設區的市立法問題研究

摘 要：設區的市立法現在已經取得了一些成績，但是當前設區的市制定的地方性法規存在立法重復、法規質量不高等問題。人大立法機制的現實困境是問題的主要原因。公眾參與立法過程的積極性不高、地方立法理念滯后、政府部門主導立法起草工作、立法上的部門利益合法化等制約了立法質量的提高。因此，應當在維護法制統一的前提下，突出地方發展特色，遵循科學民主立法，發揮人大主導作用，切實提高立法質量。

關鍵詞：設區的市;立法問題

一、設區的市立法權的內涵與特征

（一）設區的市立法權的含義

“設區的市地方立法權”是從行政區域方面來進行界定的，是地方立法權的下位概念，屬于“較大市立法權”的擴充。“設區的市地方立法權”是一種設區的市享有的，旨在依據本地實際情況制定有利于本地區經濟、人文、環境等發展的地方法規的立法權。

（二）設區的市立法權的特征

第一個是合法性。廣義上的合法性既包含立法實體的合法性又包含程序的合法性。從實體法角度看，設區市的地方所制定的法規不得與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸。從程序角度看，設區的市地方立法必須認真貫徹依照憲法等法律要求、不得背離上位法，必須遵守立法程序。由此，可知“設區的市地方立法權”具有合法性特征。

第二個是地方性。地方立法本身是對本區域的特殊關系的調整，以及對利益關系與利益訴求不斷整合的過程。設區的市只有重視本地的地方特色以及地方實際的利益訴求，不斷調整利益的新格局，才能使其享有的地方立法權發揮應有的作用。

第三個是主動性。憲法賦予地方立法權，也就是地方可以主動制定法規。地方立法具有較大的運行空間，特別是設區的市立法權更需要主動地依法行使職權，建立起更多的體現民主性的行政管理和社會管理體制，推動城市的建設和發展，促進法治化進程的實現。

最后是協調性。設區的市地方立法在考慮地方特色的同時還要注意全國法制的統一。立法過程中，注意立法的合法性、完整性，不得與憲法、法律法規等上位法相沖突;不能越級立法，在合理的空間內立法。

二、設區的市立法權行使存在的問題分析

（一）公眾參與立法過程的積極性不高

其一，公眾參與流于形式。公眾參與地方立法大都停留在網上征求意見和召開論證會、座談會的形式，具有直接性參與的方式，如問卷調查、實地走訪、網絡調查等便民形式不多。征求建議意見的對象也通常限于已公布的條例草案文本，公眾缺乏對立法過程中第一手資料的收集與了解。所以，公眾參與尚欠缺詳細的參與時間、參與內容、參與形式等規范。而且，公眾參與地方立法方面也沒有專門的法律規定。其二，公眾參與的積極性不高。在實踐中，征求建議意見的范圍是面向社會公眾，但是實際參與人員是有限的，有能力提出建設性意見的人則更是少數。坦率地講，有些地方性法規的內容大部分是對公共秩序的維護，以抽象性公共利益為主要內容，公民無法體會到是一種切身利益，結果是“兩耳不聞窗外事”。總的來說，公眾參與立法的效果不明顯。

（二）政府主導法規起草

目前，地方性法規制定程序是由設區的市人大常委會法工委專門起草，其他地方性法規起草論證主要是由人民政府及其職能部門承擔。法規起草是立法的重要環節。地方性法規起草主體尚未在有關法律法規中予以明確規定。實踐中，起草主體一般定位在“誰提案，誰起草”。這種方式存在部門利益特征明顯的問題，二是涉及眾多部門利益的地方性，法規難以確定主要起草部門。三是起草部門與其他政府職能部門之間基于職權沖突，難以進行平行層面協商。

（三）部門利益合法化

法律應當是公意的體現。我國地方立法思維仍然堅持一種濃厚的泛行政特征，不少立法者思維中存在著“法是管百姓的，不是管政府的”錯誤意識。因此，這種落后的管理思維導致法規是一種管制型”立法。目前，在立法起草項目選取上過于重視“行政管理和處罰類”立法項目，寄希望于法規對職能部門處罰權的法律授權;忽視了政府公共服務和保障公民權益方面的社會公共服務類”立法項目。與之相對應的是，法規具體條款一般是“重義務輕權利、重權力輕責任、重處罰輕教育、重命令輕指導、重強制輕協商、重事前審批輕事后監督”的狀態。

三、設區的市立法權存在問題的優化建議

（一）完善立法體制

注重頂層設計和地方自主立法相結合，第一，設區的市地方立法應該以中央立法為準繩。第二，在堅持中央立法原則性的同時，要注意設區的市地方立法的獨立性。要提高公眾對立法的參與度，提高公眾的對民主立法的參與度，不僅可以提高立法的質量，同時可以確保立法的公平公正。于是，設區的市地方在立法過程中一定加強公眾參與，拓展立法的參與渠道。還要健全監督機制，要拓寬監督渠道還要監督主體的多樣性與強化程序性監督。

（二）加強立法能力建設

要成立立法工作機構，雖然很多城市取得了地方立法權，但是立法工作尚處于籌備狀態，立法機制還未完全建立，立法程序也未及時制定。在此種情況下，現階段最基礎的也是最緊急的就是要成立市人大的法制工作委員會，積極申請機構成立的經費編制等，不斷擴充立法機構建設。還要加快立法工作隊伍建設，加強立法信仰建設，法律信仰是法治的內在核心和精神。法律信仰不是一些人認為的無所謂的虛無的東西，它實實在在的影響著法律的成長，提升和完善。加強立法部門與相關部門的溝通，立法部門是獨立的部門，但是立法部門的工作需要各個部門的配合，特別是需要加強與其它有關部門的溝通，切實了解各部門的立法需求，將各部門遇到的立法問題進行整理，有條件的進行立法。

（三）健全嚴格的立法程序

首先要做好前期的審查工作，要確保設區的市立法具有可操作性，要建立立法項目及時報審制度。其次做好定期的評估工作，建立地方性法規的立法后的質量評價體系，加強立法評估、質量評估、保證地方法規名稱的統一。最后做好后期備案工作，備案審查制度是保障法律公平公正的最后一道法律屏障。有助于消除沖突性問題，從而實現法律體系的完整和協調。

結 語

設區的市擁有了地方立法權既是一種機遇也是一種挑戰。特別是在依法治國的大背景下，設區的市地方立法權的設立，需要在尊重中央立法的前提下，制定適合本地區發展的法規，既要保證協調性，又要考慮地區特色，制定出符合實際的法。我們需要辯證的看待設區的市地方立法權問題，既看到有利的一面，也要看到它所帶來的潛在的問題。對賦予設區的市立法權后可能帶來的問題進行冷靜理性思考，通過相應的制度安排杜絕它們在現實中發生。這樣才能最大限度的發揮設區的市立法權的作用。

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作者簡介：宋雯（1996—），女，漢族，四川南充人，西華師范大學法學院馬克思主義法學碩士研究生在讀。