯出來。因此，應該將外部評價和內部評價結合起來。

第一，保持邏輯分析法、平衡計分卡法和行為錨定法指標設計框架的一致性，同時在設計指標體系時明確對應的績效目標。使得內部與外部評價在思想上保持一致，從而實現戰略目標、任務重點和內外財務相一致，且為數據共享和管理改進提供基礎。

第二，各部門的數據和基礎信息是制定績效目標和開展績效評價的基礎。當前，大多數績效評價普遍面臨信息不對稱問題，為獲取數據花費了大量的人力、物力和財力。如果所有的公共部門都能開展基于平衡計分卡所設計的內部績效評價，在內部評價的過程中就能解決評價的數據采集問題；在此基礎上開展外部評價，雖然視角不一致，但是數據卻一致。因此，建立在績效管理基礎上的數據自動采集系統是保證內外互動的重要條件，也是全面深入開展績效評價的基礎。

第三，建立健全內外部績效評價制度體系建設。前文從理論和技術層面概括分析了各類績效評價的開展問題，而要在實踐中解決這些問題，必須首先在制度建設層面給予保證。公共資源的使用是公共委托代理關系的表現形式，因此，公共部門必須對公共資源的使用績效負責，開展內部績效評價是保證績效的重要管理方式，外部評價則是對管理部門的監督和問責，其基礎仍然是各用款單位的績效。因此，需要建立內外一致并相互配合的績效評價制度體系，從責任主體、評價方法選擇、指標設計、數據采集和信息共享等各個環節予以規范，這樣才能真正保證績效評價持久深入且科學地開展下去。