農(nóng)民工市民化過(guò)程中的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題研究——以河北省為例

文/李 宏 何春暉

一、當(dāng)前河北省農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)現(xiàn)狀

（一）河北省社會(huì)保險(xiǎn)政策現(xiàn)狀

2006年以來(lái)，河北省人民政府出臺(tái)了一系列政策，擴(kuò)大農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面。到2010年底，河北省人民政府在農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)等方面均出臺(tái)了相應(yīng)的政策和措施，形成了與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本一致的農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策框架、多類別的農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，為農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)提供了政策依據(jù)。到2011年，《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施和《河北省工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（河北省人民政府令〔2011〕第21號(hào)）的頒布實(shí)施，將農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)納入了法制化的軌道。

（二）河北省農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)基本情況和參保意愿調(diào)查結(jié)果

1.河北省農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)。近年來(lái)，社會(huì)保障政策陸續(xù)出臺(tái)，社會(huì)保障宣傳力度加大，農(nóng)民工工資水平逐步提高，尤其是新生代農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)逐漸增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，參保人數(shù)呈逐年上升趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。

圖1 2009～2012年年末河北省農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)①

表1 2009～2012年河北省參保企業(yè)職工總?cè)藬?shù)與農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)比例表 萬(wàn)人

表2 2009～2011河北省農(nóng)民工總?cè)藬?shù)與參加社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)比例表 萬(wàn)人

2.河北省農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)占比（見(jiàn)表1、表2）。

3.河北省農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)意愿調(diào)查結(jié)果。2012年末，對(duì)全省11個(gè)設(shè)區(qū)市就年齡、性別、文化程度、婚姻狀況等因素對(duì)農(nóng)民工參保意愿的影響進(jìn)行了隨機(jī)問(wèn)卷調(diào)查。發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷7000份（占全省跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外務(wù)工農(nóng)民工總數(shù)的1/1100），收回6300份，其中有效問(wèn)卷5450份。

（1）年齡因素。年齡在40～45歲的被調(diào)查者中有48.7%有明確的參保意愿，認(rèn)為將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社保體系是促進(jìn)農(nóng)民工在城市落戶的必要措施，這個(gè)比例在21～25歲的被調(diào)查者中降到了39.2%，在16～20歲被調(diào)查者中則降低到36.4%。

（2）性別因素。被調(diào)查者中，有明確參保意愿的男性為43.9%，女性為41.1%。

（3）文化程度。從文化程度與參保意愿比例表中可以看到，從具有初中文化程度開(kāi)始，隨著文化程度的提高，參保意愿逐漸降低。而且無(wú)論文化水平高低，有明顯參保意愿的人數(shù)均低于50%。

（4）婚姻狀況。被調(diào)查者中，已婚者中有44.1%有明確的參保意愿，未婚者為38.5%。

表3 文化程度與參保意愿比例表 萬(wàn)人

二、農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)情況和意愿調(diào)查反映的問(wèn)題和原因分析

（一）存在的主要問(wèn)題

盡管近年來(lái)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的數(shù)量逐年上升，但從總體來(lái)看，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保率一直處于低水平狀態(tài)。

1.農(nóng)民工參保人數(shù)在全省企業(yè)職工參保人數(shù)中所占比例低。從國(guó)家強(qiáng)制推行且不需要農(nóng)民工自己繳費(fèi)的工傷保險(xiǎn)來(lái)看，參保人數(shù)最多的2012年也才達(dá)到全省企業(yè)參保人數(shù)的31.28%；而對(duì)今后生活影響最大的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保人數(shù)僅占到6.41%；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)更是不容樂(lè)觀，呈現(xiàn)出負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，從2009年的11.09%降到了2012年的7.98%。

2.農(nóng)民工整體參保率低。河北省的農(nóng)民工以每年百萬(wàn)人的數(shù)量增長(zhǎng)，但整體參保率的增長(zhǎng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人員數(shù)量的增長(zhǎng)，處于極低水平。到2011年底，全省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)達(dá)到了1632.7萬(wàn)人，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)分別為38.86萬(wàn)人、85.03萬(wàn)人、156.72萬(wàn)人和33萬(wàn)人，占比分別為2.38%、5.21%、9.60%和2.02%。

3.河北省農(nóng)民工參保率與周邊省份相比處于較低水平。

從圖2可以看出，河北省農(nóng)民工的各項(xiàng)社會(huì)保障參保率與華北其他四省區(qū)和周邊省份相比均處于較低的水平。在八省市區(qū)排名中，河北省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率位居第五，比排名第一的北京市低22.13個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平低11.06個(gè)百分點(diǎn)；基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率位居第六，比排名第一的北京市低16.85個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平高3.52個(gè)百分點(diǎn)；工傷保險(xiǎn)參保率位居第六，比排名第一的北京市低8.33個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平低10.14個(gè)百分點(diǎn)；失業(yè)保險(xiǎn)參保率位居第五，比排名第一的北京市低21.69個(gè)百分點(diǎn)，比全國(guó)平均水平低10.95個(gè)百分點(diǎn)。

圖2 2012年河北省農(nóng)民工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)參保率與周邊省市區(qū)和全國(guó)水平比較圖（%）②

（二）問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

1.城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢，影響農(nóng)民工參保的積極性。城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保險(xiǎn)，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)無(wú)法有效進(jìn)行銜接，極大地影響了農(nóng)民工參保的積極性。現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)沒(méi)有明確規(guī)定。盡管《河北省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的意見(jiàn)》（冀政〔2010〕79號(hào)）中規(guī)定“引導(dǎo)不具備參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的農(nóng)村勞動(dòng)力在戶籍所在地參加新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，認(rèn)真執(zhí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法”，但2010年1月1日起實(shí)行的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》只“保證參保人員跨省、自治區(qū)、直轄市（以下簡(jiǎn)稱跨省）流動(dòng)并在城鎮(zhèn)就業(yè)時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)”，而對(duì)于城鄉(xiāng)不同類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的銜接政策留下了一個(gè)缺口，使得一部分在原籍已經(jīng)加入“新農(nóng)保”的農(nóng)民工在是否參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)問(wèn)題上猶豫不決——加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果以后在城鎮(zhèn)落戶不再返鄉(xiāng)，之前加入的“新農(nóng)保”該如何接續(xù)？繳費(fèi)年限如何計(jì)算？如果以后返鄉(xiāng)，兩者之間又該如何接續(xù)？不加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，到達(dá)退休年齡后，“新農(nóng)保”的支付標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，會(huì)使其在城鎮(zhèn)中的生活水平降低——兩難之下，一部分年輕的農(nóng)民工就選擇哪個(gè)險(xiǎn)種也不加入。

2.現(xiàn)行社保政策體系的不完善，讓一部分農(nóng)民工，尤其是新生代農(nóng)民工對(duì)參加社保持觀望態(tài)度。從上面的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，40～45歲之間的被調(diào)查者中有半數(shù)以上認(rèn)為將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社保體系是促進(jìn)農(nóng)民工在城市落戶的必要措施并有明確參保意愿，這個(gè)數(shù)字隨著年齡的降低呈現(xiàn)出降低的趨勢(shì)，到16～20歲，也就是剛進(jìn)入勞動(dòng)適齡年齡的人群，這個(gè)數(shù)據(jù)就降到了36.4%。而且農(nóng)民工的受教育程度與參保意愿呈反比趨勢(shì)。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，新生代農(nóng)民工年紀(jì)輕，身體好，受教育程度較高，就業(yè)能力較強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)的救助和保障功能，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)未來(lái)生活的保障功能，離他們似乎還很遙遠(yuǎn)。同時(shí)，他們有著很強(qiáng)的獨(dú)立思考意識(shí)，對(duì)于現(xiàn)行的社會(huì)保障體系，尤其是當(dāng)前城鄉(xiāng)分離的社會(huì)保障體系對(duì)未來(lái)生活的保障能力持懷疑觀望的態(tài)度。再加上目前各種媒體上關(guān)于養(yǎng)老金缺口和延遲退休的消息不斷出現(xiàn)，更讓他們對(duì)于加入社會(huì)保險(xiǎn)，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)持審慎態(tài)度，寧愿自己儲(chǔ)蓄也不愿將錢投入一個(gè)未知的預(yù)期保險(xiǎn)中。

3.費(fèi)率高、收入低造成保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)偏重，對(duì)農(nóng)民工加入社保產(chǎn)生負(fù)面影響。按照國(guó)家社保部社保中心負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)的說(shuō)法③，目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由個(gè)人負(fù)擔(dān)的主要有三個(gè)險(xiǎn)種：職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，其中農(nóng)民工參加失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人不用繳費(fèi)，也就是說(shuō)農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)只需要繳納兩個(gè)險(xiǎn)種的費(fèi)用，但就是這兩個(gè)險(xiǎn)種也占去了繳費(fèi)工資的10%，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)8%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)2%。外出務(wù)工的農(nóng)民工主要在城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)，根據(jù)河北省統(tǒng)計(jì)局2012年勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年報(bào)數(shù)據(jù)公布的數(shù)據(jù)，2012年城鎮(zhèn)私營(yíng)單位從業(yè)人員平均工資為25158元④，按10%的繳費(fèi)費(fèi)率計(jì)算，每個(gè)參保農(nóng)民工要繳納2515元，也就是1～1.5個(gè)月的工資。讓農(nóng)民工每年拿出1～1.5個(gè)月的工資加入可能用不到的（如醫(yī)療保險(xiǎn)）或者是收益預(yù)期比較長(zhǎng)的（如養(yǎng)老保險(xiǎn)）社會(huì)保險(xiǎn)，使收入本來(lái)就不高的農(nóng)民工感到經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)更重了。

4.勞動(dòng)力市場(chǎng)不規(guī)范，用工單位沒(méi)有切實(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。現(xiàn)行制度規(guī)定，辦理社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，必須在勞動(dòng)者與用工單位建立勞動(dòng)關(guān)系之后，也就是說(shuō)，勞動(dòng)者與用工單位簽訂有效的勞動(dòng)合同是參加社會(huì)保險(xiǎn)的前提條件和重要依據(jù)。而目前由于勞動(dòng)力市場(chǎng)的不規(guī)范，使有些用工單位就采用不和農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同等違法手段逃避為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任和義務(wù)，而激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，也使農(nóng)民工不敢向用工單位提出簽訂勞動(dòng)合同參加社會(huì)保險(xiǎn)的要求，這也是導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)參保率低的一個(gè)重要原因。

三、對(duì)策與建議

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工市民化過(guò)程中存在的社會(huì)保障問(wèn)題也逐漸凸顯出來(lái)。在城鎮(zhèn)化以前，農(nóng)民工在農(nóng)村有土地作為最后的生活保障，社會(huì)保障缺失或低水平運(yùn)行的問(wèn)題不太明顯。城鎮(zhèn)化以后，社會(huì)保障則成為農(nóng)民工徹底脫離土地進(jìn)入城市生活的最后保障防線。社會(huì)保障制度中起最重要作用的社會(huì)保險(xiǎn)的缺失或持續(xù)的低水平運(yùn)行，終將會(huì)給進(jìn)入城市生活的農(nóng)民工帶來(lái)不可預(yù)測(cè)的生活風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)造成其生活無(wú)著，淪為城市貧民，乃至成為社會(huì)不安定因素。因此，政府在推進(jìn)農(nóng)民工市民化過(guò)程中，要高度重視社會(huì)保障問(wèn)題，不能以犧牲農(nóng)民工社會(huì)保障利益作為增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的砝碼，而要將保障農(nóng)民工合法的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益放在首位，避免因社會(huì)保障制度的欠缺弱化農(nóng)民工市民化意愿，阻礙農(nóng)民工城市融合的現(xiàn)象出現(xiàn)。

1.制定更為寬容的城鎮(zhèn)社會(huì)保障準(zhǔn)入制度，整合現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度，從制度層面去除排斥農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的因素，鼓勵(lì)有進(jìn)城落戶意愿的農(nóng)民工加入務(wù)工地或戶籍地的城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，從社保方面推動(dòng)農(nóng)民工市民化。盡快研究制定城鄉(xiāng)之間不同類型社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，讓在進(jìn)城前已經(jīng)加入農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民工進(jìn)城后能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的順利接續(xù)，提高農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，為今后順利融入城市打下基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)社保基金的籌集和管理。分險(xiǎn)種、分步驟地逐漸提高社保基金的統(tǒng)籌層次，減少農(nóng)民工在流動(dòng)就業(yè)過(guò)程中因不同統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同而受到的經(jīng)濟(jì)利益損失。加強(qiáng)對(duì)社保基金的管理，加大審計(jì)力度，保證社保基金的安全。拓寬管理思路，努力實(shí)現(xiàn)社保基金的保值增值，盡量縮小通貨膨脹等不良經(jīng)濟(jì)因素對(duì)社保基金的影響，吸引持觀望態(tài)度的農(nóng)民工加入社會(huì)保險(xiǎn)，提高農(nóng)民工的參保率。

3.積極促進(jìn)就業(yè)服務(wù)，增加社保方面的培訓(xùn)內(nèi)容。為農(nóng)民工提供參加繼續(xù)教育的條件和政策，鼓勵(lì)農(nóng)民工參加職業(yè)教育培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)、文化水平和業(yè)務(wù)技能，提高就業(yè)質(zhì)量，提高市民化的能力。將參加社會(huì)保險(xiǎn)的必要性及其對(duì)農(nóng)民工進(jìn)入城市直至融入城市后生活保障的重要性納入職業(yè)教育培訓(xùn)內(nèi)容，讓參加培訓(xùn)的農(nóng)民工明白參加社會(huì)保險(xiǎn)并不是單純的自己交錢保障自己，而是由政府、雇主（用人單位）和自己共同分擔(dān)的互助共濟(jì)，是當(dāng)自己有困難時(shí)能夠從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助，從而渡過(guò)難關(guān)的重要保障，讓農(nóng)民工從開(kāi)始進(jìn)入城市務(wù)工的時(shí)候起，就建立自覺(jué)參保的意識(shí)。

4.規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)，提高勞動(dòng)合同簽訂率。勞動(dòng)合同是參加社會(huì)保險(xiǎn)的重要依據(jù)，政府要加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的監(jiān)管，加大對(duì)非法用工的管理和懲處力度，切實(shí)提高勞動(dòng)合同簽訂率，并將勞動(dòng)合同作為征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的有力依據(jù)，將社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大到每一個(gè)與用人單位簽訂了勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者身上。

5.加大對(duì)用人單位參加社會(huì)保險(xiǎn)的獎(jiǎng)懲力度。出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)用人單位給農(nóng)民工投保。獎(jiǎng)勵(lì)可以以發(fā)放補(bǔ)貼的形式，也可以予以稅收方面的優(yōu)惠，或者直接予以社保繳費(fèi)方面的優(yōu)惠。建立繳費(fèi)追加罰款的制度，對(duì)于不繳、欠繳、少繳等逃避為農(nóng)民工投保的行為，一經(jīng)查實(shí)，對(duì)于用人單位依照制度進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

注釋

①圖1及表1、表2數(shù)據(jù)來(lái)源：2009～2012河北省人力和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)資料摘要，百分比為在數(shù)字來(lái)源的基礎(chǔ)上計(jì)算得出。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：2012河北省人力和社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)資料摘要全國(guó)資料部分，百分比為在數(shù)字來(lái)源的基礎(chǔ)上計(jì)算得出。

③人社部：目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率偏高h(yuǎn)ttp://finance.sina.com.cn/china/bwdt/20120920/191113195217.shtml.

④河北省統(tǒng)計(jì)局.http://www.hetj.gov.cn/hetj/tjsj/ndsj/101376538927466.html。

[1]朱進(jìn)芳.市民化視角下農(nóng)民工社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40，（17）.

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