保險(xiǎn)資金參與地方保障房建設(shè)制度設(shè)計(jì)的探討
——以浙江省保障性住房建設(shè)為例

張代軍， 何慧凌

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)，浙江 杭州 310018)

一、地方保障房建設(shè)現(xiàn)狀

(一)保障房建設(shè)資金缺口依然巨大

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2011年公布的報(bào)告，中國(guó)計(jì)劃截止2015年新建保障性住房3600萬(wàn)套，覆蓋面達(dá)到20%以上。2013年全國(guó)計(jì)劃新開(kāi)工城鎮(zhèn)保障性安居工程630萬(wàn)套，截至9月底已開(kāi)工620萬(wàn)套，預(yù)計(jì)全年新開(kāi)工可達(dá)660萬(wàn)套，與前期預(yù)期基本一致。全年基本建成目標(biāo)是470萬(wàn)套，截至9月底已完成410萬(wàn)套，預(yù)計(jì)全年可達(dá)520萬(wàn)套，略低于前期預(yù)測(cè)，保障房建設(shè)進(jìn)度依然較慢。截至9月底，在建保障房達(dá)1560萬(wàn)套，大量在建保障房意味著巨大的資金需求和資金缺口，財(cái)政支持和保障房開(kāi)發(fā)貸款無(wú)法完全彌補(bǔ)缺口，大量保障房受資金因素影響無(wú)法完工。前三季度保障房投資累計(jì)達(dá)8200億元，同比下降14．6%，預(yù)計(jì)全年保障房投資約1．2萬(wàn)億元，較2012年下降13．5%，預(yù)計(jì)2014年、2015年，保障房投資將趨于平穩(wěn)。按照有關(guān)部門(mén)對(duì)全年新開(kāi)工和基本建成數(shù)據(jù)量的估計(jì)，預(yù)計(jì)年底在建保障房達(dá)1490萬(wàn)套。無(wú)論是從投資規(guī)模還是從建設(shè)成本估算，今年保障房建設(shè)的資金缺口都很大，而資金缺口大是保障房建設(shè)進(jìn)度慢于預(yù)期的主要原因。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，深圳保障房建設(shè)的資金缺口超370億，多項(xiàng)保障房項(xiàng)目停工，這也讓地方政府倍感壓力。預(yù)計(jì)今年保障性安居工程財(cái)政支出將達(dá)4200億元，高于去年的3800億元，是保障房建設(shè)資金的重要來(lái)源。截至9月，今年新增保障房開(kāi)發(fā)貸款1150億元，無(wú)法彌補(bǔ)全年資金缺口，保障房建設(shè)需要更多的資金支持。

(二)開(kāi)始從“以售為主”向“以租為主”轉(zhuǎn)變

以浙江省的保障性住房建設(shè)為例，2003年，浙江省率先在全國(guó)實(shí)施城鎮(zhèn)住房保障制度，從21世紀(jì)初醞釀起步到如今已經(jīng)走過(guò)了十多個(gè)年頭，10年間已讓上百萬(wàn)買(mǎi)不起房的低收入住房困難家庭得到了實(shí)惠。浙江省保障房涵蓋了公共租賃房、廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、拆遷安置房和危舊房改善。2013年前8月浙江省新開(kāi)工逾17萬(wàn)套保障房，提前完成年度目標(biāo)。目前約17%的浙江城鎮(zhèn)居民已享受到保障房帶來(lái)的實(shí)惠。截至今年8月底，全省已累計(jì)開(kāi)工建設(shè)保障性安居工程住房287萬(wàn)套，城鎮(zhèn)住房保障收益覆蓋率達(dá)到19．9%。從2011年開(kāi)始，浙江省進(jìn)一步突出了發(fā)展公共租賃住房，明確把公共租賃住房作為今后城鎮(zhèn)住房保障的主要方式，逐年提高其在各類(lèi)保障性住房中的占比。爭(zhēng)取到“十二五”末，公共租賃住房保有量達(dá)到300萬(wàn)平方米。

作為浙江省的省會(huì)城市，杭州的保障房建設(shè)，在全省乃至全國(guó)都處于領(lǐng)先地位。在住房保障體系的建設(shè)上，經(jīng)濟(jì)適用房只是杭州特色住房保障體系中的一類(lèi)，另外還有廉租房、拆遷安置房、公租房、人才房和危改房等保障房類(lèi)別。經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和廉租房，是目前最主要的三種住房保障模式，其中，又以申請(qǐng)門(mén)檻更低、覆蓋面更廣的公租房最為重要。近年來(lái)，杭州保障住房實(shí)行從“以售為主”向“以租為主”轉(zhuǎn)變，公租房漸漸占據(jù)重要地位，杭州試水公共租賃住房，以“只租不售”形式保障本地中等收入的住房困難群體。2013年，杭州計(jì)劃推出市本級(jí)公租房2300套。

湖州市從2002年建立廉租住房保障制度起，到現(xiàn)在，城建部門(mén)已在湖州初步建立起了以“6+2”為主要內(nèi)容的住房保障體系。在2011－2012年，湖州市已新開(kāi)工建設(shè)各類(lèi)保障性住房67262套，完成了“十二五”建設(shè)規(guī)劃總量的50．08%。根據(jù)規(guī)劃，2013－2015年，全市還需完成新建和改造各類(lèi)保障性住房551．67萬(wàn)平方米，總計(jì)67038套，其中，2013年湖州市確定建設(shè)保障性住房26913套。為進(jìn)一步加大公共租賃房建設(shè)，近年來(lái)湖州市一直探索一些新的體制機(jī)制，比如鼓勵(lì)支持園區(qū)和企業(yè)配建公共租賃住房;在2012年9月與溫州、紹興一起列入第二批利用住房公積金貸款支持保障房建設(shè)試點(diǎn)城市后，正在積極探索公積金支持公共租賃房建設(shè)。

舟山市從2011年提出加大公共租賃住房建設(shè)，爭(zhēng)取到2015年底，全市新增公共租賃住房55萬(wàn)平方米以上，其中政府投資公共租賃住房10萬(wàn)平方米以上，配建公共租賃住房10萬(wàn)平方米以上，企業(yè)自建和社會(huì)資本投資建設(shè)公共租賃住房35萬(wàn)平方米以上。逐步將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等政策支持性住房與公共租賃住房并軌，努力實(shí)現(xiàn)人民群眾“住有所居”的目標(biāo)。公共租賃住房通過(guò)新建、改建、收購(gòu)、長(zhǎng)期租賃等多種方式籌集，既可由政府投資籌集，也可由社會(huì)資本投資籌集。主要籌集方式為:政府投資籌集、項(xiàng)目配建、企業(yè)自建和社會(huì)資金投資建設(shè)。各級(jí)政府通過(guò)直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助等方式，加大對(duì)公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入。廉租住房保障資金可以統(tǒng)籌調(diào)配用于公共租賃住房建設(shè)。鼓勵(lì)其他社會(huì)資本投資建設(shè)公共租賃住房。

近年衢州市也推出了一系列關(guān)于公共租賃住房建設(shè)的扶持政策和優(yōu)惠措施。例如對(duì)符合條件的企業(yè)等社會(huì)力量投資建設(shè)的公共租賃住房項(xiàng)目，各相關(guān)部門(mén)要開(kāi)通綠色通道，優(yōu)先辦理各項(xiàng)審批手續(xù);對(duì)公共租賃住房建設(shè)用地及建成后占地免征城鎮(zhèn)土地使用稅等。2013年衢州市計(jì)劃開(kāi)工建設(shè)保障性住房、城市舊住宅區(qū)(危舊房、城中村)改造住房共3689套。其中，公共租賃房1582套，廉租房213套，占比近50%。

紹興市力爭(zhēng)到2015年，保障房覆蓋面達(dá)到26%左右，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房困難家庭廉租住房應(yīng)保盡保，基本滿足城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭租住公共租賃住房的需要，逐步實(shí)現(xiàn)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等的相互銜接和融合。

二、我國(guó)保險(xiǎn)資金不動(dòng)產(chǎn)投資現(xiàn)狀

中國(guó)保監(jiān)會(huì)公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年9月末，我國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)總額首次突破8萬(wàn)億元，達(dá)80530．02億元，較年初增長(zhǎng)9．5%。其中，壽險(xiǎn)公司總資產(chǎn)66729．22億元，占保險(xiǎn)資產(chǎn)總額的82．86%。資金運(yùn)用余額達(dá)74158．87億元，較年初增長(zhǎng)8．19%，占總資產(chǎn)的92．09%。其中，銀行存款22878．63億元，債券32496．06億元，固定利息類(lèi)資產(chǎn)占比達(dá)到74．76%;而股票和證券投資基金7553．03億元，占比10．18%;其他投資11231．15億元，占比僅為15．15%。基于風(fēng)險(xiǎn)－收益原則，由于保險(xiǎn)資金投資固息類(lèi)資產(chǎn)的比重達(dá)74．76%，我們可以看出這樣的資金配置效率較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，那些成熟保險(xiǎn)市場(chǎng)國(guó)家的保險(xiǎn)資金投資收益率達(dá)到6% －10%的水平，而2000年至2012年我國(guó)保險(xiǎn)資金投資收益率的平均值僅為4．52%。從圖1可以看出，自2005年起，我國(guó)保險(xiǎn)資金的投資收益率開(kāi)始呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，這有賴于保險(xiǎn)資金不斷拓寬投資于資本市場(chǎng)的渠道。2007年保險(xiǎn)資金運(yùn)用的收益率為歷史新高，達(dá)12．17%。不過(guò)這在很大程度上得益于資本市場(chǎng)的良好表現(xiàn)，這樣的高收益具有一定的偶然性。2008年的收益率僅為1．9%，這是由于資本市場(chǎng)出現(xiàn)大幅振動(dòng)，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司盈利水平劇烈下降。而到了2009年，股市的反彈又使得保險(xiǎn)投資收益有了明顯的回升。而在當(dāng)前國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)持續(xù)低迷的情況下，我國(guó)的保險(xiǎn)投資收益率又出現(xiàn)大幅下降。2011年只有3．6%，僅高于銀行的一年期固定存款利率0．1個(gè)百分點(diǎn)。而2012年保險(xiǎn)業(yè)投資收益率僅3．39%，創(chuàng)四年來(lái)新低。可見(jiàn)，在當(dāng)前的投資結(jié)構(gòu)下，保險(xiǎn)資金的投資回報(bào)很大程度上依賴于資本市場(chǎng)的表現(xiàn)。［1］由于我國(guó)保險(xiǎn)投資渠道單一，金融投資產(chǎn)品匱乏，特別是缺乏具有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的投資產(chǎn)品，我國(guó)保險(xiǎn)資金的投資結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。

圖1 2000－2012年中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)投資收益率

自2012年以來(lái)，在金融改革的大背景下，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)一步深化保險(xiǎn)資金運(yùn)用市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。近年來(lái)，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委員會(huì)已陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資股權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》等10項(xiàng)關(guān)于保險(xiǎn)資金投資的新政策。這10項(xiàng)新政策的出臺(tái)，不僅降低了保險(xiǎn)資金的投資門(mén)檻、增加了投資范圍，而且提高了其投資比例，增加了保險(xiǎn)資產(chǎn)配置的靈活性和主動(dòng)性，同時(shí)進(jìn)一步改善了保險(xiǎn)公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，完善保險(xiǎn)資金投資政策體系。保監(jiān)會(huì)的最新數(shù)據(jù)顯示我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)已達(dá)到8萬(wàn)億元，但目前保險(xiǎn)業(yè)在不動(dòng)產(chǎn)領(lǐng)域的投資只有1000億元左右，占比不到1．5%。保監(jiān)會(huì)最近下發(fā)的通知規(guī)定對(duì)不動(dòng)產(chǎn)類(lèi)資產(chǎn)的投資比例上限從原來(lái)的20%上調(diào)為30%，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)投資相關(guān)金融產(chǎn)品以及房地產(chǎn)信托投資基金(REITs)等境外品種，這一舉動(dòng)體現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)引導(dǎo)保險(xiǎn)資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的意圖。保監(jiān)會(huì)每月公布的數(shù)據(jù)也顯示，保險(xiǎn)資金投資于不動(dòng)產(chǎn)類(lèi)資產(chǎn)的比例呈逐月上升趨勢(shì)。從2013年上半年情況來(lái)看，在不動(dòng)產(chǎn)投資方面大中型保險(xiǎn)公司項(xiàng)目占比較高，特別是前期建立了另類(lèi)投資團(tuán)隊(duì)的公司在項(xiàng)目和人才儲(chǔ)備上更具優(yōu)勢(shì)，進(jìn)展也更順利，如中國(guó)人壽、中國(guó)平安等。小公司由于資質(zhì)和團(tuán)隊(duì)不足，主要是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)大中型公司的產(chǎn)品參與。

保障房建設(shè)所具有的風(fēng)險(xiǎn)可控以及收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，符合當(dāng)前保險(xiǎn)資金資產(chǎn)負(fù)債配置的需要。目前深化金融改革的大環(huán)境更是為保險(xiǎn)資金介入地方保障房建設(shè)提供了有利的條件。同時(shí)，介入保障性住房建設(shè)，能優(yōu)化保險(xiǎn)資金投資結(jié)構(gòu)，降低保險(xiǎn)資金運(yùn)用對(duì)資本市場(chǎng)的依賴程度，有效規(guī)避市場(chǎng)波動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面是保障性住房建設(shè)的融資缺口，另一方面是各保險(xiǎn)公司的資金等待有效的配置，如何將保險(xiǎn)資金與保障性住房建設(shè)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，滿足雙方利益，實(shí)現(xiàn)共贏，是理論與實(shí)踐亟待解決的問(wèn)題。

三、當(dāng)前保障房建設(shè)存在的主要問(wèn)題

(一)重“售、改”輕“租賃”，重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村

盡管各地方政府對(duì)保障房建設(shè)的政策已經(jīng)開(kāi)始從“以售為主”向“以租為主”轉(zhuǎn)變，但是從實(shí)際的租賃住房建設(shè)及完工程度上看，租賃式保障房所占的比重仍然偏低。以浙江杭州為例，2013年度計(jì)劃新開(kāi)工租賃式保障房，包括公租房和廉租房，共8362套，經(jīng)濟(jì)適用住房7081套，城市舊住宅區(qū)改造住房(危舊房和城中村改造房)19310套，其中租賃式保障房只占比31．27%。在當(dāng)年竣工的保障房中租賃式保障房5465套，可售型5102套，城市舊住宅區(qū)改造住房27734套，租賃式保障房占比16．64%。①資料來(lái)源:根據(jù)杭州網(wǎng)2013年1月4日今日早報(bào)提供的數(shù)據(jù)整理。保障房建設(shè)的政策意圖是什么?是一項(xiàng)不斷擴(kuò)大化的住房福利，還是市場(chǎng)歸市場(chǎng)，保障歸保障?或者明確區(qū)分保障房與商品房的歸屬?“售、改”相對(duì)于“租賃”而言，前者側(cè)重于市場(chǎng)取向，后者側(cè)重于住房保障屬性。因此，這一界限的模糊會(huì)影響地方保障房建設(shè)體系的總體格局。

浙江湖州是較早關(guān)注和推進(jìn)農(nóng)村危房改造工作的地區(qū)，2004年浙江省湖州地區(qū)率先在全省開(kāi)展了農(nóng)村困難群眾危房改造工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年7月，湖州市共改造農(nóng)村危房118．2萬(wàn)平方米，累計(jì)改造完成11985戶，惠及的家庭不及湖州農(nóng)村農(nóng)戶總數(shù)的3%，而這與湖州城鎮(zhèn)住房保障率2015年末將達(dá)到城鎮(zhèn)常住人口家庭戶數(shù)的26．7%相比較仍存在較大差距。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，住房保障服務(wù)屬于二次分配，“初次分配不足，二次分配彌補(bǔ)”是國(guó)際上的通行做法，因此，在關(guān)注中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障問(wèn)題的同時(shí)不應(yīng)忽視中國(guó)農(nóng)村的保障住房的覆蓋性問(wèn)題。

(二)投融資渠道缺乏規(guī)范模式

地方保障房建設(shè)的資金來(lái)源或主要依靠政府財(cái)政支持或依靠銀行融資或依托某種創(chuàng)興融資方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。如在浙江省，比較而言，嘉興、臺(tái)州、金華、寧波地區(qū)保障房建設(shè)政府的主導(dǎo)作用更強(qiáng)，主要依靠財(cái)政撥款來(lái)融資，麗水主要依靠銀行貸款來(lái)融資，其余地區(qū)在政府的主導(dǎo)下比較注重創(chuàng)新的融資方式。浙江省各地政府為完成保障房建設(shè)任務(wù)，努力打通保障房建設(shè)資金籌集渠道，如杭州構(gòu)建商品房時(shí)配建一定數(shù)量的保障房;湖州的BT(Build—Transfer)模式;溫州通過(guò)發(fā)行私募債券，集合銀行、保險(xiǎn)等各個(gè)金融機(jī)構(gòu)共同融資;嘉興依托城投公司發(fā)行保障房建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)公司債;臺(tái)州依托土地出讓收入與財(cái)政預(yù)算等財(cái)政資金;紹興、舟山和衢州比較注重利用社會(huì)上的閑散資金進(jìn)行保障房融資。

各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的實(shí)際情況構(gòu)建具有當(dāng)?shù)靥厣呐c當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的保障房建設(shè)融資渠道凸顯當(dāng)?shù)厝宋娘L(fēng)范與求真務(wù)實(shí)的科學(xué)態(tài)度。然而在各地不斷創(chuàng)新、拓寬投融資渠道的同時(shí)，一個(gè)問(wèn)題漸漸突顯出來(lái):投融資渠道缺乏規(guī)范的模式。由于各地的保障房建設(shè)仍然處在初級(jí)階段，保障房建設(shè)主體、運(yùn)作模式及法律法規(guī)也需要一個(gè)必要的完善過(guò)程，地方保障房建設(shè)投融資渠道尚未形成較為統(tǒng)一的規(guī)范模式，如浙江臺(tái)州地區(qū)是將土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的資金，而浙江麗水地區(qū)是在土地出讓金專(zhuān)戶中單獨(dú)設(shè)立廉租住房賬戶，資金來(lái)源包括按土地出讓金總成交價(jià)的2．5%提取的資金。

四、完善保險(xiǎn)資金參與地方保障房建設(shè)的幾點(diǎn)思考

(一)加強(qiáng)公共租賃房的建設(shè)

我們應(yīng)該意識(shí)到，今后保障性住房的主力軍應(yīng)該是公共租賃房，它解決的是“夾心層”的住房問(wèn)題，即游離于我國(guó)住房保障制度之外的住房困難群體，主要包括一些無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)租賃或購(gòu)買(mǎi)住房的中等偏下收入住房困難家庭、階段性住房支付能力不足的新職工和外來(lái)務(wù)工人員。從市場(chǎng)的角度來(lái)看，大部分的發(fā)達(dá)國(guó)家都有占房屋總量20%－30%的租賃住房市場(chǎng)，而我國(guó)的租賃住房市場(chǎng)還有明顯的缺失。租賃住房市場(chǎng)為住房困難群體提供過(guò)渡，讓還沒(méi)有多少積蓄的年輕人暫時(shí)居住，等到有條件的時(shí)候再自己買(mǎi)房。此外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家的大中城市，尤其是大城市，租房的比例非常高，比如在美國(guó)紐約，租房的比例高達(dá)67%，在倫敦、東京，租賃住房市場(chǎng)也占了60%以上。因此，公共租賃房更代表了保障性住房的發(fā)展方向。今后我國(guó)應(yīng)該大規(guī)模地建設(shè)公租房，保障中低收入人群能夠住有所居。［2］

由于公共租賃房的開(kāi)發(fā)建設(shè)是一個(gè)耗資大，周期長(zhǎng)的工程，在公租房成為保障房建設(shè)的主要形式后，政府的投資壓力將會(huì)越來(lái)越大。而且由于公租房的建設(shè)在政績(jī)和利益方面都不直接有利于地方政府和財(cái)政收入，如果不能加強(qiáng)嚴(yán)格的監(jiān)管，可能很難調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，特別是對(duì)于一些財(cái)政實(shí)力較弱的地方政府而言，大力推進(jìn)公租房建設(shè)存在一定的困難。為了化解資金壓力，各地已在積極探索，只有充分調(diào)動(dòng)各路資本的力量，才能打贏保障房建設(shè)的持久戰(zhàn)。根據(jù)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，有效地利用金融創(chuàng)新模式，將單一的政府直接融資的方式轉(zhuǎn)化為政府引導(dǎo)下的多元化商業(yè)運(yùn)作模式十分重要。雖然公租房建設(shè)的投資回收期比較長(zhǎng)，但租金收益的連續(xù)性和穩(wěn)定性可以得到保證，有利于增強(qiáng)資產(chǎn)的穩(wěn)健性，滿足保險(xiǎn)資產(chǎn)負(fù)債管理的需要，能夠促進(jìn)保險(xiǎn)資產(chǎn)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而有利于險(xiǎn)資企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

為了實(shí)現(xiàn)更多的居民“住有所居”，亟需對(duì)未來(lái)的保障性住房供給機(jī)制作出長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，對(duì)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房制度進(jìn)行改革，建立財(cái)政可持續(xù)，法律關(guān)系明確，中低收入者無(wú)后顧之憂的廉租房與公租房制度。同時(shí)，加強(qiáng)公共租賃房的建設(shè)，能夠淡化房屋的流轉(zhuǎn)屬性，回歸其居住為主的基本屬性，有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也是避免房地產(chǎn)泡沫危機(jī)，促使房地產(chǎn)健康發(fā)展的思路。

(二)增強(qiáng)保障性住房發(fā)展的制度支持

推進(jìn)地方保障性住房建設(shè)不僅能夠改善中低收入人群的福利，也是加快我國(guó)城市化進(jìn)程和保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要保障，同時(shí)也是避免我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅回落的重要?jiǎng)恿χ弧．?dāng)前，我國(guó)正在積極建設(shè)保障性住房，多種形式的保障房建設(shè)模式和融資機(jī)制受到了廣泛關(guān)注。以浙江省為例，具有較代表性的是“六房并舉”的杭州模式和“6+2”住房保障體系的湖州模式。

我國(guó)的住房保障制度在改善和解決中低收入群體的住房問(wèn)題上發(fā)揮了一定的積極作用，但由于我國(guó)保障房建設(shè)還處在不斷探索的階段，在激勵(lì)機(jī)制以及相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)等方面還存在許多需進(jìn)一步改善的地方。［3］首先應(yīng)完善地方政府的激勵(lì)機(jī)制，為保障房建設(shè)提供制度保障。目前地方官員的考核主要是看GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，這種考核標(biāo)準(zhǔn)使得地方政府盲目地追求GDP增長(zhǎng)而降低了對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注。在制定地方官員考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以納入穩(wěn)定房?jī)r(jià)和解決中低收入家庭住房困難，這樣不僅能夠調(diào)動(dòng)地方政府穩(wěn)定房?jī)r(jià)、提供保障性住房的積極性，而且能夠滿足百姓的住房需求，保障民生，反過(guò)來(lái)更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其次應(yīng)該加快保障性住房法制建設(shè)，為保障性住房的管理提供法律依據(jù)。中國(guó)的住房保障體系雖然在不斷發(fā)展和完善，但是關(guān)于住房保障的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)的需要，如租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房和住房公積金三者在財(cái)政上和管理制度上是相互獨(dú)立的，缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)政策在實(shí)施過(guò)程中缺乏有效性。因此，為了實(shí)現(xiàn)住房保障體系的有效構(gòu)建與運(yùn)轉(zhuǎn)，明確各級(jí)政府在保障性住房建設(shè)過(guò)程中的責(zé)任，需要建立起統(tǒng)一的住房保障法律體系，為保障性住房的管理打好制度基礎(chǔ)。此外，推進(jìn)稅制的改革也是促使地方政府遏制房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，擴(kuò)大保障性住房建設(shè)并加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵保障。

(三)制度設(shè)計(jì)應(yīng)有助于社會(huì)資源的合理配置

首先，保障房建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化房屋的居住屬性，尊重不同保障層次群體居住的客觀要求，明確其入住標(biāo)準(zhǔn)與需求。其次，要根據(jù)被保障群體的動(dòng)態(tài)變化，明確保障房調(diào)整與退出的標(biāo)準(zhǔn)和條件。保障房制度應(yīng)明確保障房體系的核心或主干。根據(jù)保障房所突顯的居住屬性，應(yīng)以租賃式保障房建設(shè)為主體，除貧困家庭危房改造之外，經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房和一般老城改造后的回遷房應(yīng)還原其應(yīng)有的商品屬性，由其自身生成的現(xiàn)金流維護(hù)其應(yīng)得的房產(chǎn)權(quán)益。在實(shí)現(xiàn)社會(huì)不同收入層次群體的住房保障需求方面，應(yīng)將當(dāng)下的直接的限購(gòu)轉(zhuǎn)化為間接限購(gòu)，淡化商品房的流轉(zhuǎn)屬性，強(qiáng)化包括商品房在內(nèi)的房屋的居住屬性，引導(dǎo)人們理性配置住房資產(chǎn)，通過(guò)完善人均住房面積等配套政策來(lái)進(jìn)一步界定并區(qū)分投機(jī)性需求和改善型需求。隨著保障房居住家庭或個(gè)人收入改善，根據(jù)其住房保障要求降低的實(shí)際情況，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)具有平穩(wěn)過(guò)度功效的退出機(jī)制，促使其由原來(lái)的高保障要求向低保障要求以及獨(dú)立購(gòu)置商品房狀態(tài)逐步轉(zhuǎn)型。對(duì)原本具備商品房購(gòu)買(mǎi)能力的家庭或個(gè)人，因家庭變故導(dǎo)致其列入中低收入家庭或個(gè)人，并且符合相應(yīng)的保障房權(quán)益要求，應(yīng)及時(shí)提供住房保障服務(wù)。對(duì)目前各地實(shí)施的住房保障輪候制的設(shè)計(jì)中應(yīng)注重發(fā)揮其動(dòng)態(tài)跟蹤、相機(jī)抉擇的管理功效。

(四)建立保險(xiǎn)資金參與地方保障房建設(shè)的退出機(jī)制

保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的特殊性要求保險(xiǎn)資金運(yùn)用在考慮安全性和收益性的同時(shí)，也應(yīng)保持一定程度的流動(dòng)性。在引導(dǎo)保險(xiǎn)資金參與保障房建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)維持保險(xiǎn)資金的良性循環(huán)，這不僅有利于保險(xiǎn)資金的累積，增強(qiáng)險(xiǎn)資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能力，還有利于提高保險(xiǎn)資金利用效率，強(qiáng)化險(xiǎn)資企業(yè)的竟?fàn)幠芰ΑＲ虼耍谠O(shè)計(jì)保險(xiǎn)資金參與保障房建設(shè)融資制度和機(jī)制建設(shè)方面，需要重視保險(xiǎn)資金的退出問(wèn)題。雖然投資保障性住房可以在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)滿足險(xiǎn)資企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債匹配的需要，但因?yàn)槠渫顿Y收益偏低，如何設(shè)計(jì)合理高效的投資方式，提高保險(xiǎn)資金投資保障性住房的收益率是一大難題。險(xiǎn)資企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債管理的內(nèi)在要求，需要利用動(dòng)態(tài)調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債總量與結(jié)構(gòu)，在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)兼顧其他利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)益。加強(qiáng)險(xiǎn)資企業(yè)參與保障房建設(shè)融資資金的退出機(jī)制構(gòu)建既有利于吸引保險(xiǎn)資金大規(guī)模介入地方保障房建設(shè)，滿足保障房建設(shè)資金需求的同時(shí)維持了保險(xiǎn)資金的良性循環(huán)，又有利于保險(xiǎn)公司在面對(duì)不可避免的退出問(wèn)題時(shí)順利退出保障房項(xiàng)目，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)政府和險(xiǎn)資企業(yè)的利益實(shí)現(xiàn)均衡。［4］保險(xiǎn)公司可以以融資資金權(quán)益轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化和政府回購(gòu)三種方式實(shí)現(xiàn)介入地方保障房建設(shè)的保險(xiǎn)資金的退出。

(五)加強(qiáng)保險(xiǎn)資產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)管理

對(duì)地方保障房建設(shè)投資是保險(xiǎn)資金運(yùn)用的全新領(lǐng)域，如何對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范是不容忽視的問(wèn)題。險(xiǎn)資企業(yè)是國(guó)家金融體系的重要組成部分，承載著為全民的生產(chǎn)生活分散風(fēng)險(xiǎn)的保障作用，保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理必須以防范資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)為前提，形成專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，將安全性、流動(dòng)性和收益性有機(jī)結(jié)合起來(lái)。出于對(duì)保險(xiǎn)資金安全以及投保人利益的考慮，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)險(xiǎn)資企業(yè)投資保障性住房建設(shè)的規(guī)整和引導(dǎo)，同時(shí)，保險(xiǎn)公司也應(yīng)該未雨綢繆，建立健全保險(xiǎn)資金投資保障房建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。［5］各險(xiǎn)資企業(yè)應(yīng)該根據(jù)《保險(xiǎn)資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)控制指引》的要求，建立管理高效、運(yùn)營(yíng)規(guī)范的保險(xiǎn)資金運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)控制體系，針對(duì)包括保障房投資在內(nèi)的各項(xiàng)資金運(yùn)用制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。同時(shí)，險(xiǎn)資企業(yè)要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)系統(tǒng)的管理，不斷提高對(duì)各類(lèi)投資風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、量化、評(píng)估和控制能力，并建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)能夠迅速有效的加以應(yīng)對(duì)。此外，由于介入保障房建設(shè)的投資模式較多，也應(yīng)重視對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。

五、結(jié)語(yǔ)

保障房不僅是一項(xiàng)建設(shè)工程，更是一項(xiàng)民生工程。保障房的制度設(shè)計(jì)應(yīng)納入社會(huì)系統(tǒng)優(yōu)化的戰(zhàn)略層面來(lái)考量。在保障房體系中應(yīng)注重公共租賃房的建設(shè)，在維護(hù)城鎮(zhèn)中低收入家庭或個(gè)人住房保障的同時(shí)也要關(guān)注農(nóng)村的住房保障問(wèn)題，保障房建設(shè)應(yīng)凸顯房屋的居住屬性，確定租賃式保障房在保障房體系中的主體地位，加快推進(jìn)公租房和廉租房并軌運(yùn)行，淡化住房的流轉(zhuǎn)屬性，規(guī)范和促進(jìn)保障性住房建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)，切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)居民“居者有其屋”的權(quán)益。

［1］王 鋼，楊 菡，包瓊．我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)投資新政對(duì)金融業(yè)的影響［J］．西部金融，2013(1)．

［2］巴曙松，牛播坤，楊現(xiàn)領(lǐng)．保障房制度建設(shè):國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)的政策選擇［J］．財(cái)政研究，2011(12)．

［3］王 勛，王 健．完善制度建設(shè)支持保障性住房發(fā)展［J］．金融發(fā)展評(píng)論，2010(10)．

［4］張代軍，何慧凌．保險(xiǎn)資金介入保障房建設(shè)的退出機(jī)制研究［J］．上海保險(xiǎn)，2013(9)．

［5］祁文昭．關(guān)于保險(xiǎn)資金不動(dòng)產(chǎn)投資中風(fēng)險(xiǎn)管理的幾點(diǎn)思考［J］．青年與社會(huì)，2013(5)．