高校養老保險改革與職業年金建立

文/李紅霞

養老保險是社會保障的核心內容，目的是滿足老年人的基本需求，為他們提供穩定可靠的生活來源。養老保險具有社會性，由國家立法強制實行，其費用一般由單位、個人雙方共同承擔或國家、單位和個人三方承擔。高校養老保險改革旨在從國家統包轉向個人積累制，此項舉措不僅關系到教職工的個人利益，并且關系到高校教育事業的發展，更關系到事業單位養老保險改革進程與和諧社會的構建，因此在整個社會保障體系發展過程中舉足輕重。隨著老齡化的加劇，高校財政負擔日益沉重，逐漸影響高校參與競爭和生存發展的能力。

一、改革背景

高校養老保險制度改革議題由來已久，隨著教職工自身問題、高校問題以及社會問題的逐漸凸顯，高校養老保險改革迫在眉睫。

（一）個人問題

1.人才流動困難。改革之前高校實行現收現付制，而企業已經建立基本養老保險制度，社會保障制度銜接困難，從而制約人力資源自由流動。例如高校教師向企業流動時，若教職工已有工作年限較短，則可補繳養老保險費，若教職工工作年限較長，養老保險費缺口較大，重建個人賬戶不切實際，放棄建立個人賬戶則有損個人福利，因此高校教職工處于進退兩難的境地。相反，企業職工向高校流動時，已有個人賬戶但缺乏機制促使其繼續繳納養老保險費。由此可見，社會保障制度條塊分割導致人才流動渠道不暢通，制約了人力資源合理配置。

2.激勵機制缺乏。高校傳統的現收現付制又稱國家統包制，退休金由國家全權負擔，教職人員無須擔憂養老問題。同時，高校教師通過艱苦求學獲得較高的學歷與政府認可，在以后工作中變動較小，大多數為某一所高校獻出畢生心血，在一般情況下沒有下崗、減薪的憂慮，因此缺乏工作動力。

3.養老風險。隨著科教興國政策逐漸普及與落實，高校擴招成為高等教育發展潮流，高校只有加大經費投入以提升教學質量，培育出適應社會需求的高素質人才，才能立于不敗之境地，因此諸多高校面臨生存壓力；另一方面，隨著教職工工資增長，高校負擔退休金的比例逐漸增加，政府承擔的比例逐漸減小，高校境遇可謂雪上加霜。教職工養老與高校經營狀況掛鉤，無疑增加養老風險，而只有擴大社會統籌與養老金征收范圍，才能規避風險。因此，從保障教師自身利益角度講，養老保險改革極具必要性。

（二）高校問題

1.構建一流高校與培育高素質人才的需要。高校資金用于基礎設施建設、人才培養、教職工工資發放與退休金發放等方面，在總資金不變的情況下，各方面支出必定是此消彼長，不得兼顧，若高校為全面保障教職工個人利益，實現“老有所依”的目標，則用于構建品牌高校的支出必將減少，在日趨激烈的高等教育競爭環境下，不利于高校的長遠發展與優秀人才的培育。

2.工資制度改革遲滯。高校養老保險改革之前，退休制度是根據教職工退休前工資的一定比例來支付退休金。教職工工資依據職級、職稱、學歷、資歷與工齡等標準發放，而不是“優勞優酬，崗變薪變”，即使存在考核、聘任等制度，但也大多流于形式。工資制度改革在事業單位養老保險改革中舉足輕重，涉及多方利益，并且與養老金密切掛鉤，因此單純地對工資制度動刀必將阻力重重。若在工資制度改革之前對高校養老制度進行改革，淡化養老金與工資之間的關系，通過教職工繳納養老保險費建立個人賬戶，必將有利于緩解工資制度改革的后顧之憂。

（三）社會問題

1.離退休人員數量增長。中國人口結構隨著社會的不斷進步產生了巨大變動，目前已經步入老齡化社會。老年人口的激增直接導致高校離退休人員數量的增長。數據顯示，揚州大學某學院1986年離退休人員是148人，占該院職工總數的13%；1991年是289人，占該院職工的25.4%；1997年是413人，占該院職工的39.6%。老年人口的增長帶來新的社會問題，經驗富足的老教師急流勇退，新上崗教職人員上手困難，造成教育事業“青黃不接”。

2.財政負擔嚴重。財政負擔與離退休人員數問題一脈相承，高校作為公益類事業單位，不以盈利為目的，同時依據“福利不遞減”原則，養老金支出逐年擴大，離退休費占人員經費比例越來越高。

二、改革問題分析

（一）社會——政策氛圍淡薄

1.社會公平。第一，教職工與公務員。不少高校教職工認為不公平，指出事業單位養老保險改革對象并未涉及公務員。資料顯示，2008年l2月中國教育部發表《國家教育督導報告》中提出教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平。第二，高校與企業。高校養老保險改革不同于企業養老保險改革，企業自負盈虧，若經營不善，將會導致效力終身的職工晚年生活得不到切實保障，反觀高校養老保險改革，長期以來，教職工大都充滿尊嚴與優越感，認為工作以腦力勞動為主，因此待遇應當更加優厚，改革后旨在與企業并軌，涉及有損尊嚴、養老金減少等問題，根據制度變遷理論，利益受損者必將竭力捍衛自身利益，因此改革遲遲不見進展。

2.法律保障機制尚不完善。健全的社會養老立法、法規，有利于社會養老保險體系處于健康狀態，否則高校養老保險制度改革工作必將會遇到困難。高校教師法律地位一直沒有得到明確，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等法規將高校教師界定為合同聘任制管理、從事高等教育活動的專業人員?！吨腥A人民共和國公務員法》以及《中國人民共和國勞動合同法》的相關條款來看，高校教師的聘任合同并不完全適用勞動合同法，也不完全使用公務員管理的相關規定。

（二）機構——中堅力量不足

1.高校。高校養老保險改革涉及教職工養老金的縮水問題，必然會引發爭議與不滿，但從高校角度來講，宣傳不到位也是引發爭議的因素之一。長期以來，高等學校一直依賴國家吃“皇糧”，退休費用由國家和學校統包，導致廣大教職工自我養老意識淡薄，依靠國家養老的思想根深蒂固。養老保險改革后，從國家統包變為國家、高校、個人三方承擔養老責任，廣大教職工可能暫時接受不了。

2.基金管理機構。就高校目前狀況來看，需設立財務部門對職工上繳的基金進行管理?；鸸芾頇C構財力不足、硬件設施不健全與人才短缺三方面陷入惡性循環：硬件、軟件的相對落后，導致維護、升級技術以及信息安全、內部監控等都不達標；財力不足引發專業人才短缺，進而出現軟件更新緩慢，系統出現故障后維修不及時等問題，硬件設施更加落后。另外，高校基本養老保險基金是由現有的社會保障中心相關人員管理，提供專業化的投資渠道，對老保險基金收支精算，實現資產保值增值等方面服務。

（三）個人——缺乏改革基石

計發方案中分別對“新人”、“中人”、“老人”三類群體進行了區分，即將退休“中人”退休后領取個人賬戶養老金與過渡養老金，剛上崗“中人”退休后在此基礎上，領取基礎養老金；“新人”不再享有任何退休金，只領取基本養老金，替代率明顯下調。試點改革方案推出后，不少即將退休“中人”對與高校職業年金的建立持觀望態度，且對于補充性養老金的數額較為悲觀，為了捍衛既得利益，申請提前退休以置身于改革之外。

三、戰略設計與路徑分析

（一）第一步：償清歷史債務與政府責任強化

1.轉軌成本精算。在高校養老保險改革過程中，轉軌成本是必然面臨的一個問題。轉軌成本是從原有現收現付制轉向積累制產生的，可理解為轉軌過程中需額外增加的財政負擔?，F收現付制表現為“這一代人”支付“上一代人”養老金，在人口結構不發生變動的情況下，資金收支不會產生較大幅度的變動，但人口老齡化的加劇破壞了收支平衡，在職職工轉入部分積累制后，繳納的養老金不再供應退休人員，而用做充實個人賬戶，退休人員的養老金成為無源之水，“中人”在過渡過程中利益破壞的補償同樣構成轉軌成本。

2.政府支持。在傳統現收現付體制下，職工的養老保險是通過代際轉移實現的，養老保險改革后，高校教職工需做實個人賬戶，不必為上一代退休職工繳納養老金，沒有理由承擔雙重責任，同時之前在職職工愿意為上一代“養老”，建立在職工對政府信任的基礎上，此時必定由政府承擔轉軌成本，否則將阻礙教職工繳費積極性。從高校角度來講，近年來由于許多高校擴招、建大學城等舉措，導致負債經營，并且其非營利性意味著不可能產生高額利潤，因此財政負擔需政府扶持解決。

（二）第二步：優化改革環境與堅定改革決心

1.擴大宣傳。宣傳途徑包括張貼圖片、播放視頻或音頻文件、召開學習會議、開展主題活動等，最終實現如下目標：第一，使教職工意識到高校養老保險制度改革的必然性，其目的在于減輕財政負擔。第二，養老保險改革并未使教職工福利有所下降，國家通過建立職業年金等措施實行養老金補償。第三，高校養老保險制度改革最終目的是建立統一的社會養老保障體系，促進社會公平。

2.完善立法。在完善立法之前，首先必須明確高校教師的法律地位。建議將高校教師界定為公務雇員性質的專業人員，并通過修改《高等教育法》或《教師法》的相關條款予以明確。公務雇員身份既符合長期以來我國公立高校一直作為事業單位存在的基本國情，又能夠滿足高校教師聘任制改革的要求。其次，完善社會《社會保障法》與《勞動合同法》，按照《勞動合同法》要求，把高校養老保險納入社會統籌，最終實現高校養老保險有法可依，有法必依，提高高校教職工自我保障意識，保證期合法權益以及維護人權，避免不必要的法律糾紛。

（三）第三步：建立職業年金

1.政府責任明確化。政府在職業年金建立過程中舉足輕重，對于資金具體運營模式由市場負責，政府無須多加干預，但在基本政策制定、實施辦法、受托認定標準、資格認定辦法、基金監管辦法、制定法律框架等方面，政府需全面監控，為職業年金的建立鋪平道路，促進職業年金規范化、法制化、有序化進行。

政府一要明確職業年金個人賬戶實行完全積累制并做實個人賬戶；二要明確政策對象為“新人”與“剛上崗中人”，彌補兩類人群因改革造成的利益損失；三要建立普惠型職業年金的基礎上，依據機關高校人員的職級、貢獻、核心技術、崗位等多項指標建立激勵性職業年金，并對于特殊人員實現特殊待遇承諾。

2.年金運作。第一，資金建立。高校與個人共同承擔繳費責任：高校由國家撥款建立，社會精英服務國家，并且職業年金旨在彌補待遇差距，建立激勵機制吸引人才，因此國家財政承擔部分責任無可厚非；對于教職工，基于權利與義務相統一原則，職工有義務承擔老年生活保障責任，同時職工老年生活水平與繳納資金掛鉤，有利于勉勵職工勤奮工作，創造社會價值。下表為職業年金經費與企業年金的比較，可見在職業年金建立中，財政支持在經費來源中占有一定比例。第二，資金運營。經辦機構承擔主體包括高校、專業受托機構。高校一般規模較大、資金數額龐大的建議通過設立資金管理理事會進行資金的收納。資金有資金管理理事會交給受托人，轉交時簽訂信托合同，由受托人負責找尋投資管理人、賬戶管理人、托管人，分別負責資金管理運營，并簽訂委托代理合同。其次，資金運營的監督。首先，高校作為監督方和被監督方，承擔雙重責任。高校監督受托機構年金運行情況，同時嚴格參照政府規定，積極籌資、按受托人標準選擇機構等，不得動用職工繳納資金。職業年金計劃的資助者和管理人，必須就計劃的有關情況和信息向計劃參與者和政府進行披露和報告，擴大公開度與透明度，接受利益相關者與社會公民的監督。其次，在市場經濟體制下建立私人監督機構，可由政府購買服務，監督過程要求公平、公正、公開，并且監督機構針對受托機構不當行為及時匯報處理。最后，各省級政府設立高校職業年金監督管理委員會，隸屬國家社會保障基金監督管理委員會，對職業年金運作進行監管，為基金提供更多一層保護機制。第三，資金發放。職業年金屬于高校養老保險改革的分支，因此其目標應與高校養老保險改革一脈相承，即縮小社會保障差距，養老水平最終與企業職工持平，若職業年金運營超出預期水平，高校教職工的養老金待遇反超改革之前，則與初衷背道而馳，因此要求在職業年金建立之初，資金發放水平通過市場精算設定嚴格的上限，通過明確參保對象、稅收等制度進行調控。另外，職業年金在發放過程中，應建立激勵機制，實行差別化年金待遇。職業年金的建立不同于基礎養老金，其原則為“效率優先，兼顧公平”，因此為促進教職工積極參與，高校應建立獎勵性單位賬戶，根據貢獻和服務年限的不同，“階梯化”設計賬戶繳費率，年金發放水平有所不等。

（四）第四步：養老方式社會化與養老體系路徑展望

1.社會化。第一，建立護理保險制度的背景與可行性。高校醫院具備得天獨厚的條件，可以通過較少資金投入，實現基礎設施、醫療設備、專業技術人員的配備。同時，高?？梢蚤_始有關護理保險的課程，培訓醫務社會工作者，加快培養老年醫學、管理學、護理學、營養學及心理學等方面的專業人才，滿足“需求影響供給，理論聯系實際”的要求。第二，建立護理保險制度的具體措施。首先，從經營制度角度來說，護理保險通過多元化多渠道籌措資金，保險費由高校、教職工出資，同時建立社會基金會等機構保障資金的籌集。其次，從監督制度來說，應建立相關管理部門，進行專業化管理，保證老年護理保險的有效運行。同時，制定完善的監督制度對護理服務質量、保險基金、護理服務需求進行監督。再次，從服務內容來說，包括日常服務、精神慰藉與醫療保健三個方面。第三，建立護理保險制度的意義。首先，通過建立護理保險制度可以從一定程度上緩解養老金支付壓力，對于高校教職工的老年保障不再局限于現金支付。其次，發揮退休老教師的余熱，給青年學生以學術指導和人生價值觀的引導。最后，護理保險制度是大學生勤工助學的一種途徑，有利于支持貧困學生順利完成學業，解決就業問題。

2.建立多層次、多支柱養老保險體系。一是多層次。目前，需建立多層次的高校養老保險體系，最終實現省級統籌。具體框架如下：首先在全省范圍年建立養老保險事務管理服務中心，統一決策、管理大政方針、基礎養老金的管理與調制、組織機構人員，執行機構由市、縣級政府通過設立經辦機構執行。其中，基礎養老金的承擔者包括國家、高校與高校教職工。

二是多支柱?；攫B老保險是由國家通過立法強制實行，基于老年勞動者基本生活保障，屬于養老體系中的第一支柱，其主體是政府。第一支柱的實行具備強制性，目的在于保障公民基本生活，目前發展狀況趨于夯實，但不堅固。中國社科院發布的《2010年社會保障綠皮書》中指出，基本養老保險個人賬戶的實際收益率不足2%。

圖1 多層次養老保險體系框架

補充養老保險指單位為提高職工養老保險水平待遇，避免因實行基本養老保險制度后高校離退休人員養老金替代率降低的一種補充性養老保險，屬于第二支柱。補充養老保險目的在于提高員工退休后的生活水平，滿足日益增長的物質文化需求，特征表現為民主協商，不具強制性，可控因素較多，國家的優惠政策沒有落實到實處，企業沒有積極性。

養老儲蓄指員工根據個人收入情況自愿參加的養老保險形式，屬于第三支柱。養老儲蓄是個人行為，可按照自身意愿決定是否參保、參保水平及參保機構。目前，養老儲蓄的作用不斷強化，國民對自己養老問題直接負責，工作增加積極性，但商業保險的運作有待進一步規范。

在人口老齡化加劇、通貨膨脹等多因素下，急需建立多支柱的養老保險框架。圍繞“統賬結合”的改革原則，建立基本養老保險、職年金保險與個人儲蓄壽險三支柱的養老保險體系。完善機制，消除障礙，和諧發展，實現資源的合理配置。

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