中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)安排與投融資機(jī)制研究
——基于SSP范式的分析視角

陳辭

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)安排與投融資機(jī)制研究
——基于SSP范式的分析視角

陳辭

（中共云南省委黨校，云南 昆明 650111）

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)則天下穩(wěn)，農(nóng)業(yè)興則國家興。水利是國民經(jīng)濟(jì)重要的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)的命脈。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，若不能解決缺水背后的制度因素，不能在全國尤其是缺水地區(qū)建立一套有效的資源配置方式，進(jìn)而形成一個(gè)節(jié)水型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的話，很難解決我國當(dāng)前的水資源短缺問題，因旱而災(zāi)將繼續(xù)惡化和擴(kuò)大。本文基于阿蘭·斯密德教授所提出的“狀態(tài)(Situation)—結(jié)構(gòu)(Structure)—績(jī)效(Performance)”即SSP范式，試圖探尋影響農(nóng)業(yè)水利設(shè)施績(jī)效差異的本源性因素，并援用相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論加以分析論證，以揭示農(nóng)業(yè)水利設(shè)施績(jī)效差異之根源就在于其自身特性不同，從而導(dǎo)致績(jī)效不同，以期為我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)提供一個(gè)可操作的理論分析框架和制度創(chuàng)新安排。

水利設(shè)施；產(chǎn)權(quán)安排；投融資機(jī)制；SSP范式；農(nóng)業(yè)水利

一、SSP分析范式

所謂SSP范式是阿蘭·斯密德教授于1987年在其著作《Property，Power and Public Choice》中提出的用來研究制度與績(jī)效之間關(guān)系的通用制度分析范式，即“狀態(tài)(Situation)—結(jié)構(gòu)(Structure)—績(jī)效(Performance)”范式。此后，這一理論范式的運(yùn)用常見于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域。利用該范式可以較好地分析在不同的狀態(tài)條件下，不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)如何影響制度選擇及其相互作用并最終決定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

范式中的“狀態(tài)(S)”既指?jìng)€(gè)人、團(tuán)體的特性（狀態(tài)），也指物品的特性（狀態(tài)）。個(gè)人的特性主要由個(gè)人的偏好、追求的終極目標(biāo)、價(jià)值觀、生產(chǎn)函數(shù)的知識(shí)和有關(guān)規(guī)則以及信息處理和決策策略所組成，而團(tuán)體的特性則主要由參與決策的人數(shù)以及決策者的個(gè)人特性顯現(xiàn)的程度以及團(tuán)體內(nèi)的決策規(guī)則組成。SSP范式中“狀態(tài)”在整個(gè)范式體系中處于核心地位。

范式中的“結(jié)構(gòu)(S)”變量，指的是人們一切權(quán)利（機(jī)會(huì)）的集合，由制度或權(quán)利的選擇而組成，它代表著一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，包括權(quán)利的類型以及哪一方擁有它，它強(qiáng)調(diào)的是一種權(quán)利結(jié)構(gòu)。而權(quán)利結(jié)構(gòu)則決定了誰有機(jī)會(huì)參與資源使用的決策，它包括使用權(quán)和交換權(quán)、交易類型（談判型、管理型和身份—捐贈(zèng)型）、個(gè)人和集體的行動(dòng)、私人和公共的所有權(quán)、管制和私人財(cái)產(chǎn)、禁止的、允許的或被要求的集體行動(dòng)、所有權(quán)的分配、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度、合同規(guī)則、有條件的和無條件的權(quán)利、影響合約成本的規(guī)則、影響信息和不確定性成本的規(guī)則、稅收和公共開支條例、邊界問題、制定規(guī)則的規(guī)則和加總規(guī)則等[1]。

范式中的“績(jī)效(P)”是一種函數(shù)關(guān)系，這種函數(shù)關(guān)系是指既定狀態(tài)下權(quán)利選擇的函數(shù)，它強(qiáng)調(diào)的是財(cái)富和機(jī)會(huì)在不同的個(gè)人（團(tuán)體）間的分配。傳統(tǒng)的以自由、效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為過于抽象。SSP范式認(rèn)為由于現(xiàn)實(shí)世界中個(gè)人（團(tuán)體）之間存在利益沖突，因此，從抽象談?wù)撟杂伞⑿屎虶NP增長(zhǎng)的角度來談?wù)摽?jī)效是沒有意義的，必須表明所指的自由、效率和GNP增長(zhǎng)是對(duì)誰或哪個(gè)團(tuán)體有利，現(xiàn)實(shí)中不可能存在一種不偏袒任何一方的權(quán)利結(jié)構(gòu)。探究哪種制度有更高的績(jī)效，不如更明確地探討對(duì)誰更有利。

二、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)安排與投融資機(jī)制的理論分析

1.農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的特性分析(S)

（1）大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的特性分析。大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的特性可從物品特性、交易特性和經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性三個(gè)方面來進(jìn)行具體分析。首先，按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的物品的特性主要是指這些物品究竟屬于純公共物品、私人物品還是準(zhǔn)公共物品方面的特性。通常情況下，我們認(rèn)為大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，因而具有準(zhǔn)公共物品的特性。其次，從交易特性角度來看，大中型農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性(Specific Assets)。原因在于兩個(gè)方面，一是大中型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的地點(diǎn)專用性非常強(qiáng)。這表現(xiàn)在此類工程建設(shè)需要投入巨額的資金，而工程建設(shè)完成后，試圖轉(zhuǎn)址幾乎變得不可能，即該種投資最易形成巨大的“沉淀成本”；二是從用途上來看，其資產(chǎn)專用性也表現(xiàn)得較為明顯。原因在于這類農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的主要用途是向農(nóng)戶提供灌溉或飲水服務(wù)（當(dāng)然也具有防洪、環(huán)保等方面的公益性作用）的，顯然是一項(xiàng)專用資產(chǎn)。最后從經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性角度來看，這類農(nóng)業(yè)水利設(shè)施具有自然壟斷的特性。由于此類農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的資產(chǎn)專用性導(dǎo)致其投資具有嚴(yán)格的不可分性，加上初始投資量非常大，一旦建設(shè)成功，以后所需的經(jīng)營資本數(shù)額就較小。

（2）小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的特性。小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的特性也可以從三個(gè)方面加以分析。首先，從物品特性上來看，這類水利設(shè)施的特點(diǎn)普遍規(guī)模較小，這是與大中型水利設(shè)施之間最明顯的區(qū)別，加上由于地域的地理特征和水資源條件差異，此類水利設(shè)施并不都屬于同一類物品，如果從設(shè)施本身的“排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”兩方面進(jìn)行分類的話，可以把該類農(nóng)業(yè)水利設(shè)施分成四類。

第一類為具有“排他性”但不具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的水利設(shè)施，諸如農(nóng)戶自己建造或購買的機(jī)井、池塘、流動(dòng)的排灌機(jī)船等，這類設(shè)施絕大多數(shù)為小型或微型水利設(shè)施，屬于純粹的私人物品；第二類是提供之水既具有“排他性”又具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的設(shè)施，屬于“俱樂部物品”，或稱“收費(fèi)物品”；第三類是“公共池塘資源”。即提供之水既不具有“排他性”也不具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，由于無法作到“排他性”而容易導(dǎo)致設(shè)施管理失效；第四類為排他性較弱且具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”的“準(zhǔn)公共物品”。

其次，從交易角度分析來看，由于絕大多數(shù)的小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施基本上露天存于田間地頭，它們雖與農(nóng)地和用水農(nóng)戶具有近距離的密切聯(lián)系，但卻經(jīng)常無人值守，由于常受風(fēng)吹日曬雨淋，極易老化損壞，而且絕大多數(shù)的此類設(shè)施工程季節(jié)性使用特征非常明顯，即半年用半年閑。更為常見的是此類設(shè)施往往在雨水充足時(shí)利用頻率小甚至根本不用，但一旦天旱，就容易因搶水而發(fā)生各種水事糾紛，所以，從交易角度來看，此類農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的資產(chǎn)專用型較強(qiáng)，但工程利用率低，經(jīng)濟(jì)回報(bào)性差。

最后，從小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的外部性來看，由于農(nóng)業(yè)水利設(shè)施具有系統(tǒng)性，它們的建設(shè)和管理得依賴于集體行動(dòng)，它們的外部性體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是為飲水和灌溉之用，基于社會(huì)穩(wěn)定和糧食安全的角度，其外部效應(yīng)為正；二是水利設(shè)施的引水、蓄水以及抽水灌溉，既可以保障農(nóng)戶的正常生活用水，又能提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益，同時(shí)由于改善了生態(tài)環(huán)境，對(duì)當(dāng)?shù)貋碚f，具有明顯的生態(tài)效益；三是如果缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)制度和有效的集體行動(dòng)，無人愿意提供供給和服務(wù)，水利設(shè)施的外部效應(yīng)為負(fù)。

圖1 小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的外部性示意圖

如圖1所示，邊際社會(huì)成本(MSC)表示邊際個(gè)人成本(MPC)和邊際外部成本(MEC)之和，既MSC=MPC+ MEC；由于外部成本的存在，導(dǎo)致個(gè)人僅僅承擔(dān)成本的一部分，即個(gè)人承擔(dān)的價(jià)格Pc小于社會(huì)均衡價(jià)格P*(Pc＜P*)，若僅考慮個(gè)人的利益，將會(huì)使消費(fèi)量從社會(huì)最優(yōu)消費(fèi)量Q*增加到個(gè)人最優(yōu)消費(fèi)量QC(Q*＜QC)，從而使過度使用資源的外部成本交由社會(huì)來承擔(dān)。倘若無法將這些外部成本合理消耗，水利設(shè)施將不可持續(xù)利用，導(dǎo)致設(shè)施破壞、水資源枯竭，最終社會(huì)利益和個(gè)人利益都受到損害。

2.中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投融資的主體結(jié)構(gòu)及其權(quán)利劃分(S)

（1）投融資的主體結(jié)構(gòu)。通常情況下，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投融資主體主要由政府、農(nóng)戶、村民委員會(huì)、民間資本和村民合作組織（協(xié)會(huì)）組成，不同的投融資主體具有不同的功能定位和職責(zé)范圍，但它們共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入的組織體系。2002年世界銀行有關(guān)專家對(duì)全世界水利部門投資的融資結(jié)構(gòu)做了一個(gè)估算，結(jié)果如圖2所示，可以發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)水利部門的融資結(jié)構(gòu)中，國內(nèi)公共部門（政府）的投資占69%，這說明了在水利設(shè)施的建設(shè)投資中政府承擔(dān)了主要責(zé)任。見表1。

圖2 世界各國水利投資項(xiàng)目的平均融資結(jié)構(gòu)

表1 近年我國水利基建投資結(jié)構(gòu) （單位：億元）

（2）我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)政府間事權(quán)劃分變化。建國之初，由于我國的財(cái)政管理體制屬于高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支，因此這一階段我國的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)為政府組織引導(dǎo)。具體來說，這一時(shí)期水利設(shè)施是在中央政府引導(dǎo)和輔助下，全國人民共同舉辦起來的。由于財(cái)力有限，中央政府只負(fù)責(zé)投資建設(shè)大型的水利工程，同時(shí)廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)，在災(zāi)區(qū)結(jié)合救災(zāi)實(shí)行以工代賑。人民群眾通過各種方式（如有償參加、義務(wù)勞動(dòng)、軍隊(duì)支援等形式）參與到農(nóng)田水利建設(shè)當(dāng)中。在長(zhǎng)達(dá)20多年的人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施主要是通過國家財(cái)政和公社集體經(jīng)濟(jì)兩大渠道完成。但這一時(shí)期廣大人民群眾的積極參與，通過勞動(dòng)替代資本的參與而投入了大量勞動(dòng)力，提供了大量的農(nóng)田水利工程，尤其是在“大躍進(jìn)”時(shí)期，全國范圍內(nèi)興起了興修農(nóng)田水利過程的群眾性運(yùn)動(dòng)，大規(guī)模地進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)，興建了數(shù)以萬計(jì)的大、中、小型水利工程，使得農(nóng)業(yè)水利事業(yè)得到了迅速發(fā)展，全國的農(nóng)田灌溉面積不斷擴(kuò)大，受災(zāi)面積大大減少。整體看來，全國灌溉面積1950年擴(kuò)大80.27萬hm2，1951年迅速擴(kuò)大到186.40萬hm2，1952年擴(kuò)大到267.80萬hm2；全國水災(zāi)面積1949年在666.67萬hm2以上，1950年下降為400萬hm2左右，1951年再降為140萬hm2左右，截至1952年9月21日降為106.67萬hm2左右。20世紀(jì)70年代末，伴隨著人民公社的解體，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層制度逐漸興起。從制度變遷設(shè)計(jì)的初衷來看，是要誘致農(nóng)民個(gè)人和組織提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品，誘致性制度變遷的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度隨之發(fā)生。但這種誘致性的制度變遷由于削弱了集體的力量，加之又缺乏支持農(nóng)戶個(gè)人對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投融資機(jī)制建設(shè)，從而導(dǎo)致給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度安排失效，造成農(nóng)村水利設(shè)施投資主體缺位，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)在整個(gè)20世紀(jì)80年代陷入低迷。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，由于發(fā)生了數(shù)次特大洪澇災(zāi)害，各級(jí)政府部門尤其是中央政府重新開始對(duì)水利工程的重視。通過建立兩工（義務(wù)工、積累工）制度為農(nóng)業(yè)水利建設(shè)提供了有力的投入保障，使得這一階段我國的農(nóng)田水利建設(shè)步人快速發(fā)展期，新建并更新改造了一大批水利工程，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌費(fèi)、兩工制度等被相繼取消，一些具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施政府不再投入或投入得很少，此時(shí)，“一事一議”籌資籌勞體制逐漸興起。為了探討新型的農(nóng)業(yè)水利建設(shè)方式，提高小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的管理效率和減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，市場(chǎng)化的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式出現(xiàn)，市場(chǎng)化方式就是對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)小型水利設(shè)施一味實(shí)施承包、租賃、拍賣、轉(zhuǎn)讓等私有化形式的經(jīng)營管理。但結(jié)果是目前全國一半以上的耕地沒有水利設(shè)施，主要是靠天吃飯，據(jù)2008年第二次全國農(nóng)業(yè)普查公報(bào)，我國現(xiàn)有耕地12173.33萬hm2，其中只有5780萬hm2有灌溉條件，占耕地面積的44.5%，尚有6393.33萬hm2是沒有灌溉條件的旱地，占55.1%。

3.中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入的績(jī)效分析(P)

本文試圖采用SSP范式對(duì)中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)安排的制度績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，即由于目前我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施因產(chǎn)權(quán)不清而導(dǎo)致投融資嚴(yán)重不足的狀態(tài)，在此基礎(chǔ)上，若國家針對(duì)這種狀態(tài)進(jìn)行制度安排——明晰產(chǎn)權(quán)，然后分析該項(xiàng)制度所帶來的制度后果，同時(shí)，本文試圖將制度后果劃分為制度成本和制度收益，再根據(jù)制度成本和制度收益嘗試得出制度績(jī)效，因此，制度績(jī)效分析框架如表2所示。

表2 農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)安排的制度績(jī)效分析

（1）制度成本分析。直接成本分析。要想對(duì)我國的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施進(jìn)行產(chǎn)權(quán)明晰，勢(shì)必要組織大量的人力、物力、財(cái)力和信息資源配置，尤其是對(duì)跨村、跨鄉(xiāng)甚至跨縣的流域性工程項(xiàng)目，議事程序特別復(fù)雜，若進(jìn)行統(tǒng)一組織和利益協(xié)調(diào)，其難度較大、所花時(shí)間較長(zhǎng)、成本必然較高。即使在“一事一議”中，協(xié)調(diào)開會(huì)的成本也很大，因?yàn)檗r(nóng)民的居住地已具有自發(fā)分散性，而且村集體約束力也日漸弱化，因此，在農(nóng)村召開會(huì)議時(shí)，村集體會(huì)議的組織者往往要發(fā)“誤工費(fèi)”才能激發(fā)村民的參會(huì)“熱情”，尤其是隨著農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，開會(huì)時(shí)很難達(dá)到會(huì)議要求的議事人數(shù)。所以，開會(huì)成功所需的成本是巨大的。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)明晰后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、各協(xié)會(huì)的出現(xiàn)，從而擁有了一批監(jiān)督管理人員，這是農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰所涉及到的直接成本。

間接成本分析。筆者認(rèn)為，這里的間接成本主要是指小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)明晰后存在的各種各樣的交易成本和影響水利設(shè)施正常運(yùn)行的成本，主要由以下幾種所組成：信息搜尋成本(C1)、討價(jià)還價(jià)的成本(C2)、簽訂契約的成本(C3)、水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)的計(jì)量成本(C4)、監(jiān)督違約的成本(C5)、尋求賠償?shù)某杀?C6)、保護(hù)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)以防侵權(quán)的成本(C7)。因此，總的間接成本為：

（2）制度收益。小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施明晰產(chǎn)權(quán)的目的就是為了提高農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的使用效率，保護(hù)好農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，以保障農(nóng)戶正常的生產(chǎn)和生活條件，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。筆者調(diào)查了云南省Z市的一個(gè)鎮(zhèn)，2005年以后，該鎮(zhèn)全部對(duì)小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施實(shí)施了產(chǎn)權(quán)改革。但是，只有獲得“民辦公助”項(xiàng)目資金的水利設(shè)施得到整治和改善。

能否通過對(duì)水利設(shè)施的投入而在生產(chǎn)中獲得較高的回報(bào)是決定農(nóng)民是否有積極性和責(zé)任心參與水利建設(shè)管理的關(guān)鍵。但從當(dāng)前中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)來看，以農(nóng)地碎耕為基礎(chǔ)的小農(nóng)生產(chǎn)方式?jīng)Q定了水利上僅靠產(chǎn)權(quán)改革來從根本上解決農(nóng)業(yè)水利設(shè)施問題是很難見成效的。首先，小農(nóng)生產(chǎn)規(guī)模小，收益低。耕地面積小，決定了每家每戶的農(nóng)民通過土地耕作而獲得的收益比較少。可獲得收益低，導(dǎo)致農(nóng)民沒有能力在水利上進(jìn)行較多的投入。其次，土地高度分散性限制農(nóng)戶對(duì)水利投入積極性。投資一處水利設(shè)施有可能只能灌溉到附近的一兩塊田地，不能照顧到其它地塊。另外，兼業(yè)模式?jīng)Q定了農(nóng)民沒有必要在水利上投入過多的金錢與精力。隨著打工經(jīng)濟(jì)的興起，當(dāng)前大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都變成了兼業(yè)。在家庭收入結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入占家庭總收入的比重不到一半，且呈下降趨勢(shì)。對(duì)于農(nóng)民而言，如其投入人力物力來進(jìn)行水利建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，還不如出去打工，或者是在家中閑著休息。真正的水利建設(shè)是為了解決特大干旱年景時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題的，這樣的特大干旱一般是十年一遇或者數(shù)十年一遇。也就是說，農(nóng)民投入此類的水利建設(shè)后，可能是十年才用一次，對(duì)于農(nóng)民而言這種投入是不合算的。

（3）機(jī)會(huì)主義行為。機(jī)會(huì)主義行為主要發(fā)生如下兩種情況：

首先表現(xiàn)在跨村、跨行政區(qū)的水利設(shè)施使用、管理中的機(jī)會(huì)主義行為。一是在水利設(shè)施的使用上，由于這些設(shè)施通常是由國家或集體投資的，對(duì)用水戶沒有節(jié)水激勵(lì)措施，農(nóng)戶在使用時(shí)往往無須付費(fèi)或付費(fèi)很低，從而導(dǎo)致灌溉用“大鍋水”的過度使用，嚴(yán)重浪費(fèi)水資源，更不利于水資源的持續(xù)有效利用，很多情況下，因無序使用甚至造成農(nóng)戶爭(zhēng)水搶水糾紛。二是表現(xiàn)在設(shè)施的維修管護(hù)上，存在嚴(yán)重的“公地悲劇”現(xiàn)象。三是承包、租賃等制度安排下時(shí)常發(fā)生代理人侵害委托人利益的“敗德行為”。

其次表現(xiàn)在“一事一議”中的機(jī)會(huì)主義。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“一事一議”制度作為我國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的一種供給機(jī)制，本質(zhì)上體現(xiàn)了中央、地方和農(nóng)戶利益安排的一種博弈均衡。根據(jù)李琴等的分析：中央政府作為強(qiáng)博弈主體，其利益并沒有受到損傷，而是通過強(qiáng)大的政治權(quán)力把維護(hù)公共產(chǎn)品建設(shè)職能推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，從而形成了基層政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的“中央請(qǐng)客、地方買單”的格局。基層政府由于現(xiàn)行的考評(píng)制度和政績(jī)考核制度，會(huì)誘使基層政府在水利基礎(chǔ)設(shè)施提供中“從上不從實(shí)”的機(jī)會(huì)主義，而對(duì)農(nóng)戶來說，由于通過“一事一議”而確定籌資缺乏懲罰機(jī)制，加上農(nóng)戶的“原子化”趨勢(shì)，總有一些農(nóng)戶（本文認(rèn)為那些絕對(duì)貧困戶出力但出不了錢的不是機(jī)會(huì)主義）會(huì)成為“釘子戶”，引發(fā)機(jī)會(huì)主義。

（4）制度績(jī)效。從制度收益中我們可以發(fā)現(xiàn)，政府明晰產(chǎn)權(quán)的制度安排的受益者只會(huì)是部分農(nóng)戶，而不可能是全體農(nóng)戶，特別是其中存在對(duì)水利設(shè)施原先共有產(chǎn)權(quán)主體的忽視。比如由集體興建的水利設(shè)施在實(shí)施改制時(shí)，對(duì)于那些曾經(jīng)參與設(shè)施建設(shè)的一些弱勢(shì)群體來講是否是一種侵權(quán)？同時(shí)，存在著設(shè)施經(jīng)營者選擇機(jī)制對(duì)弱勢(shì)群體的忽視。在小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革中，其經(jīng)營者往往是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)負(fù)責(zé)選擇，買主是在相對(duì)富裕或與村委會(huì)有一定關(guān)系的人中選擇，這其中對(duì)貧窮或老實(shí)的人來說是否也意味著不公平？但從制度成本可以發(fā)現(xiàn)，制度安排不但包括了直接成本大，即明晰產(chǎn)權(quán)時(shí)要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，而且在我國當(dāng)前的各種農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)安排混亂的情況下，間接成本也非常大，因?yàn)殚g接成本由交易成本的大小來決定的，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易的凈收益和交易成本成反向關(guān)系，表現(xiàn)為交易成本越大，則水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易的凈收益越小；反之，若交易成本越小，則水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易的凈收益就越大。而只有當(dāng)凈收益大于等于零時(shí)，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易才有可能發(fā)生。所以，交易成本越低，越有利于水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易的開展。只有當(dāng)交易成本足夠低廉時(shí)，水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易才會(huì)發(fā)生。既然如此，我們可以認(rèn)為，只有有利于降低交易成本的制度安排績(jī)效才算是“好”的制度安排，或者說才是有績(jī)效的制度安排，不利于降低交易成本的制度安排績(jī)效“差”，或者說是無績(jī)效的制度安排。而交易成本的大小則取決于制度安排方案的設(shè)計(jì)，取決于規(guī)則的好壞。所以，綜合起來看，從整體制度收益中可以看出，小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)安排并不能徹底解決小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施整體供給不足，也不能從根本上提高設(shè)施的使用率和改善生產(chǎn)生活狀況。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，還必須有和產(chǎn)權(quán)安排相一致的投融資機(jī)制相互契合，才能確保農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的有效投入。而在制度成本中我們則發(fā)現(xiàn)小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的明晰產(chǎn)權(quán)的制度安排卻受到一系列制約因素的影響。可以得出：制度設(shè)計(jì)既可能帶來制度收益大于制度成本的結(jié)果，也可能帶來制度收益小于制度成本的結(jié)果，如果制度收益小于制度成本，則可能會(huì)導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)對(duì)目標(biāo)的偏離。

四、中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)安排與投融資機(jī)制的重構(gòu)

圖3 融資結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

1.產(chǎn)權(quán)安排與投融資機(jī)制的契合機(jī)理

西方公司治理理論認(rèn)為，在一個(gè)典型意義上的所有權(quán)與控制權(quán)相分離的現(xiàn)代企業(yè)制度條件下，企業(yè)利用外源融資（包括債權(quán)和股權(quán)融資） 將產(chǎn)生代理成本，即公司的融資結(jié)構(gòu)是企業(yè)代理問題的金融體現(xiàn)。融資結(jié)構(gòu)對(duì)委托代理關(guān)系效率的發(fā)揮，并關(guān)系到企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)的分配，進(jìn)而影響與決定著公司治理結(jié)構(gòu)的模式。因此，可以將融資結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)的這一內(nèi)在聯(lián)系歸結(jié)為一條邏輯關(guān)系鏈：融資方式—資本結(jié)構(gòu)—產(chǎn)權(quán)特征—治理結(jié)構(gòu)。見圖3。

2.中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的制度重構(gòu)

在重構(gòu)中國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的制度時(shí)我們可以借鑒企業(yè)治理理論，因?yàn)槲覈霓r(nóng)業(yè)水利設(shè)施同樣也存在投融資機(jī)制和產(chǎn)權(quán)安排問題，并且投融資結(jié)構(gòu)也決定著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。根據(jù)企業(yè)治理理論和農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投融資相契合的制度安排主要有農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)安排和金融制度安排。

（1）產(chǎn)權(quán)制度安排。我國農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)權(quán)安排主要可以采取如下幾種產(chǎn)權(quán)形式：一是企業(yè)主制（或私人所有制），其產(chǎn)權(quán)主體單一，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一；二是合伙制（合作組織），其產(chǎn)權(quán)主體多元，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合一；三是股份合作制，其產(chǎn)權(quán)主體多元，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；四是拍賣，以競(jìng)爭(zhēng)的方式將水利設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行公開有償轉(zhuǎn)讓，期限商議決定；除承擔(dān)重要防汛任務(wù)的小型水庫、灌渠和險(xiǎn)庫外，亦可將水利設(shè)施的整體產(chǎn)權(quán)（不包括集體土地所有權(quán)）進(jìn)行公開有償轉(zhuǎn)讓；五是租賃，主要是針對(duì)小型水利設(shè)施；六是承包，以合同形式確定發(fā)包者與承包者的責(zé)權(quán)利關(guān)系，期限可長(zhǎng)可短。

（2）金融制度安排。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益低，因此在金融服務(wù)上，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施采取保護(hù)措施。應(yīng)以政策性銀行為農(nóng)村金融的主體，把為農(nóng)戶投資農(nóng)業(yè)水利設(shè)施所需資金的貸款業(yè)務(wù)并入政策性銀行。同時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)民間信貸，建立農(nóng)業(yè)水利建設(shè)基金，解決農(nóng)戶投資能力不足的問題。

五、政策建議

1.健全農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資機(jī)制，完善政府投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

（1）制度法規(guī)，增加政府主導(dǎo)性投入，確保資金來源。建議盡快出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)，以保障某農(nóng)業(yè)水利設(shè)施在各級(jí)政府財(cái)政支出中的比重的同時(shí)，更能確保各級(jí)政府的投入在農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)中起到主導(dǎo)作用。一是通過法律法規(guī)形式明確各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)；二是促使地方政府關(guān)注設(shè)施建設(shè)的進(jìn)度，加強(qiáng)對(duì)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督和管理，從而提高資金使用效率；三是通過制度安排，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)。

（2）拓寬融資渠道，有效運(yùn)用資本市場(chǎng)，建立靈活有效的融資機(jī)制。一是合理、有效利用國外資本；二是合理、充分利用國內(nèi)資本；三是依法足額征收各項(xiàng)水費(fèi)，重點(diǎn)抓好水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)、水土保持等水費(fèi)的征收，建議對(duì)于各級(jí)水利部門征收的水費(fèi)不予調(diào)控，提高水費(fèi)返還中用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例，確保取之于水，用之于水，促進(jìn)水利工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.完善農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)體制改革，構(gòu)建新的投入增長(zhǎng)機(jī)制

農(nóng)業(yè)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，在有條件的地方，對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)要區(qū)分不同情況采取不同的形式，對(duì)于小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施，可以通過拍賣、租賃、兼并、出讓、置換等途徑，有選擇性地推進(jìn)水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)多元化、股份化、民營化改革。通過承包、租賃、股份合作、用水戶合作組織管理和委托管理等多種管理方式，逐步建立起產(chǎn)權(quán)明晰、投入多元、經(jīng)營放活、管理規(guī)范、責(zé)任落實(shí)、功能完善的農(nóng)村小型水利設(shè)施管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，做到建、管、用相一致，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化投融資環(huán)境

一要轉(zhuǎn)變觀念，將農(nóng)業(yè)水利設(shè)施由應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理；二要制定并發(fā)布中長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)水利發(fā)展規(guī)劃；三要制定水利投融資相關(guān)政策、法規(guī)和制度；四要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)全過程監(jiān)管。

4.切實(shí)用好“一事一議”政策

農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)中要用好“一事一議”政策，采取多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，加大對(duì)農(nóng)民群眾建設(shè)水利的支持力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞開展農(nóng)田水利建設(shè)。遵循“減輕、規(guī)范、民主、公開”的原則，采取“一河一議”、“一塘一議”、“一渠一議”的辦法，嚴(yán)格操作程序，通過集體討論和民主表決來決定是否籌資籌勞，決定需要怎樣的公共產(chǎn)品服務(wù)。

5.借鑒“多中心治理理論”構(gòu)建農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投融資體制

一是突出公共財(cái)政在農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投資中的主導(dǎo)作用，不斷增加中央預(yù)算內(nèi)水利固定資產(chǎn)投資規(guī)模，逐步形成農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源；二是進(jìn)一步深化分稅制財(cái)政管理體制改革，使各級(jí)財(cái)政實(shí)實(shí)在在成為相對(duì)獨(dú)立的理財(cái)主體和預(yù)算主體，特別是要為各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府提供一定的資金保障，做到在小型或微型項(xiàng)目資金配套時(shí)有錢可出；三是整合一切可以整合的力量，共同參與農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)。農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)水利建設(shè)的主體，同時(shí)又是受益主體。要充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性，激發(fā)其通過自己的辛勤勞動(dòng)來改善生產(chǎn)生活條件；四是政府需要加快建立全社會(huì)參與的激勵(lì)機(jī)制，開拓農(nóng)業(yè)水利設(shè)施供給的資金渠道。

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（責(zé)任編輯：WD）

Research on the Property Arrangements of China's Agriculture and Water Conservancy Facilities and on Investment and Financing Mechanism——An Analysis from the Perspective of SSP Paradigm

CHEN Ci
（Party School of Yun Nan Provincial CPC Committee，Kunming Yunnan 650111，China）

Agriculture is the foundation of national economy，and agriculture is conducive to the world steadiness.Water conservancy is the most important national infrastructure and basic industry，and it is the lifeblood for agriculture.From a practical and long-term perspective，if the system of the underlying factors of lack of water can not be solved all over the country，and if the effective resource allocation can not be established in dry regions in order to form a water-saving economic development，it is hard to solve the current water shortages.The drought and disaster will be continued worsening and expanding.Therefore，based on Professor Alan Smith's"Situation，Structure，Performance"，the SSP paradigm，the impact for agricultural and irrigational facilities is attempted to explore—both the original and derived factors of performance differences.Related economic theories are invoked to analyze demonstrate.The result is that agricultural and irrigational facilities reveal the root causing different performances with their own characteristics.At the same time，the practicable theoretical and analytical framework is provided with the systematic innovational arrangement for the establishment of agricultural water conservancy，based on different agricultural and irrigational facilities in our country.

Water conservancy facilities；Property rights arrangements；Investment and financing mechanism；SSP paradigm；Agricultural water conservancy

F426.91

A

1004-292X（2014）02-0093-06

2013-06-19

陳 辭（1972-），男，湖南隆回人，副教授，博士，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題研究。