房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種的可行性分析

●宋燕 朱琳

房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種的可行性分析

●宋燕 朱琳

1994年分稅制改革在確立中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建了當(dāng)前的分稅制結(jié)構(gòu)。按照現(xiàn)行分稅制的安排，地方稅收收入主要來(lái)源于兩個(gè)方面：一是共享稅部分，包括個(gè)人所得稅、增值稅、企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅；二是純粹地方稅部分，包括契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、車船稅和煙葉稅。地方財(cái)政收入很大一部分要依靠共享稅，尤其隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，重新培育地方主體稅種，構(gòu)建新的地方稅體系是當(dāng)前亟需解決的問題。

一、我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革的必要性分析

（一）現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收體系存在的問題

房地產(chǎn)行業(yè)的稅收按照環(huán)節(jié)分為開發(fā)環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)、處置環(huán)節(jié)等。保有環(huán)節(jié)自用房產(chǎn)稅以房地產(chǎn)原值為計(jì)稅依據(jù)，沒能體現(xiàn)房地產(chǎn)的真正價(jià)值，稅收額也不隨著房地產(chǎn)價(jià)格的上漲而上漲。現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅是以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)，這種課征方式使稅額也不隨課稅對(duì)象價(jià)值的上升而上升，具有稅源不足且缺乏彈性的缺點(diǎn)，不能發(fā)揮調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入的作用，也無(wú)法對(duì)土地閑置現(xiàn)象和土地投機(jī)行為進(jìn)行調(diào)控。

同時(shí)，現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅收制度不利于調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格。房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)上交的稅額大部分組成了房地產(chǎn)開發(fā)成本，最后轉(zhuǎn)移到了購(gòu)房者身上；房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)和出租環(huán)節(jié)的稅收，大部分是由售房者和出租方來(lái)繳納的，如果增加這兩個(gè)環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)相關(guān)稅額，非但不會(huì)控制房?jī)r(jià)，反而會(huì)使房?jī)r(jià)上漲，原因就在于售房者和出租方會(huì)想方設(shè)法地把稅額增加到房?jī)r(jià)和租金里，讓購(gòu)房者和承租方承擔(dān)。

表1 湖北省E市2014年1-6月房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)與交易環(huán)節(jié)稅統(tǒng)計(jì)單位：萬(wàn)元

從地方稅收入的結(jié)構(gòu)來(lái)看（見表1），來(lái)自房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收比重過大，僅契稅和土地增值稅兩項(xiàng)收入和就超過了地方稅收入總額的一半；房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收總額明顯少于房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅收總額。

（二）房地產(chǎn)稅改革對(duì)現(xiàn)行稅制的影響

作為地方稅種的營(yíng)業(yè)稅逐漸退出歷史舞臺(tái)，意味著財(cái)政收入將大幅度縮水，財(cái)政收支之間的矛盾將日益明顯，根據(jù)資料顯示，“2014年3月13日，財(cái)政部稅政司發(fā)布營(yíng)改增試點(diǎn)運(yùn)行的基本情況，2013年減稅規(guī)模超過1400億元”。有專家指出，應(yīng)該“重新培育地方主體稅種，構(gòu)建新的地方稅體系”，“科學(xué)選擇主體稅種和輔助稅種，優(yōu)化主要稅種的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，完善地方與中央的稅制結(jié)構(gòu)”，“房地產(chǎn)稅制改革應(yīng)該‘減稅’先行，貫徹‘結(jié)構(gòu)性減稅’理念，有選擇性地減稅與加稅”，“統(tǒng)一開征新購(gòu)房產(chǎn)稅，用經(jīng)濟(jì)手段替代行政手段調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行，充分發(fā)揮房地產(chǎn)稅‘自動(dòng)緩沖器’的功能，自發(fā)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的‘冷熱’”。顯然，眾多專家已關(guān)注到房地產(chǎn)稅是稅制改革中不可或缺的一個(gè)重要組成部分，也是影響稅制改革成效的重要因素，其成效直接關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及人民幸福度。

表2 2014年湖北省E市2014年1-6房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅占地方財(cái)政收入比例（數(shù)據(jù)來(lái)源E市地稅局）單位：萬(wàn)元

表3 不同時(shí)期國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)政策

二、房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種的可行性分析

（一）分稅制下，房地產(chǎn)稅具有成為地方主體稅的條件

我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅存在的問題很多，因此推進(jìn)房產(chǎn)稅的改革，提高房產(chǎn)稅地位是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。

1、外部條件。我國(guó)房地產(chǎn)稅經(jīng)過多年的調(diào)查研究及準(zhǔn)備，征稅基礎(chǔ)工作已基本完善。房地產(chǎn)信息系統(tǒng)逐步在各地建立，不動(dòng)產(chǎn)登記制度不斷推進(jìn)，基本能做到房主與房產(chǎn)對(duì)應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)、房產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)在相關(guān)部門已逐步建立。隨著上海、重慶兩個(gè)試點(diǎn)的完成，我國(guó)房地產(chǎn)稅方面的經(jīng)驗(yàn)不斷積累，為全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅奠定了基礎(chǔ)。

2、內(nèi)部條件。相比于商品勞務(wù)稅類、所得稅類，房產(chǎn)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，更適合扮演地方主體稅收的備選稅種角色。

第一，房地產(chǎn)稅基穩(wěn)定。房地產(chǎn)不可移動(dòng)的特性保證了稅基的穩(wěn)定，一般來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值征稅，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值是通過房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化來(lái)反映的。房地產(chǎn)屬于不動(dòng)產(chǎn)，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的彈性較小，與商品周轉(zhuǎn)額和工資所得的流量相比，其對(duì)經(jīng)濟(jì)變化的反應(yīng)也是較為緩慢的，這樣房產(chǎn)稅收入就不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)周期的變化而大起大落，這種較為緩和的變化，能夠確保房產(chǎn)稅成為穩(wěn)定的收入來(lái)源。

第二，稅源充足。住房制度改革后，我國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，房地產(chǎn)市場(chǎng)越來(lái)越成熟，房地產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，年房屋施工、竣工面積及價(jià)值上升迅速，房地產(chǎn)開發(fā)投資額、商品房銷售額持續(xù)上升，而且房地產(chǎn)開發(fā)投資額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重較大。

第三，房地產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套措施在不斷地完善。2014年8月15日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》公布。專家普遍認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的推進(jìn)，將會(huì)梳理房產(chǎn)所屬關(guān)系，推動(dòng)房產(chǎn)稅征收工作的開展。中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，征求意見稿的出臺(tái)，為房地產(chǎn)稅開征提供了必要條件。從各方面釋放的信息來(lái)看，房地產(chǎn)稅開征是必要的，但一直沒有征收，其中一個(gè)重要障礙是不動(dòng)產(chǎn)登記制度沒建立起來(lái)。只有不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，房產(chǎn)稅才可能全面落地。這一政策類似于人口普查，將是其他所有長(zhǎng)效調(diào)控政策的基礎(chǔ)。一旦不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記實(shí)現(xiàn)，其他政策的出臺(tái)將非常快，對(duì)市場(chǎng)投資者的心理影響也非常大，這對(duì)房產(chǎn)稅的開征具有很大的促進(jìn)作用。

（二）房產(chǎn)稅稅收貢獻(xiàn)占地方財(cái)政收入的比重小，無(wú)法滿足地方財(cái)政支出需要

從我國(guó)房產(chǎn)稅現(xiàn)狀來(lái)看，房產(chǎn)稅占地方稅收收入或財(cái)政收入的比重都很低，2012年，我國(guó)房產(chǎn)稅占全國(guó)稅收收入總額比重最低，才2.24%；從表2E市2014年1-6月稅收收入完成情況表可以看到，房產(chǎn)稅占地方稅收比重最高也就9.7%，最低時(shí)2.4%，大大低于美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。而就目前房產(chǎn)稅試點(diǎn)情況看，整體稅負(fù)并未發(fā)生很大變化，短期內(nèi)要改變房產(chǎn)稅在地方稅種中的地位是很難做到的。其次，由于我國(guó)財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)狀，房地產(chǎn)稅立法權(quán)仍然掌握于中央，而國(guó)外房產(chǎn)稅凸顯的作用與地方在財(cái)政分權(quán)中的地位是息息相關(guān)的，即地方政府被賦予了一定的稅率決定權(quán)和其他權(quán)利。因此，房產(chǎn)稅成為地方主體稅種在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，必須經(jīng)過一系列改革才更具可行性。

三、房地產(chǎn)稅改革時(shí)機(jī)問題

房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。開征房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅勢(shì)必影響到房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，何時(shí)全面開征成為關(guān)鍵所在（美國(guó)慘痛的經(jīng)歷，開征房產(chǎn)稅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑）：在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)開征保有環(huán)節(jié)稅會(huì)導(dǎo)致二手房大量拋售，剛性需求者更會(huì)持觀望態(tài)度，房屋供應(yīng)量增多，需求量降低，房地產(chǎn)價(jià)格會(huì)下跌；而在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期開征保有稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響較小。

通過表3可以發(fā)現(xiàn)，在房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展時(shí)期，國(guó)家采取行政干預(yù)方式抑制房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展緩慢時(shí)期，國(guó)家又采取積極措施支持其發(fā)展。之所以如此，是因?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，且房地產(chǎn)業(yè)涉及上下鏈條行業(yè)多，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的好壞直接影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，進(jìn)行房地產(chǎn)稅制改革一定要把握好時(shí)機(jī)。

何時(shí)全面推行房地產(chǎn)稅改革，要解決以下兩個(gè)問題：第一，促進(jìn)地方尋求新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，擺脫當(dāng)前地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴房地產(chǎn)行業(yè)的局面；第二，各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴房地產(chǎn)行業(yè)的情況有所不同，房地產(chǎn)稅制改革可以先從依賴房地產(chǎn)行業(yè)不強(qiáng)的地區(qū)先行推行，逐步擴(kuò)展到全國(guó)，以減少房地產(chǎn)稅制改革對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。

假設(shè)以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，中國(guó)近幾年經(jīng)濟(jì)增速有所放緩（見表4），如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢期進(jìn)行房地產(chǎn)稅制改革會(huì)影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以近兩年不適宜進(jìn)行房地產(chǎn)稅制大改革。隨著經(jīng)濟(jì)政治改革的推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)恢復(fù)到一個(gè)較高的發(fā)展水平，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展后，全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革，阻力會(huì)更小。

表4 2009年-2014年第二季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值情況

四、結(jié)語(yǔ)

隨著“營(yíng)改增”的強(qiáng)力推進(jìn)，地方財(cái)政收支矛盾將日益加劇。單純依靠房地產(chǎn)稅改革來(lái)解決問題困難重重：其一，房地產(chǎn)稅制改革眾多問題的解決有待時(shí)日；其二，房地產(chǎn)稅制改革后能否成為地方主體稅種還很難說(shuō)；其三，盲目追求財(cái)政收入而進(jìn)行房地產(chǎn)稅制改革勢(shì)必影響房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以眼前解決地方財(cái)政收支矛盾還需多方面考慮，建議先通過以下途徑：一是轉(zhuǎn)移支付，提高地方政府占共享稅的比例；二是將現(xiàn)行的除營(yíng)業(yè)稅以外的其他地方稅種做大，以此來(lái)代替營(yíng)業(yè)稅的主體稅地位；三是尋求新稅源，開辟新稅種；四是改變現(xiàn)有分稅制的格局，將部分中央稅或共享稅下放到地方，成為地方主體稅。調(diào)整共享稅的比例較易，但依然不能改變?nèi)狈Φ胤街黧w稅的局面；開征新的稅種需要經(jīng)過反復(fù)論證、完善立法，尚待時(shí)日。由此可見，比較可行的方法是從現(xiàn)有的稅種中（不管是地方稅還是共享稅、中央稅）尋找合適的稅種替代營(yíng)業(yè)稅。

公共產(chǎn)品具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，根據(jù)蒂波特受益論，“用腳投票”讓稅收與公共服務(wù)進(jìn)行對(duì)等。所謂“受益”有兩個(gè)方面，一個(gè)是房地產(chǎn)因完善的公共服務(wù)，價(jià)值得到提升。另一個(gè)是因公共服務(wù)設(shè)施的完善，享受到更多的公共產(chǎn)品，生活便利，環(huán)境優(yōu)化，提高生活品質(zhì)，讓自己的生活受益。房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅畢竟不是收益稅，很多人認(rèn)為“無(wú)收益不交稅”，然而，居住在一定區(qū)域，享受公共服務(wù)，其房產(chǎn)價(jià)值也應(yīng)隨公共服務(wù)的完善而提高。不過在沒有進(jìn)行房產(chǎn)交易時(shí)，其價(jià)值并未讓房主有所收益，因而稅收要根據(jù)納稅人的支付能力來(lái)征收，如若納稅人只“受益”了而無(wú)“收益”，沒有納稅能力，強(qiáng)行征收房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅就增加了房主的負(fù)擔(dān)。■

湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院、湖北省財(cái)政廳會(huì)計(jì)處）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）