深化農村改革的思考

李周

最近10年，中國糧食產量實現十連增，人均糧食產量顯著增長，其他主要農產品也有不同幅度的增長。現在，我國除乳制品外，糧食、肉類、水產品、蔬菜、水果的人均產量均高于世界平均水平，人均食物營養已經達到東亞平均水平。農業生產方式有了較大的改進，農業微觀經營主體有較大的改進，農業的轉型也有較大的進展。

同時，農業發展也面臨一系列挑戰。一是耕地非農化和地下水位下降的挑戰。二是勞動力價格、土地使用價格、其他農業要素價格提高造成的農業競爭力下降的挑戰。三是邊際投入低于邊際產出的這部分投入消失和復種指數下降造成的耕作強度下降的挑戰。

全面深化農村改革，既要搞好頂層設計，確保改革的系統性、整體性和協調性；又要“摸著石頭過河”，堅持實踐第一、實踐是檢驗真理的唯一標準的理念。

全面深化改革不應就農業論農業，而要以城鄉一體化為切入點做好改革的協調，促進工業化、城鎮化和農業現代化、新農村建設同步發展，形成工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，逐步實現城鄉一體化。

要通過全面深化改革，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，從制度上保障城鄉居民擁有同等的權利。實現城鄉一體化的戶籍管理，推進農民和市民同工同酬；消除歧視性的福利政策，推進農民和市民同城同權。所謂同城同權，是指居住在同一個城市的農民和市民在享有政府提供的福利方面擁有同等的權利，而不是消除城市間的福利差異。土地由產權管理轉向規劃管理，推進城鄉建設用地的同地同價。為此，必須改革土地征地管理制度，特別是要改革政府壟斷土地一級市場的制度，建立城鄉統一的建設用地市場，使地方政府由征地的操盤手改為征地規劃的管理者、征地相關方的利益協調者、土地用途變化帶來的級差收益的征收者。

專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體在規模、效益、技術、市場等方面具有優勢，在提高農業生產經營的集約化、專業化、組織化水平等方面能發揮重要作用。所以，農業經營體系改革要從承包權與經營權分離和鼓勵土地經營權流向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業入手，發展多種形式的規模經營，加快構建新型農業經營體系。

耕地確權要有利于土地整理，有利于農民對流入土地投資，有利于農民獲得流轉期間形成的土地肥力的收入增量，而不宜把重點放在劃定耕地四至上。要通過土地經營權流轉和經營權入股等方式，讓更多的微觀農業經營規模邁過適度規模的門檻，使農業部門的就業具有競爭力和吸引力。要允許農民創辦中小銀行，實現農村各類微觀經營主體的量級匹配，這是比賦予農地抵押權能，讓農民適應現有金融體系更為重要的措施。要加快建立系統完整的生態文明制度體系，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度。為此，必須改革化肥補貼和抽取深層地下水的電價補貼等不利于可持續發展的補貼制度。

要嚴格實行耕地保護政策。改變農地用途是增加就業、投資和GDP的最簡單的途徑。然而，不加節制地采用這種做法有很多問題：第一，用地太多會對非農產業的競爭力產生負面影響。第二，提高農地利用效率的潛力已經不大。中國用世界上7%的耕地養活了22%的世界人口，很不容易。第三，提高土地利用效率的潛力主要在非農用地上。例如，中國的小微企業在空間上是獨立配置、平面配置的，而韓國的小工廠是集中配置、立體配置的，縮小這個差距就是潛力。

（作者為中國社科院農村發展研究所所長）