“大補貼”時代：涉農資金如何監管？

“大補貼”時代：涉農資金如何監管？

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統計局副局長，湖北省政協常委，人口資源環境委員會副主任，中南財經政法大學博士生導師

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，碩士研究生導師，主要研究和教授領域為國家預算、項目預算與管理最新實務、預算技術與理論運用等

唐云鋒：浙江財經大學副教授，復旦大學公共管理博士后，劍橋大學訪問學者，主要從事政府預算監督、公共經濟與公共政策研究

翟繼光：中國政法大學民商經濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經濟法、財政法、稅法等

王叢虎：中國人民大學公共管理學院行政管理學系副教授，財政部中國政府采購網咨詢專家，研究領域為政府法治與應急管理、政府采購與公共資源交易、廉政建設與反腐敗等

主持人

阮靜：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

自2004年我國試點免征農業稅并推行種糧補貼政策以來，歷經10年，我國農業補貼急劇增長高達千億元，進入“大補貼”時代。大量真金白銀投向“三農”，在促進糧食增產農民增收的同時，一些借機謀利發“補貼財”的現象也頻頻發生——

安徽省農委產業化指導處原處長金樹芳日前受檢方指控涉嫌受賄罪、巨額財產來源不明罪。在2004年至2013年期間，金樹芳利用職務上便利，在安徽省農業產業化龍頭企業的申報評審及項目資金分配上為全省70余家企業提供幫助。在金樹芳高達1136萬余元的“家產”中，257萬余元是受賄贓款，另有817萬余元無法說明來源。

江西省余江縣，一起村干部貪污糧食補貼款案牽扯出所在鎮18個村委會干部“主動投案”，交代貪污糧補資金近百萬元。涉案村干部坦言，侵占糧補款當“福利”已經成為“慣例”，有的干部甚至為自己一戶辦了四張“惠農補貼卡”，虛報冒領上百畝的糧補資金。

安徽省渦陽縣，僅農委系統今年以來被檢察機關立案查處的賄賂犯罪系列案件就達7件9人，涉案金額高達1000余萬元，其中就涉及套取國家良種補貼等涉農資金貪腐問題。

……

根據中紀委最新公布的中央巡視組第一輪巡視整改情況和反“四風”成績單中，克扣農民征地拆遷補償款、挪用套取農業專項資金、違規發放農村危房改造和低保等涉農資金腐敗問題突出，僅不按標準及時足額發放農民征地拆遷補償款、侵占挪用包括支農補貼在內的各種補貼資金問題就達6499起，涉及金額超過20億元。而據最高檢察院的數據顯示，今年1至7月份，全國檢察機關立案偵查發生在涉農領域貪污賄賂犯罪案件人員共有11020人，占同期立案偵查依法賄賂犯罪案件總人數的近四成。去年全年在農業補貼、農田水利建設等涉農領域查辦的職務犯罪也高達12748人。涉農補貼資金流失問題從小打小鬧的“跑冒滴漏”，出現了局部地區的“管涌”現象。涉農資金領域正成貪腐高發區。

農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。近年來，中央財政“三農”投入不斷加大，2004年中央財政“三農”投入僅2626億元，到2013年已達1.3萬億元，其中僅良種補貼、農機購置補貼、糧食直補和農資綜合直補等基礎支農補貼就增長近10倍，從2004年的145億元增加至2013年的近1700億元，年均增加近百億元。目前，中央財政安排的“三農”資金項目約上百項，省一級普遍在100項左右，個別省份甚至多達數百項。然而，當農業補貼進入“大補貼”時代，“侵蝕”涉農補貼的“碩鼠”增多，不僅涉案金額越來越大，而且涉案環節多，“窩案”“串案”也呈增多之勢。本期監督沙龍根據中紀委最新公布的中央巡視組第一輪巡視整改情況和反“四風”成績單通報的相關問題，再次關注涉農資金貪腐話題，探討“大補貼”時代涉農資金的有效監管之策。

“大補貼”時代涉農貪腐新特點

主持人：龍頭企業評審需“跑部錢進”、項目資金爭取要“花錢公關”、農業補貼成“人情項目”，這是背景材料中提及的安徽省農委產業化指導處原處長金樹芳腐敗案曝出的涉農資金分配“潛規則”；另背景材料中提及的江西余江縣一個鎮18個村官侵占糧補的案件涉案村干部坦言，侵占糧補款當“福利”已經成為“慣例”……對于近來發生的這些涉農資金貪腐案件，您怎么看？

葉青：有錢財分配的地方，就有腐敗的可能。涉農資金雖然不算巨額，但是，會化作涓涓細流，流淌得無影無蹤。對上面來說，涉農資金不少，但是，到了基層、到了農民手上，數量就極為有限了，而影響到的農民，往往是一個巨大的數字。涉農資金的監管不力，往往會影響到政府的公信力。

張明：第一，背景材料曝出的涉農龍頭企業評審和資金分配“潛規則”，是我國相關活動和專項財政資金分配在涉農領域的反映，此類現象在相關管理領域其實并不少見，可以說基本上是“心照不宣”的事兒。第二，村干部侵占糧補案表明，在交通、信息并不十分通暢的農村村域，相關干部的欲望之盛，在經辦國家或公共資金時，也會、也敢伸手，黨風政風社風民風整治實在是任重道遠。第三，國家或公共資金所到之處，都會成為引發相關人員欲望或滋生腐敗，在反思社會風氣的同時，也應看到相關監管制度和權力約束機制的缺失。

唐云鋒：簡單點說，說明當前貪腐及相關制度層面的問題呈系統性，具體即表現在兩方面，首先是相關的補貼政策執行中，缺乏必要的銜接，使惠農政策在執行過程中因各種政策阻梗使結果變得低效甚至無效；同時也說明政策執行中缺乏必要的監督，從而使農業補貼等政策在具體落實過程中問題進一步蔓延，并得不到及時的糾正。

翟繼光：涉農資金貪腐案頻發反映我國在涉農資金領域法治建設仍比較落后，涉農資金從申請到審批，從使用到監管各個領域都存在諸多漏洞，人治的色彩仍比較重。一個項目的批準與否，主管領導的作用很大，因此，只需要“花錢公關”，只要有足夠的人際關系就可以申請到項目。如果申請項目的目的僅僅是為當地百姓謀福利，也就不會有人費盡周折去“花錢公關”了，“花錢公關”來的“人情項目”大多都是為項目申請人以及相關人員謀取個人私利的，因此，這些項目的資金被挪用、貪污也是在所難免的。農民是我國的底層民眾，法律意識不強，對國家政策了解甚少。再加上有文化的年輕人大多進城打工，留在農村的大多是老弱病殘以及婦女兒童，這些人的文化水平更低?；鶎哟甯刹勘憷棉r民的弱點以及相關政府部門監督不力的現狀大肆侵占糧補款。這些問題說明我國應當大力加強涉農資金領域的法治建設。

王叢虎：“黑手”伸向“農業、農村、農民”，足以說明當前的一些腐敗分子無孔不入，喪盡天良。同時，也說明我們的有關涉農資金存在著體制、機制和法制層面的不足，當然也證明了在具體執行這些政策的過程中還有不少漏洞。反思總會使人進步，而辯解則無異于責任的推卸。為此，沉靜下來，思考問題所在，查漏補缺，為時還不晚。

主持人：對于今年已經查出的涉農領域貪腐逾萬人、涉農補貼“問題資金”20多億元涉農領域貪腐問題“成績單”您又作何評價？涉農補貼被截留、挪用、私分等貪腐問題其危害影響幾何？

葉青：一萬多人，才貪腐20多億元，說明涉農領域的貪腐往往是小貪腐。但是，負面影響極大，影響到農民兄弟的經濟利益。而且，也不容易被發現。

涉農補貼被截留、挪用、私分等貪腐問題影響極壞，說明涉農資金管理混亂。截留、挪用涉農資金，是一種性質相同的行為，隨意改變涉農資金的用途，甚至將會侵吞、私分公款。而私分涉農資金則是一種最直接的犯罪行為。使中央的財政支持無法傳導到基層。

張明：按涉農貪腐萬人、“問題資金”20億元算，人均“問題資金”20萬元，這對主要處于我國最基層的村級干部來說，應該不是小數。涉農補貼貪腐問題的危害影響，主要且典型地體現在“三農”方面：第一，涉面廣、敗壞農村民風社風政風黨風嚴重。村級干部是我國當今社會治理的最基層，所作所為的影響對黨和國家來說是深入徹底和最基本、最根本的，尤其是對那些從未離開過家鄉故土，甚至縣城都少去的農民來說更是如此，因為這些人要沐浴黨的光輝和國家的關懷，主要是經鄉鎮干部或村干部傳遞的。第二，直接侵害黨和政府給予農民個人及家庭的利益。現行涉農補助大部分是直補到人、到戶的，而且今后這部分到人、到戶的直補還將逐漸增加。因此，涉農補助貪腐直接侵害農民個人及家庭利益，特別是那些遠離村中心居住的農戶的利益。第三，直接影響危害我國農業生產。涉農補助主要是對生產相關農品(如糧食、生豬等)的農戶及個人的補助，侵害這些農戶及個人的相關農品生產補助，自然會影響相關農業生產及農品產量增加。

唐云鋒：一是如前述，說明涉農貪腐問題的系統性，同時對這種被查出來的“成績”也只可能是問題的冰山一角，畢竟單靠體制內的審計與監察去發現問題永遠都是有限的，只是部分問題嚴重者與所謂運氣不佳者可能被發現，更多的“小問題”無法被發現甚至成為“法不責眾”的現實，而且這種運動式的糾察畢竟也不是一種解決問題的長效機制。涉農補貼領域的貪腐問題直接后果就是導致了國家農業補貼政策無法實現預期的惠農目標；其次是惡化了政府的腐敗形勢，使政府腐敗向基層全方位蔓延；最后更嚴重的是損毀了政府的形象與公信力，使基層干群關系日趨緊張，并成為社會沖突的主要策源地。

翟繼光：涉農領域反貪成果顯著一方面說明中央已經加大了涉農領域的反貪力度，另一方面則說明涉農領域的腐敗問題已經比較嚴重。涉農領域的腐敗問題危害很大，我國是農業大國，也是農民大國，一旦涉農領域出現較大范圍的腐敗現象必然削弱政府支持農業、扶持農民政策的實際效果，加大農民對公務員以及政府的不滿情緒。如果沒有農民對政府的支持，我國的現代化建設、法治中國建設都很難實現。因此，涉農領域的腐敗問題將嚴重削弱黨和政府在農民心目中的形象，嚴重削弱黨的執政能力和政府的公信力。黨和政府必須下決心從根本上治理涉農資金領域的腐敗問題。

主持人：從背景材料知，涉農補貼規模巨大，此外，種類范圍也在增多，從最初設立的良種補貼到專門針對種糧農民的“四補貼”，即種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼等，再到針對畜牧業、林業、草原、農業保險、產糧（油）大縣、農村低保等各種涉農補貼。隨著“大補貼”時代的到來，并結合前述分析，涉農資金領域貪腐問題正呈現出怎樣的特點？

葉青：涉農補貼種類多、覆蓋面廣、政策性強，監管稍微放松，就會大量的流失。這也是導致流失的原因。從相關案例來看，涉農補貼資金的貪腐有以下特點，一是積少成多，在每個受補助的農民身上留一點，集中起來就是一個龐大的數字。二是隱蔽性強，財務會計粗線條，給做假賬提供了便利。三是農民的信息不對稱，有的農民并不知道有這么多的補貼，有多少拿多少，一般不會追究具體的補貼數字。四是容易出窩案，村鎮干部上下之間相互包庇，貪腐鏈越來越長，窩案越來越多，根深蒂固。

張明：與其他領域貪腐相比，涉農資金貪腐呈現出以下特點：第一，基層性。涉農補助是各級財政從中央一直到地方，最后由鄉鎮財政經各級村干部發放到農戶及個人的。涉農補助中大部分直補到人、到戶的資金，在各級財政相對嚴格規范監管下，一般會順利到達鄉鎮財政?，F有問題主要出在鄉鎮財政經村干部提供信息，發放到農戶及個人環節，形成以村干部為主的“窩案”“串案”，直接影響農戶及個人對黨和政府的認知問題。第二，相對普遍。據2013年統計我國農村有58.9萬個村委會，按每村委會僅村支書和村主任兩人算，就有近120萬人，如果不嚴密監管犯案即使比例不大，但人數和區域也不會少。第三，影響廣泛。由于村干部處于農村最基層，涉面廣、影響大，對信息相對不暢的農村地區來說，影響的負效應可能會因信息稀缺性而被莫名放大或無端扭曲，影響的深度、廣度就不好預計。

唐云鋒：由于隨著涉農補貼范圍與規模的擴大，特別是補貼形式的復雜化，使涉農補貼領域的腐敗如案例介紹中的情況那樣，正呈現出兩大基本特征。一是省市級等所謂上級政府的“高端”腐敗，即涉農相關職能部門領導，通過補貼資格等條件的設定與補貼發放方面的自由裁量權，對下級與基層政府的涉農補貼發放各環節進行“設租”，形成現實中的“跑部錢進”與各種公關現象，究其本質這些現象本來就是相關職能主管者的索賄；而鄉鎮與村等基層的“低端”腐敗，則主要是在涉農補貼申請與發放環節所發生的，對上級政府涉農補貼的虛報多領，對村民補貼款項的截留等，究其本質則是各涉農補貼利益主體借信息不對稱所發生的道德風險問題。

翟繼光：涉農資金領域的貪腐具有三個明顯的特點：普遍性、技術性和小額性。涉農補貼涉及的領域很多，目前，每個領域都已經出現了腐敗現象，這說明涉農資金領域已經成為腐敗的多發領域，相關政府部門不能等閑視之，應有充分的思想準備。涉農補貼往往需要進行申請和審批，只有具備一定的條件才能享受，腐敗往往就在技術性的條件領域出現，通過偽造相關技術條件達到符合補貼的標準，從而獲得本來不應當獲取的補貼是比較典型的腐敗現象。涉農領域的補貼就單項來看往往數額并不是太大，因此，每次腐敗所涉及的資金從數額上看也不是很大，但涉農領域的腐敗往往都是積少成多，從每個農民身上貪一些，加在一起數額就很可觀了。

涉農補貼“大蛋糕”如何監管？

主持人：涉農部門是往日的“清水衙門”，為何成為今日“碩鼠”聚集之地？多名涉農部門官員提及，早在2010年，財政部就聯合17個部委在全國范圍內清查過涉農資金的落實情況，之后每年農業部、水利部等涉農部門也對涉農資金進行過專項檢查，但從目前來看，涉農資金的違法違規使用等問題并未得到有效解決，甚至呈上升趨勢。涉農補貼的貪腐問題根源何在？農業補貼資金從小打小鬧的“跑冒滴漏”到局部地區出現了“管涌”，暴露出管理、分配和監督方面存在的哪些問題？

葉青：從2005年起，我國開始取消農業稅。在此之前，鄉鎮干部的工作重點在于收取農村稅費?，F在，農民不僅不征稅了，還要給予補貼。這樣，導致補貼金額越來越大，越來越成為部分鄉鎮一級的公務人員貪腐的對象。涉農資金的數額不大，但是對有的要求不高的鄉鎮干部來說，在涉農資金上“小偷小摸”一番也是一種收獲。其根源，一是鄉鎮干部受傳統官德文化教育的熏陶不足，對錢財能撈就撈。二是財務會計的監管不力。很多情況是睜一只眼閉一只眼。三是外部的誘惑巨大?？吹嚼习遒嶅X，免不了自己覺得自己的工資不高。四是隨著中國經濟的快速發展，涉農資金將會越來越多，監管的難度就越來越大了。五是在人情社會，走后門走關系輕而易舉。人治依然高于法治，才會有這樣的情況。過去長期不重視涉農資金的管理，問題得到了總爆發。而“八項規定”“反四風”的嚴格執行以來，各種問題又不斷地暴露出來。造成了數量上升的景象。

張明：涉農補貼的貪腐問題根源，也就是我國社會的貪腐根源在涉農補貼領域的延伸。個人認為，社會貪腐根源其實可簡單歸結為人和制度兩方面。首先是人的問題，即為啥要貪腐？原因很簡單就是欲望太多。其實人有欲望是自然的賦予，滿足人的欲望也是人類社會發展的根本目的和社會經濟發展的基石。但現實問題是，一些人的欲望太多，以致教化上的精神道德底線和制度上的懲治處罰盡失。這個問題既有歷史傳承的原因，也有商品經濟興起和外來價值觀的影響，也是一個人的價值觀、人生觀、世界觀問題。其次是貪腐預防懲治制度問題，盡人皆知除相關精神道德教化外，嚴密嚴肅的貪腐預防懲治制度是防范、減少甚至杜絕貪腐的重要措施。但我國現行貪腐預防懲治措施主要包括：民主生活會(領導班子成員參加)、組織生活會(黨員群眾參加)、審計機關的事后賬務審計、社會媒體及網絡監督、紀委監察部門懲治貪腐行為人等，其中紀委監察的貪腐追懲最有震懾效果，除媒體或網絡監督偶有曝料一些權力運作案件外，其他防范措施皆因與權力運作過程脫節而防范作用微弱。

農業補貼從小打鬧的“跑冒滴漏”到局部地區出現“管涌”，暴露出管理、分配和監督方面的問題主要包括：第一，資金分配權過分集中。隨著涉農補助投入增加，鄉鎮管理者權限擴大，資金管理使用上不少人既是“運動員”又是“裁判員”，集權錢一身，掌管項目申請、審查、上報等，內部監督通常以報表或自查走形式，有名無實。第二，使用管理粗放。目前鄉鎮基本無補貼發放登記基礎信息庫，村怎么報，鎮如何批，缺乏現場核實數據真實性。如按規定糧補發放需經登記、公布、審核、復核等9道程序之多，但一些地方的登記、審核往往“紙來紙往”，一些鎮村干部正是利用這點輕易貪污糧補款。第三，“政出多門”、重復投資。如一塊地申請不同部門項目，哪部門人來就掛哪部門的牌子，一個塊地頂五六塊示范基地“帽子”，套取項目資金。第四，財政涉農補助資金管理欠統一規范。如發放渠道環節方式多，有財政直接支付，也有委托農信社支付；有社會化發放，也有農民到鄉鎮領取，還有通過學校發放等；發放賬戶由鄉鎮分散管理，資金封閉運行不完善，不能有效解決資金被鄉鎮、村組擠占、截留、挪用問題；發放成本高，每項補貼發放程序重復，造成人、財、物浪費，一般發放成本為發放額10%左右；受補人一般按補助項目開戶，“一人多折”、“一人多戶”普遍存在，既不利農戶保存、使用，也不利資金發放管理，同時也增加農信社結算業務，浪費大量賬戶資源；資金撥付程序較復雜，環節多，資金在途時間長。

唐云鋒：涉農補貼領域的貪腐問題究其根源如前述特點中所提及的，主要也有三方面原因：一是在于涉農資金的資金計劃分配屬性，資金分配權中缺乏必要的制衡，這就給各級涉農資金主管部門不同的自由裁量空間，即意味著各種設租機會的存在；二是涉農補貼資金的申請與發放環節，由于信息的不對稱給了基層官員各種尋租的機會；三是整個涉農資金補貼從申請到分配等環節，全過程缺乏必要的透明，更缺乏來自社會與媒體等多元的監督，這樣，在上述前提下，原來“清水衙門”中的利益主體，本來就對政府間部門與行業間收入與機會的苦樂不均就心理失衡，一時見這么多“好機會”送上門來，自然經受不住利益誘惑的居多，這種情緒與行為在上述文化中會很快蔓延，自然涉農補貼中的貪腐也很快就形成從小打小鬧的“跑冒滴漏”到大面積的“管涌”之勢，也造成了當前涉農補貼領域的系統性嚴重腐敗。

翟繼光：往日的“清水衙門”成為碩鼠聚集地說明隨著我國不斷加大對涉農領域的支持，涉農領域已經不再是“清水衙門”。凡是有利可圖的領域、凡是法治建設不到位的領域都有可能成為碩鼠的聚集地。涉農補貼領域貪腐的根源在于法治建設的不完善，在管理、分配和監督方面都沒有完善的法律制度，執行法律的人享有的自由裁量權過大，再加上對執行法律的人監督不到位，對涉農資金享有管理、分配、使用和監督權的主體都有可能出現腐敗現象。涉農資金在管理、分配和監督方面主要存在三個問題：一是法律制度不健全，腐敗分子容易鉆漏洞；二是資金運作過程不公開、不透明，相關主體很難及時發現問題；三是擁有監督權的主體太少，沒有賦予或保障廣大農民的監督權。

王叢虎：涉農補貼名目繁雜、種類過多、多頭管理、程序繁瑣、各自為政、信息孤島等都成為涉農補貼貪腐根源。尤其是主管部門在資金分配、流程管理、項目監督之間的互相交叉、卻相互之間信息不能共享，又加之各個利益主體的本位主義、官僚主義、地方保護主義等也更加大了腐敗的機會，給腐敗分子隨意截留、分贓、受賄等設下“溫床”。

主持人：面對農業補貼這份“大蛋糕”除了已有部門的專項檢查外，針對目前農業補貼出現的諸多問題以及支農資金屢屢被套取的現實，還應從哪些方面加強涉農補貼監管？談談您的對策建議。

葉青：一是做好涉農資金分配計劃，不要過多，也不要過少，最大限度地提高涉農資金的分配效率。二是實行互聯網監管，建立完善的體系。這樣可以了解每個受補貼者所獲得資金的具體情況。三是以案說法，抓住涉農資金貪腐案件公布的機會，以生動的案例說明，這些涉農資金貪腐是怎樣走過來的。四是明確違規違紀處罰的力度。讓官員不想腐敗、不易腐敗。五是鼓勵舉報人員。以提高人民群眾反腐敗的積極性。

唐云鋒：在當前舉國反腐重壓下才屢屢被糾查出來的各種涉農補貼的貪腐現實，已經說明了當前體制內監督與糾查機制的無效與低能，只有通過積極推進涉農補貼活動的公開化，最有效的辦法還是本人歷來所主張的放開與鼓勵社會公眾特別是媒體監督的介入。其他更深層次的對策，可能涉及到涉農補貼方式的合理設計與對資金分配權必要制衡方面的改革，減少源頭的設租機會；在資金的申請與發放環節盡量避免多頭管理與減少管理層次，盡量提高各主體間的信息對稱性，在加強信息公開的同時，可以考慮以各種獎勵形式鼓勵社會公眾舉報各種違規行為，同時嚴懲各種違規與貪腐，這樣對治理涉農領域的貪腐才能相對有效與徹底。

翟繼光：加強涉農資金監管應從三個方面入手：一是大力加強涉農領域的法治建設，涉農領域應當認真貫徹執行黨的十八屆四中全會的決議，大力加強相關法律法規和制度的建設，堵住腐敗分子容易鉆的漏洞。二是提高涉農資金管理、分配、使用和監督過程的透明度，能公開的領域盡量都公開，而且要以廣大農民以及社會各界主體容易獲取的方式來公開，例如網絡公開、公告欄公開等，讓資金的運作始終處于陽光的照耀之下，腐敗也就無處藏身了。三是充分調動廣大農民對涉農資金的使用和管理進行監督的積極性，允許農民對涉農資金領域的腐敗現象進行舉報并為農民行使舉報權提供各種便利，包括舉報渠道、舉報方式等盡量便利和保密。對農民的舉報，接受舉報的部門一定要認真核查，將查處結果以書面形式告知舉報者并為舉報者全程保密。對舉報有功的農民應當給予一定的物質獎勵或者精神獎勵。

王叢虎：除審計、財政、紀檢監察專項和綜合監督是必不可少之外，更應該考慮資金項目的整合、程序的公開透明、環節的簡潔而易行。涉農資金貪腐案和其他腐敗行為治理一樣是一個系統工程，需要多種合力并用才能見效。但是，其中最為重要的一點就是政府職能轉變，不要總是以行政權力來評比、貼標簽，否則尋租現象就不會這么嚴重。政府放權、發動行業組織、社會力量和公民的充分參與才是長效機制。

張明：加強涉農補貼監管具體工作主要在縣鄉兩級，隨著各級財政涉農補助項目及資金增加，為加強各類涉農和民生政策財政補助資金發放管理，充分發揮鄉鎮財政就地就近資金監管作用，財政部陸續頒布《關于印發切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見的通知》(財預[2010] 33)、《關于充分發揮鄉鎮監督管理支農資金作用的意見》(財辦農[2011]53)、《關于印發鄉鎮財政資金監管工作辦法和流程的通知》(財預[2011]564)、《關于進一步加強基層財政資金管理工作的通知》(財預[2012]28)等制度，為縣鄉兩級財政特別是鄉鎮財政，健全完善強化財政涉農補助資金規范管理提供了制度保障。

但從實際看，我國農村山高壑深、農戶分散居住耕種，健全完善強化涉農補貼管理工作制度保障的主要問題是鄉鎮財政人員編制不夠，人手極缺，根本無法保障相應監管工作實施。目前上述相關制度規定的室內工作，一般鄉鎮基本建立完成。如鄉鎮財政會同有關站所單位，做好各項補貼基礎數據信息收集、整理、分類、報告和建檔；保證基礎信息完整、真實、準確，健全完善鄉鎮涉農項目庫；項目竣工驗收資料及財務會計資料檔案管理等。但鄉鎮財政到戶蹲點監管涉農補助資金，如將各級財政安排分配用于鄉鎮及以下的涉農補助資金全部納入監管，重點監督發放到人、到戶補貼和在鄉鎮范圍實施的涉農項目資金等工作，因人手短缺而難以有效付諸實施。

涉農補貼對象具體包括農戶及個人、土地和農業種養殖對象等，涉農補貼監管表面看是對補助資金的監管，實際上是對農戶及個人以及作業對象、農業種養殖施工及相應補助標準的監管，是全面完整的農業項目監理及其補助資金監管的綜合業務。如對農作物良種、能繁母豬飼養等到戶補貼，鄉鎮財政監管要會同鄉鎮有關站所、村組織，實行實地到戶核實查驗，避免虛報冒領；對農機購置、動物防疫、退耕還林、財政扶貧資金等上級財政或主管部門發放的到戶補貼，鄉鎮財政監管要加強與上級財政和本級有關站所單位銜接，參與統計、審核補貼數據和回訪補貼戶；對涉農項目資金鄉鎮財政監管要進行項目申報前期考查、規劃編制和可行性論證，項目實施抽巡查、工程管理、建設進度質量、財務管理等，嚴格項目竣工驗收、結算、績效評價等，及時向上級財政反饋涉農項目監管、抽巡查信息。

鑒于上述實際情況建議如下：第一，相關領導及決策層應樹立涉農“大補貼”時代的鄉鎮財政工作觀。明確鄉鎮財政已不再是縣級財政的十幾人的人員經費及公用經費的簡單“經費部門”。目前，鄉鎮財政是涉農資金“大補貼”時代掌握國家大部分“三農”補助的關鍵財政級次，必須予以應有的重視、關注、領導，及時發現并解決涉農補助工作中出現的問題。第二，在現有條件下，由縣或鄉鎮統一組織實行相關涉農補助資金發放信息化建設，建立包括農戶承包地、種植面積等基礎信息數據庫，同時實行部門間信息共享和動態管理，準確甄別確定涉農補助資金使用。第三，由縣或鄉鎮統一組織開展定期不定時(每年、半年或一季度一次)的相關進村入戶、實地核查，跟蹤抽查項目實施的抽巡查活動，以緩解現時鄉鎮財政人手短缺、監管薄弱問題。第四，相關管理決策層應根據涉農補助項目及資金增長，并結合未來城鎮化發展趨勢，與時俱進調整修訂鄉鎮財政人員編制，完善強化新形勢下鄉鎮財政組織制度頂層設計，為健全完善強化涉農補助監管提供組織保障。第五，擴大大學生村官招聘規模，注重選拔涉農技術和經濟管理專業的大學生就職村官，既為涉農補助資金監管輸送相關專業人才，也為未來城鎮化發展儲備相關專業人才，同時緩解大學畢業生就業難問題?！?/p>

（本欄目責任編輯：阮靜）