近代湖北地方公債研究及對當今地方債監管的啟示

●馬金華 趙丹

近代湖北地方公債研究及對當今地方債監管的啟示

●馬金華 趙丹

公債，即公共債務，政府向國內的個人和單位舉借的債稱為國內公債（內債），政府向國外舉借的債就是國外公債（外債）；而按發行債券的政府級別劃分，又可分為中央公債和地方公債。

公債的發行往往與一個地區的歷史和財政息息相關。目前關于近代湖北省地方公債的研究主要散見于歷史研究文獻和地方財稅史料中，專門的編年史類地方債務專著和文獻則鮮有涉及。黃傳榮（2012）對清末時期湖北地方政府為彌補財政虧空舉借的10筆軍政外債的用途、發行作了具體闡述，分析了其背后的雙重影響和外債的二重性問題和對經濟社會發展以及資本主義萌芽的影響。張或定（2012）具體分析了湖北省政府在民國十年發行的五元和十元面額公債券的實物，從貨幣史的角度闡釋了當時發債的背景以及影響。郭年（2000）從歷史角度介紹了中共在1932年、1933年、1941年和1945年發行的幾次湘贛地區革命公債情況，并闡釋了其支持革命建設和地方經濟恢復的作用。這些資料往往從某一歷史時期出發，或者關注于某一方面的地方債務，并沒有對湖北省地方債進行整體的研究，也與當時的財政狀況少有結合。因此，本文以近代各個歷史階段湖北省地方公債的發行為線索，結合湖北省的財政概況，從經濟學的角度對湖北省地方債的發行特點進行分析，并在此基礎上為當今湖北地方政府債務的管理提供有益借鑒。

表1 1895-1911年湖北省地方舉債一覽表

一、近代湖北省地方政府債務概況

近代湖北省的第一批地方政府債務始于清朝末年，發行形式主要是對外借款，發行原因是清末湖北財政入不敷出。財政支出方面：一是張之洞為了救治時局，在湖北省推行新政，主要內容是發展使用機器的大工廠、教育改革等，這不可避免地要求更大的財政支出來支撐，新政構成了湖北財政支出的一大負擔；二是湖北省自1895年起開始編練湖北新軍，與北洋新軍不同，湖北新軍是在湖北地方財政的支持上建立起來的，因此編練新軍成為財政支出的另一大負擔；三是甲午戰爭后湖北省分擔中央的外債和賠款也引發了財政支出的擴張。1908年到1909年僅一年，湖北的總體支出由1852萬兩增至2008萬兩。財政收入方面，清末湖北的收入主要為舊稅和海關收入，而海關收入由中央掌管。因此，為了滿足日益擴張的財政支出，湖北省通過增加舊稅來增加財政收入，如田賦厘金附加、推行土膏統捐、鑄造銀元、銅圓獲利等，但收入有限。1906年，清朝下令整頓合并各省銅圓制造廠，在貨幣整頓下，湖北的鑄幣收入萎縮。1906年7月，清朝頒布“預備立憲”上諭，9月，頒發禁煙上諭，禁煙的推行使得湖北獲得的鴉片稅收返還收入從最高年份120萬銳減到80萬、20萬，至1910年為零。這兩項政令的頒布極大地縮減了湖北的財政收入，湖北財政陷入了嚴重危機，在融資渠道極其有限的情況下，只能靠發行公債和對外借款周轉。據統計，清末湖北地方債共計13次，其中對外直接借款12次，發行公債1次，見上頁表1。

武昌起義后，湖北省各行業荒廢，隨著各地援軍的到來，湖北省軍費開支增加，財政面臨嚴重困難。1913年開始，北京政府著手整理統一財政，議定財政事務由國會掌議定權，進行事前監督；財政部掌執行權，進行當事監督；審計院掌執核權，進行事后監督，三權分立并行，互為制約，并實行中央與地方均權的財政體制。1913年初，鹽稅、關稅被劃歸中央，公債由中央統一償還。湖北政局漸趨穩定，開始撤裁軍隊，整頓機構，財政狀況有所緩和。1914年，第一次世界大戰爆發，中國向歐洲市場出口增加，刺激了湖北近代民族工商業發展，農業和手工業也隨之恢復與發展，財政收入增加，湖北財政漸為充裕。1915年起，國家地方收支劃分取消，改由省向中央交納解款和專款，湖北省軍隊支出和解款專款支出占總支出比重達60%以上，財政開始緊縮。1917年，護國戰爭爆發，之后隨著第一次世界大戰結束，帝國主義列強卷土重來向中國傾銷商品，在軍閥和帝國主義的雙重影響下，湖北省工業停滯，經濟凋敝。1919年之后，銀價下跌，而湖北省財政支出此時仍以銀元為單位，將錢數折成銀元支付，湖北財政虧損嚴重，只能靠舉債彌補。至1926年，僅湖北官錢局歷年墊付省庫及各官署軍政各費即達4059萬余元，而官錢局供墊巨款，無非加印官票，官票發行越多，信用越低，錢價也越低落，湖北省財政收支也虧損越多，財政赤字甚至達到一千萬之多（見圖1）。

圖1 1913-1941年湖北省財政盈余（負數表示赤字）折線圖

表2 1921-1939年湖北省地方公債發行一覽表

總體來看，整個北洋時期，湖北省重視財政收支平衡，遇到收不抵支的情形才用礦產及公營實業盈益作為抵押向商團抵押借款，或者向人民攤派，因此公債發行的不多，以發行債券為主，主要有三次：民國十年湖北地方公債、湖北省金庫借款和湖北省短期金庫券。

1927年，國民政府遷都南京，重新劃分國家、地方收支。經過兩年的整頓，湖北省統稅收入較往年激增三倍以上，約占全部收入額的2/3，田賦和其他收入亦有增長，財政狀況逐漸好轉，除保證政教各費支出外，尚有余力從事各項建設事業，是湖北財政較為充裕的時期。1931年，全國統一將厘金改成營業稅，由于沒有詳細的計劃，營業稅收入極微，這使得湖北每年財政收入減少近千萬元，加上遇到了水災，湖北省收入減少過半，從而由向中央上繳省變成一個中央補助省。在支出方面，湖北各項建設事業開始展開，加上對共產黨革命根據地的進攻加緊使得軍費支出大量增加，財政收不抵支，而中央的救助款遲遲不到，湖北省財政拮據萬分，公債的發行漸漸多了起來。如圖2所示，在1931年，湖北省的借款額達到了一個頂峰，公債發行額也處于一個遞增期。1933年，賈士毅出任省財政廳廳長，為改變湖北省財政困局，他提出“開源節流，整頓稅收”，開始對湖北省財政進行整頓。經過整頓，湖北省經濟得以迅速發展，至1936-1937年，湖北工農業發展達到民國最好時期。賈士毅在整頓湖北財政收支的同時，還開始著手整理湖北歷年積累的債務，提出自1933年2月開始，按照借新還舊、化零為整、改短期為長期、減高利為低利的方針，按債務性質分別協商制定償還標準，或以現金或以公債分期償還。這也可以說明圖2中在1933年湖北公債數量再次小幅度上升的原因。整個南京國民政府時期，湖北省發行地方公債九次，發行規模達4050萬元，是發行最多的時期。

圖2 1927-1937年湖北省借款和發行公債折線圖

1937年7月，抗日戰爭全面爆發，民國政府主要政權機關遷往武漢，武漢一時成為戰時政治經濟中心，財政支出大量增加。隨著1938年湖北中、東南富饒縣城相繼淪為戰區，湖北剩下的鄂西、鄂北經濟落后，再加上中央補助和特稅攜款減少至原來七成，湖北財政困難重重。為解決財政困境，湖北省政府先后兩次對戰時財政政策進行了調整。一次是在1938年，主要通過緊縮財政支出和裁并征收機構以達到節支的目的，從1938年至1940年實際支出較預算減少約30%。由圖1可知，這種政策實行至1940年取得了良好的成效，湖北省在1940年財政盈余達近400萬元，是1937年的兩倍多。抗戰后期，國民政府在國統區擔負著經濟建設的艱難任務，1941年前后，國民政府開始進行第二次財政政策的調整。1941年國民黨的五屆八中全會就財政改革作出決定：其一，改革財政收支系統；其二，以牙稅和舉債作為增加國家財政收入的最主要方法。通過以上兩次財政政策調整，湖北省增加了財政收入，穩定了財政收支，對湖北經濟建設起到了一定的積極作用。這一時期，湖北省只是在1937年和1939年發行2次地方公債，規模共1300萬元。1921-1939年湖北地方公債發行情況見上頁表2。

二、近代湖北省公債特點分析

近代湖北省地方借款12次，地方公債15次，其中清末時期對外借款12次，清末發行公債1次，北洋政府時期發行公債3次，南京國民政府時期發行公債9次，國民政府后期發債2次，公債發行多集中在清末時期和南京國民政府時期。就發行次數來看，較全國其他省份而言屬于一般水平。就當時全國狀況而言，湖北省公債發行狀況良好，對湖北經濟的繁榮起到了一定的積極作用。總的來看，湖北公債發行有以下幾個特點：

（一）地方公債發行起步時間早

湖北省地方公債的發行最早可以追溯到1908年，當時公債發行的背景是“直至光緒三十二年二月，袁世凱總督直隸，以擴充北洋軍備，需費甚巨，遂以藩庫銀、軍庫銀及永平七年鹽款余利暨銅元局余利為擔保財源，募集直隸公債480萬兩，是為我國地方公債之濫觴。”為了解決財政困窘情況，國內如直隸、湖北等省已經開始使用公債這一籌款工具來服務地方財政，在這之后的安徽、四川等省份發行公債也是借鑒湖北省的直接經驗進行的。

（二）公債發行規模呈波動上升

由圖3得知，湖北地方公債的規模高峰是在1929年至1931年之間，除了在1929年左右發行的兩年地方實業公債以外，湖北公債整體上呈現波動上升的特點。在1929-1930年的地方實業公債的主要用途是振興實業，當時正值國民政府遷都南京，湖北省經過兩年整頓，統稅收入較往年激增了三倍以上，田賦和其他收入亦有增長，財政狀況日趨好轉。

圖3 湖北省公債發行規模折線圖

（三）公債依存度基本可控

公債依存度反映的是一國財政支出中有多大的比重是靠發行公債來實現的。當公債發行量大，債務依存度過高，表明財政支出過分依靠債務收入，此時國家財政處于脆弱狀態，當年的還本付息可能對財政構成潛在威脅，公債風險加大。國際上一般認為20%是國家財政依存度的警戒線，30%是中央財政公債依存度的警戒線。“公債的有償性決定了當年公債的規模要受到財政收入的影響，必須把公債控制在合理負擔之內，否則會引發債務危機。公債的償債率一般控制在10%會比較安全。”按現代公債經濟學中衡量公債規模和公債依存度的指標來看，湖北省的公債依存度除了1933年超過30%達到51.97%以外，其他年度都保持在10%以內。

表3 湖北省部分年份公債規模以及依存度指標分析表（單位：元）

（四）地方公債用途以經濟建設為主

湖北省15次地方公債中，有記錄公債用途的有11次。在這有記錄的11次公債中，公債的用途主要有三種：清剿軍需、振興實業和穩定盤活金融。其中，用于清剿軍需有4次，用于振興實業的有5次，用于穩定盤活金融的有2次，用于湖北省建設的占比達到（5+2）/ 11=63.64%。由此可見，湖北省所發行的公債主要用于經濟與地方建設，這也解釋了湖北省在民國時期地方繁榮的原因。

（五）地方公債發行利率呈階梯式下降趨勢

圖4 湖北省公債發行利率折線圖

通過上圖我們可以發現，湖北省公債利率處于一個階梯式下降的過程，由最初的一分五厘到1929年下降到八里，再到1934年下降到六厘。湖北省1919年之后，銀價下跌，而湖北省財政支出此時仍以銀元為單位，將錢數折成銀元支付，湖北財政虧損嚴重，只能靠舉債彌補。至1926年，僅湖北官錢局歷年墊付省庫及各官署軍政各費即達4059萬余元。因此在1926年公債利率達到了一分五厘之高，這有一定的時代原因。在1933年，賈士毅在整頓湖北財政收支的同時，還著手整理湖北歷年積累的債務，從而使湖北省公債的發行管理機制有所改善，公債利率降低到六厘。

三、對當今湖北省地方政府債務監管的啟示

總體來看，近代湖北省地方公債雖然沒有完全解決財政拮據的局面，但其發行狀況良好，對緩解湖北財政危機，促進湖北經濟繁榮起到了一定的積極作用。結合我國現階段地方債的實際情況，對如何監督管理湖北省當今的地方公債提出以下幾點建議：

在地方公債的發行政策方面，地方公債的發行需要與財政方針相匹配。不同時期的財政方針不盡相同，相應公債的發行政策也應不同。比如在抗日戰爭期間，湖北省政府先后兩次對財政方針政策進行了調整，同時大量發行建設公債和金融公債，從而在1940年取得了良好的成效。當前我國實施的是積極的財政政策和穩健的貨幣政策，因此在公債發行方面應注重公債的經濟調節功能，同時應控制公債的發行規模，將公債規模控制在合理的范圍內。

在地方公債的實際用途方面，地方公債的發行應主要用于地方經濟建設。湖北省在民國時期用于湖北省建設的占比高達63.64%，而當時其他省份的公債大多用于軍需，極少用于地方建設，這是湖北省在民國時期地方繁榮的主要原因之一。因此，當今地方公債應嚴格控制發行用途，應將調解地方經濟發展作為主要發行目的，將更多的公債資金用于民生工程、生態建設和市政建設等。

在地方公債的監管方面，2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《預算法》。修改后的《預算法》建立了地方政府發行債券的融資機制：賦予地方政府以適度的舉債權，解決怎么借的問題；對地方政府債務實施分類管理和規模控制，將地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監督，還要接受上級行政和上級立法機關的監督，解決怎么管的問題；厘清政府和企業的責任，解決怎么還的問題。除了滿足《預算法》規定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。10月2日，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署了地方政府性債務的管理。以人以史為鑒，可以明得失知興替，當前，湖北省已經建立地方債自發自還試點，在權責發生制政府綜合財務報告的框架下，基本完成了地方政府資產負債表的試編工作，并將資產負債表試編范圍擴至縣區一級，從而走在全國地方債監管的前列。■

（本文為國家社科基金一般項目《近代中國地方政府債務研究及啟示》〈批準號：13BJY163〉的階段性成果,同時受中財——鵬元地方投融資研究所資助）

中央財經大學）

（本欄目責任編輯：周菲）