明確職責定位積極穩妥推進土地管理制度改革

堅守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地

在年初召開的全國國土資源工作會議上，國土資源部黨組提出把“盡職盡責保護國土資源、節約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權益”作為當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的職責定位，明確保護資源是基本職責，節約集約利用資源是保障科學發展的核心任務，維護群眾權益是我們工作的根本出發點和落腳點，積極穩妥推進土地管理制度改革。日前，本刊記者采訪了國土資源部部長姜大明，請他系統闡述新的職責定位和當前推進土地管理制度改革的思路與部署。

深入學習領會中央精神，用中央新要求統一思想、指導工作

◎ 記 者：據了解，2013年，國土資源系統認真貫徹執行黨中央、國務院決策部署，大力推動職能轉變和簡政放權，各項工作取得明顯成績，在服務經濟社會發展大局中發揮了重要作用。在此背景下，您帶領國土資源部黨組進一步明確國土資源工作在大局中的職責定位，主要考慮是什么？

姜大明：去年10月以來，習近平總書記、李克強總理等中央領導同志在聽取土地二次調查匯報和黨的十八屆三中全會、中央經濟工作會議、中央城鎮化工作會議、中央農村工作會議上，都對國土資源工作發表了重要意見。中央主要領導同志在不到兩個月的時間里多次集中、系統地講土地和資源保護問題，這在國土資源部十五年歷史中是沒有過的，表明了中央對國土資源工作的高度重視。中央領導同志的講話具有很強的針對性和指導性，是我們做好當前和今后一個時期國土資源工作的行動指南。在深入學習領會中央領導同志講話精神的基礎上，國土資源部黨組立足國情，按照以人為本、全面協調可持續的科學發展要求，經過反復研究論證，明確提出了這一職責定位。

◎ 記 者：請您具體談談國土資源部黨組對中央領導同志關于國土資源工作發表的一系列重要講話精神的理解。

姜大明：深入學習領會中央領導同志重要講話精神，我們認為，主要應從以下三個方面來理解。一是必須堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴防死守耕地紅線，確保國家糧食安全。食為政先，地為糧本。習近平總書記在講話中，不僅指出耕地是保障國家糧食安全的根本，更提出耕地紅線要嚴防死守，現有耕地要基本穩定，耕地質量要不斷提高；要像保護文物，甚至要像保護大熊貓那樣保護耕地。李克強總理強調指出，糧食安全的根基在耕地，守住耕地紅線要多管齊下。這足以說明，黨中央、國務院對耕地保護是何等重視！總書記明確提出，堅守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地。我們必須正視問題，彌補不足，變壓力為動力，更加努力地工作，以守不住耕地紅線“提頭來見”的擔當精神，肩負起黨和國家賦予的歷史責任。

二是必須堅持最嚴格的節約用地制度，節約集約用好土地，確保新型城鎮化和新農村建設健康發展。習近平總書記在中央城鎮化工作會議上詳盡闡述了城鎮建設節約集約利用土地問題，明確提出要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率。李克強總理在中央農村工作會議上指出，在城鄉建設上要節約集約用地，盡量少占或不占良田。我們要認真貫徹黨中央、國務院的要求，從更大范圍、更寬領域和更深層次推進節約集約用地，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，保證新型城鎮化和新農村建設健康發展。

三是必須積極穩妥推進土地制度改革，發揮好市場和政府作用，確保群眾利益不受損害。習近平總書記強調，土地改革事關重大，涉及面廣，牽一發而動全身。十八屆三中全會提出要完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，保障農戶宅基地用益物權，保障農民公平分享土地增值收益等，其實質和基本指向就是維護好群眾土地權益，讓土地收益更多惠及人民群眾。把握中央關于土地管理制度改革的要求，其核心是處理好市場和政府的關系，目的是實現和維護好群眾權益。我們一定要抓住改革的核心要求和根本目的，重視市場在土地資源要素配置中的決定性作用，更好地發揮政府在用途管制、規劃管控和市場監管中的宏觀管理作用，把維護好、實現好群眾權益作為根本出發點和落腳點。

盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益

◎ 記 者：怎么理解這三句話的職責定位？

姜大明：不謀全局者，不足以謀一域。觀大勢、議大事、謀全局、管本行是做好國土資源工作的前提。把握科學發展大局，方能明了國土資源在大局中所應發揮的作用。

首先，盡職盡責保護國土資源是黨和國家賦予國土資源部門的基本職責。國土資源不可再生，先破壞再修復的路子走不通。習近平總書記用“既要金山銀山，又要綠水青山；寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”來表明黨和國家保護資源環境的堅定決心。人多地少和資源相對緊缺的基本國情，決定了我們必須盡職盡責保護國土資源，推動經濟社會在保護中發展、在發展中保護。

保護國土資源，要重點抓好四方面工作：一是提高耕地占補平衡質量。占補平衡要以提高耕地生產能力為目標，在保證數量的同時，把耕地質量放在首位。二是劃定永久基本農田。先從控制發展規模的500萬人口以上大城市周邊開始，由大到小，由近及遠，逐步覆蓋。永久基本農田一經劃定，城市建設必須跳出去，搞串聯式、組團式、衛星城式發展。三是劃定城市發展邊界。在劃定城市周邊永久基本農田的基礎上，修訂城市土地利用規劃和城市建設規劃，盡快確定城市發展邊界。四是劃定生態保護紅線。堅定不移地實施主體功能區戰略，在國土規劃和土地利用規劃中明確開發強度，劃定生產、生活、生態空間。嚴格落實規劃和用途管制，城市中的自然山水要嚴格保護；農村建房要慎砍樹、禁挖山、不填湖；沿海、山區建設要順應自然、依山順勢，不得隨意劈山填海、平壑造地；在青藏高原世界屋脊、三江源中國水塔等自然保護區開展地質勘查和礦產開發，必須認真貫徹生態保護優先、尊重群眾意愿的原則。

其次，節約集約利用國土資源是國土資源工作保障科學發展的核心任務。節約資源是我國的基本國策。李克強總理指出，發展是硬道理，節約是大戰略。這講清了節約集約利用資源與保障科學發展的關系。我們要保障的發展，必須是以人為本、全面協調可持續的科學發展，如果對那些違背規律、盲目粗放的發展也一概保障，就會犯不可挽回的歷史性錯誤。要立足國情，把節約集約作為必須高高舉起的一面旗幟，切實做到城市用地節約集約、工業發展集約高效、現代農業集約經營、礦產開發集約有序。

要實施國土資源節約集約利用行動計劃，具體做好三方面工作。一是嚴控增量，盤活存量。逐步調減東部地區新增建設用地供應，除生活用地外，原則上對人口500萬以上特大城市新增建設用地進行嚴格控制。穩步推進城鎮低效用地再開發，強化工業園區用地內涵挖潛，因地制宜盤活農村建設用地，繼續推進工礦廢棄地復墾利用，推動礦產資源開發整合。二是優化結構，提高效率。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，堅決杜絕工業用地零地價甚至負地價。大力推進礦產資源開發市場配置，全面推進油氣探礦權競爭性出讓，加快構建“部控省批”的礦業權審批制度。三是綜合利用，健全標準。統籌城鄉土地利用，鼓勵地上地下立體開發。加快儲量管理體制改革，完善礦產資源綜合勘查開發制度，繼續開展礦產資源綜合利用示范基地和綠色礦山示范區建設。推進海岸帶綜合整治。嚴格土地準入條件，健全土地使用標準和礦產資源評價與開發利用標準。深入開展國土資源節約集約模范市縣創建活動。

第三，盡心盡力維護群眾權益是國土資源工作的根本出發點和落腳點。土地工作是最重要的群眾工作之一，與百姓生產生活息息相關，與群眾利益緊密相連。李克強總理指出，現在有的地方在農村違法違規征地、脫離實際趕農民上樓，這種做法必須糾正。維護群眾權益，做好群眾工作，必須牢記宗旨，自覺踐行黨的群眾路線。對人民群眾要常懷敬畏之心，為老百姓辦事要常抱歉疚之情。

維護群眾權益要落實到行動上，落實到深化改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產開發、地災防治、執法督察等各個方面，體現在國土資源決策、執行、監督的各個環節。要充分尊重和保障群眾對國土資源問題的知情權、參與權、表達權和監督權，把維護群眾權益作為執法監察的重要內容，對各種侵害群眾權益的行為必須做出嚴肅處理。要高度重視涉及土地礦產的信訪工作，對信訪反映的涉及群眾利益的突出問題，必須認真解決。

守住底線、試點先行，積極穩妥推進土地管理制度改革

◎ 記 者：黨的十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定，國土資源領域改革是全面深化改革的重要組成部分，其中土地管理制度改革社會普遍關注。請問在推進土地管理制度改革方面，國土資源部有何考慮？

姜大明：土地管理制度改革事關重大，是改革的重要工作，也是難點之一。農村土地制度改革涉及的主體和利益關系十分復雜，必須審慎穩妥推進。在三中全會決定中，有關土地問題的改革內容都設定了必要的前置條件。目前，各方面對土地改革的議論較多。對此，要堅決按中央的統一部署推進改革，堅持“守住底線、試點先行”的改革原則，不搞“大轟大嗡”、急于求成，切實做到謀定而后動。守住底線就是不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產量改下去了，不能把農民利益損害了；試點先行就是在拿出改革整體框架和工作方案的基礎上，先選擇若干地方進行試點，有序進行探索，總結出可復制、能推廣、利修法的改革經驗。

當前，要注意夯實擴大權能這一基礎、完善征地制度這一關鍵，努力維護好廣大農民群眾的權益。一是夯實土地權能。三中全會決定賦予農村經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價權能，農民住房財產權抵押、擔保、轉讓權能和土地承包經營權抵押、擔保權能等。這些權能是農村土地制度改革的前提。過河先要造船或架橋，當前的首要任務就是主動作為，與有關部門通力配合，千方百計把過河的橋搭好、船造好。二是完善征地制度。必須從理論和實踐的結合上把“公共利益”如何界定、土地增值收益分配比例如何確定、個人收益如何提高等問題研究透，把道理講清楚，把方案制定好，切實做到被征地農民現實生活有提高、長遠生計有保障。三是改革和完善農村宅基地制度。堅持“符合規劃、一戶一宅”的原則，進一步研究完善宅基地取得、分配和管理辦法。堅決禁止城里人到農村買地建房。四是引導和規范集體經營性建設用地入市。這是建立城鄉統一建設用地市場的必然要求。這項工作涉及的法律障礙較多，必須通過試點，探索建立集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度，積累經驗，為法律的修改完善做好準備。

總之，土地管理制度是一項基礎制度，改革要遵循問題導向，堅持原則，嚴守底線，積極穩妥審慎進行，在重大問題上不能出現顛覆性錯誤。