云南省城市土地置換問題研究

史紅亮，陳 凱

（1.云南大學發展研究院，云南 昆明 650091； 2.東北大學，河北 秦皇島 066004）

云南省城市土地置換問題研究

史紅亮1，陳 凱2

（1.云南大學發展研究院，云南 昆明 650091； 2.東北大學，河北 秦皇島 066004）

本文以云南省“十二五”期間快速城市化和城市更新為背景，基于城市土地利用的地租理論和云南省城市級差地租的顯化，提出基于土地置換，包括城市邊緣區農民宅基地的整理和置換，將云南省城市土地資源潛力的挖潛與城市級差地租顯化、土地使用制度改革結合起來，將城市土地增量擴張的發展模式轉移到城市土地存量盤活模式上，實現城市用地動態的配置、轉換、再配置，在置換過程中實現加速城市土地和基礎設施由實物形態向價值形態的轉變，帶來城市的土地置換開發收益。

城市地租；土地置換；土地資源；城市用地

一、城市土地置換的經濟學機理

土地置換的涵義是指通過土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整、土地產權重組等措施，實現土地現有功能和潛在功能的再開發，從而優化用地配置。城市用地總是在市場競爭中不斷向配置效益更高的使用功能轉換，從而使城市用地動態的配置、轉換、再配置，即在置換過程中城市更大的效益。

由于我國集體土地與國有土地的特殊土地權屬劃分，以權屬置換為代表的城市邊緣區土地置換一般僅見于國內。國外理論偏重于對城鄉作用機制、城市土地擁有者行為分析、土地利用類型的研究。美國、英國西方國家的土地制度均建立在物權法的基礎之上，市場是配置資源的主要手段，所以沒有集體土地、國有土地權屬性置換的說法。發達國家在提高土地集約度和變更土地用途時屬于土地發展權問題。土地發展權是指土地所有人遵守土地開發的法律規定，變更土地既定用途或提高土地利用集約度的一種權利（黃祖輝、汪暉，2002）。發展權不僅是物權，它與所有權效力相同，特定于一定土地地表及其上、下某一范圍、高度和深度的空間。國外在城市化過程中的城市土地利用研究基本是在土地功能置換的范疇內。國內城市土地置換主要涉及權屬性置換和非權屬性置換（用途性置換）兩大類（李志明，2002）。

非權屬性置換是指城市邊緣區中原國有土地上的工業用地、行政用地等土地產出較低的使用方式，基于級差地租將其置換為商業、服務業、金融業等有相對較高的土地產出效率的使用方式。在城市發展過程中，利用級差地價置換土地改造老城區，加快城市發展的一種有效方法；政府就可以利用土地的差價進行土地置換改造老城區，發展新城區。中心城市土地價差較大，在土地置換中更有優勢。非權屬性置換不涉及土地性質的改變，一般是國有建設用地與國有建設用地不同地塊間的置換，運作時不涉及土地性質問題，僅限于權屬的重新調整和界定。

在土地利用的區位理論方面，1826年德國經濟學家杜能運用“孤立化”的研究方法，得出城市外圍農地利用區位的圈層理論。1909年德國經濟學家韋伯的《論工業的區域》一書，標志著工業區位理論的形成。19世紀下半葉到20世紀40年代期間國外區位理論的研究，對于研究城市邊緣區土地置換有理論借鑒，但通常是以靜態的、孤立的觀點分析土地區位利用中的某一方面。在城市土地利用的空間結構形態方面的研究，主要包括1898年霍華德提出的“田園城市”規劃理論，1923年伯吉斯的“同心圓理論”，1937年霍伊特的扇形理論。1945年海瑞斯和尤曼提出的“多中心理論”，后三種理論具有適用性，能在不同程度上適用于不同城市。但此類研究主要停留在對城市土地利用空間結構的描述階段，不能解釋清楚某種特定的土地利用模式及其增長趨勢的形成原因。

對于地租和競租理論，李嘉圖首先提出了一般地租概念，杜能則提出了位置級差地租概念。西方古典經濟學創始人威廉·配第在勞動價值論和工資理論的基礎上首次提出了地租理論，隨后的亞當·斯密、大衛、馬歇爾等經濟學家都對地租理論進行了研究。在進入20世紀60年代以后，以阿蘭索、密而斯等為代表的經濟學家將邊際分析方法應用于傳統的地租理論中，導致了地租研究的深入，從而孕出新古典主義城市地租理論。阿蘭索的地租模型是新古典主義地租模型中最杰出的代表，他將空間作為地租問題的一個核心進行了考慮，并首次引進了區位平衡這一新古典主義概念，同時成功地解決了城市地租計算的理論方法問題。根據阿蘭索競租理論，在單中心城市的條件下，可以得到城市同心圓布局的結論。

圖1 城市增長極的土地利用模式

阿蘭索的地租理論主要是遵循“最高租金原則”，即愿意支付最高租金者得之。根據該理論，在單中心城市的條件下，可以得到城市同心圓布局的結論。阿蘭索對城市及郊區土地市場進行了分析，提出了土地市場取得平衡的條件，即供求數量相等“直到城市邊緣的所有的土地都被賣光，在一定距離以內不再有土地出售”。買價曲線斜率最大的用戶因其競爭性強而取得市中心的區位，由于使用者對區位的偏好，會因與市中心距離的增加而急劇減小，因此在第一個使用者決定其土地消費量之后，斜率次大的使用者將取得最靠近市中心的土地，一直外推出去，直到城市邊緣最后一個邊際使用者為止。這樣，城市中任意一處的地價就可通過這一系列的平衡區位和邊際價格與邊際區位的分析中求得。

如圖1所示，將上述情況推廣開來，在擁有任意多個使用者的城市土地市場上，地租曲線就是所有使用者的競標租金曲線的網絡線?？梢钥闯?，如果按照這個原則進行城市土地的分配，將會實現城市整體土地經濟效益的最大化。

影響城市土地利用和地價變量很多，人們首先要研究的是土地需求的來源，即用于商業、工業、居住、農業、林業、服務業、城市環境等不同目的；其次，研究不同的需求中影響土地利用和地價的諸多因素，厲偉(2002)通過城市用地規模與城市用地結構等來探討城市化對土地利用的作用機制；趙延龍(2004)認為城市土地在經過置換開發后，會產生投資性增值、用途性增值以及土地本身的自然增值；鄭宇(2007)以無錫市為例，研究城市化進程中土地利用類型轉換驅動力。信桂新等(2008)基于城市化外部性過程的動力結構模型，對重慶市1985-2005年間的城市化演變進行了研究。隨著現代城市經濟的發展，商業用地、商住房用地的價格已大大超過了城市工業用地的價位。使用者對區位的偏好，會因與市中心距離的增加而急劇減少。因此，政府在城市經營土地方面，商業用地居于城市中心，其地價最高；其次為商住房用地、工業用地及其他用地、農業用地，如圖2所示可反映商業因所處的土地用價的最高地位。

土地置換就是在快速城市化和大城市更新過程中出現的一種土地優化配置改良措施。目前，許多城市在城市化改造和更新過程中進行的“退二進三”、“騰籠置業”等土地利用模式就是典型的土地置換行為，依據城市土地價值規律，將地處黃金地段、效益差的、對居民和環境影響大的工業企業逐步遷出，用來發展第三產業以及公益性用地，促使城市用地結構發生變化，進而引導其功能分區的更替。

二、云南省城市土地開發使用現狀

2011年云南省城鎮化率僅為36.8%，《云南省城鎮體系規劃（2011-2030年）》提出云南省2015年城鎮化水平力爭達到45%。雖然云南省城鎮化進程在加快，但城鎮化質量并不高。從云南省城鎮人口、空間形態標準來看，城鎮化質量并沒有與城鎮化水平同步提高，城鎮化速度與質量不匹配。2013年《中國城鎮化質量報告》中，在所選取的286個城市樣本中，按照城鎮化質量水平排名，云南普洱、昭通、臨滄、麗江均墊底，昆明排名居中，而在28個超大城市中昆明則排名倒數第二。

云南國土面積94%是山區，云南如何推進城鎮化而守住全省9000畝的耕地紅線？云南省各城市在推進城鎮化的過程中，應該更加重視提高城鎮化質量，把全面提高城鎮化質量作為推進城鎮化的核心和關鍵。從城鎮化質量構成要素看，城鎮化質量又可分為經濟城鎮化質量、社會城鎮化質量和空間城鎮化質量，而基于城市土地的合理置換促使有限的城市用地能夠適應城市發展的新需求，創造出更大的經濟、社會及環境效益，在城市更新過程中以及可持續發展的人居環境建設中發揮著重要作用，能夠促進城鎮化的經濟質量和空間質量的提高，本文以昆明市為樣本，基于昆明市土地價格的分析，提出了云南省大城市土地置換的一些建議。

昆明市是云南省唯一的特大城市和西部第四大城市、滇中城市群的核心圈，是云南省經濟、交通中心樞紐，過去城市土地的使用主要依靠政府土地管理部門根據城市各部門的需要劃撥，昆明主要用地有：政府部門單位用地、國防用地、工廠用地、商業集中供給地、城市居民地、交通用地等?；跇蝾^堡戰略和滇中城市群的發展，昆明區域國際城市特征初顯。昆明市政府基于昆明建成區內336個城中村的重建改造、建設城市快速軌道交通、主城區城市設計建筑高度規劃等，對城市土地的使用采取了多項措施調整，但由于過去城市工業用地所占比重極大，短期調整十分困難。據資料顯示主城區工業用地仍占30%左右，商業和住房用地30%左右，土地利用效果仍然較差。隨著昆明城市經濟的發展和城市結構的調整，昆明主城區的商業區和住房區的不斷擴大，城市土地利用和經濟效益也逐漸顯露出來。昆明市主要采取商業、住宅、工業和公共建筑用地四種類型的分類定級。主城規劃區商業用地、住宅用地均為7個級別，公共建筑用地5個級別，工業用地4個級別。

從昆明城市土地2002年和2008年的基準地價表中顯示，商業、住宅的用地價格遠遠高于工業用價，從表1中一級用地價格看：①2004年城市商業用地的基準地價高于城市工業用地基準地價的10.60倍，2008年二者基準差的倍數擴大到了11.95倍；②2004年城市住宅用地的基準高于城市工業用地基準地價的4.82倍，2008年二個基準差的倍數擴大到了6.40倍，昆明市的商業和住宅用地遠遠高于工業用地價值。

表1 昆明市主城規劃區基準價格 （單位：元/平方米）

表2 昆明市劃撥土地使用權基準價格表（單位：元/平方米）

2008年與2002年公布實施的基準地價相比，住宅用地基準地價平均提高35.55%，商業用地基準地價平均提高10.69%，工業用地基準地價平均提高7.44%；商業用地和住宅用地的基準地價的增幅高于工業用地基準地價的增幅。

從昆明市劃撥土地使用權所使用的七級基準價格也可看出土地利用效益的差別（表2），從劃撥土地的一級基準價格顯示：劃撥商業用地的基準地價高于住宅用地價1.87倍、工業用地價11.21倍；劃撥住宅用地價的基準地價高于劃撥工業用地價6倍。

基于昆明市主城規劃區基準價格和劃撥土地使用權基準價在商業、住宅和工業上的差距，應用城市競標地租理論，采用有效的城市土地整理和置換的方式，包括城市邊緣區農村宅基地置換和集體建設用地整理和置換，通過土地置換對城市土地用途、結構、布局、產權等的轉換利用和再開發，可以實現昆明市交通條件、商業繁華程度、基礎設施條件、環境質量、土地利用集約程度等發生變化，盤活城市基礎設施，加速城市基礎設施由實物形態向價值形態的轉變，帶來土地置換開發收益。

三、云南省城市土地置換主要模式

云南省計劃在未來10～20年內規劃建成以昆明為中心的滇中、滇東北、滇西南、滇西及滇西北、滇東南等6大城市（鎮）群，成功的運作城市邊緣區土地置換，有規劃的實施城市邊緣區土地的置換整理，形成城市邊緣區自有的發展和擴展模式，可以實現各城市在城市群發展中空間經濟結構的有機銜接。

云南省16個州市在土地置換模式的應用中，非權屬性土地置換模式使用范圍普遍，在級差地租的調節下，各大城市中經濟效益低下的工業項目、高校項目逐步退出黃金地段，改由第三產業進駐。工業項目和高校項目在或遠離城區的工業集聚區或者城郊選址落戶，以獲取地租差額。云南省大城市昆明、玉虛、曲靖等較為成功的實施了“退二進三”的非權屬性土地置換模式，第二產業和第三產業各自找到了應有的位置，土地利用實現了經濟效益的最大化。其中以省會昆明最為典型和成功。比如昆明市新長水機場的建設，通過老巫家壩機場的地塊置換，在建設資金籌措上取得大量啟動資金。昆明市各大高校老校區普遍位于昆明市中心，通過有效的土地置換，現在呈貢大學城的建設項目取得了明顯的成功。

云南省16個州市在土地置換模式的應用中，權屬性土地置換模式從目前使用范圍來看，就是城市邊緣區農民宅基地、鄉鎮企業集體建設用地整理后直接置換為國有建設用地，“邊角地”、“插花地”等城市邊緣區零星分散等不宜利用農用地通過土地置換，置換為國家建設用地。比如昆明主城區推行249平方千米范圍內336個城中村改造，面積近20平方千米，將盤活土地4至5平方公里，盤活土地使用的置換模式基本上就是上述二種屬性土地置換模式，盤活后的土地平整后直接變為國有建設用地，用于房地產和商業區的開發。辦理了國有建設用地手續的閑置地塊，目前云南省主要采用對閑置土地進行清查清理，征繳土地閑置費和推動收回重新掛拍，而基于土地置換，實現土地利用總體規劃下用途調整變更的途徑未做更多的考慮。在上述二種土地置換模式下，云南省主要城市，如昆明、玉溪對土地置換后的新建商業、住宅等經營性項目用地容積率一般要求在4～5以上，引導項目向空中發展，實現國有建設用地的空間利用。

城市權屬性土地置換，涉及到宅基地和其他集體建設用地的置換，置換的背后就是邊緣區農村宅基地、農村其他集體所有建設用地、農民承包地有償轉讓和退出機制。探尋有效的通過市場方式流轉、退出宅基地、承包地，實現邊緣區農民在權屬性土地置換過程中獲得土地收益，增加財富的方式，也是城市權屬性土地置換的重要方面。云南省各大城市在目前的權屬性土地置換中，邊緣區農民退出宅基地和承包地、村組織退出集體所有建設用地的通用模式有以下兩種：一是貨幣安置，一次性支付置換的貨幣資金，政府同時加以規制，將貨幣資金的一部分支付被征地農民的社會統籌保險，或購買養老、醫療等各種商業保險，其余貨幣資金發放給個人，農民用于購買商品房；二是直接置換商品房，商品房一般由被置換的建設用地上統建，但房屋產權屬性多屬于集體土地使用證，而非國有土地使用證，對邊緣區農民盤活起房產具有明顯的局限性。

四、云南省城市土地置換的對策建議

土地配置不僅是對土地資源的配置，更重要的是對土地資產的配置，將城市土地資源潛力的挖潛與城市級差地租顯化、土地使用制度改革結合起來，將城市土地增量擴張的發展模式轉移到城市土地存量盤活模式上，將土地資源的配置與土地利用產出效益結合起來等。本文對云南省大城市如何開展城市土地置換工作，提高城市土地利用效益提出以下建議：

第一，強化作為宏觀調控手段的城市土地規劃的作用，對城市產業布局實行總體規劃。云南省土地利用總體規劃應對城市、集鎮、鄉村功能分區進一步細化，以利于指導土地置換行為，促進土地的有效整理和集中。利用土地置換的方式對云南省城市土地進行實質性布局規劃，用系統工程的理論和方法使云南省城市土地分配達到最優化。通過實地調查和勘測，明確不同權利主體的土地權屬邊界，推進城市邊緣區農村集體耕地使用權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，以明晰農村集體土地權能為目標，逐步建立合理、有序、城鄉統一的土地市場。參照廣東省和上海市農村集體建設用地使用權流轉模式，完善集體建設用地權能，其方式可以是出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。

第二，應按照城市總體土地利用規劃和其在云南六大城市群中自身的城市定位，通過城市邊緣區土地置換整理，建立以基礎管網、道路系統、開敞空間為骨架的發展框架，形成自己特定的發展和擴展模式。土地置換利用規劃的高度不再是僅僅定位于城市自身的更新，優化城市功能區布局方面，而是基于西南開放的橋頭堡戰略和自身在城市群中的定位，以促進城鄉互動帶動邊緣區農業發展為目標，在土地置換中指導城市邊緣區綜合建設，尤其是指導邊緣區城鎮建設和農業發展的綜合性規劃，改變城市自身邊緣區無秩序蔓延的局面。通過有效的邊緣區土地置換和整治，可以有效帶動城市邊緣區特色農業品牌的發展，和觀光休閑農業體驗農業的開展。

第三，完善城市工業用地供應及開發模式，從完善土地產權設置入手，改變工業用地的供地和開發利用模式，削弱工業土地的資產屬性。一是通過在國有用地和集體建設用地上推行租賃制供應模式，通過土地使用的債權來弱化土地物權的資產屬性。二是在供地環節，使工業企業直接取得標準廠房作為生產空間來取代土地取得，打破用地者為確保土地資產變現而低效、閑置保有土地。發展工業房地產，實現工業土地開發利用模式從企業自建、自用、自管模式向市場化的標準廠房開發利用模式轉變，可使工業用地能在企業可承受的成本條件下實現充分供應的同時，趨向于更高層次的集約利用。

第四，因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有土地閑置的；國有建設用地使用權人向市國土資源部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，根據使用權人的申請，可以為其置換其他與原閑置土地價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。嚴格界定公益性和經營性建設用地，形成公益性用地目錄。經批準的非公益性項目允許農民通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益，按照同地同價原則及時足額給農村集體經濟組織和農民合理補償。妥善安置被征地農民，實行貨幣化安置、實物安置、貨幣化與實物安置相結合的多元化安置方式，增加農民住房拆遷收入。推行“土地換身份”試點。在確保失地農民獲得征地補償金和基本生存保障的同時，允許失地農民獲得城市人身份，享有城市人待遇，使失地農民獲得養老金、醫療保險等方面的政策性補貼。

第五，因云南省大城市邊緣區城鄉農民多為獨棟住宅，對城市規劃區范圍內部分有條件的鄉鎮，對其農民宅基地進行整理時，可參照嘉興土地置換模式，土地置換后的村民在新住宅建設時，應當鼓勵集中統建、聯建公寓式村民住宅小區，在安置用地上建多層公寓，使得農民以多余的房屋出租，可以保證期房屋出租的財產性收入。對城市規劃區范圍外的農村村民住宅建設，要按照城鎮化和集約用地的要求，鼓勵以集中連片聯建的形式建設農民新村。政府在征用集體土地后，返還一定（通常10%）的土地作為征地農民的安置用地，在安置用地上建設標準廠房，出租給企業；以安置用地作為投資，參與商業設施建設，出租給商業企業；在安置用地上建多層公寓，使得農民以多余的房屋出租。

第六，參考重慶地票交易土地置換模式，試點云南土地置換的地票交易，地票交易不再局限于某一集體經濟組織范圍。通過小規模試點地票交易，將城市邊緣區宅基地和建設用地整理出的耕地指標，逐步擴大到跨區跨市，大面積遠距離交易。

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（責任編輯：WD）

Research on Urban Land Replacement in Yunnan Province

SHI Hong-liang1，CHEN Kai2
（1.Institute of Development Studies，Yunnan University，Kunming Yunnan 650091，China；2.College of Economics，Northeast University，Qinhuangdao Heibei 066004，China）

Based on fast urbanization and the city regeneration in the"Twelve Five"period in Yunnan province，according to land renting theory of urban land utilization and manifestation of differential rent，land replacement，including arrangement and replacement of rural residential，is an effective way to explore the potential urban land resources，integrated with manifestation of differential rent and land utilization regulations.The land replacement could transform land utilization pattern from incremental expansion patterns to activation patterns of urban land stock.A conversion for physical formation to value formation of urban land utilization and infrastructural facilities could be achieved，and the profit of urban land replacement can also be created simultaneously.

Urban land renting；Land replacement；Land resources；Urban land

F061.6

A

1004-292X（2014）02-0119-05

2013-08-31

2012年云南省貫徹落實十八大精神哲學社會科學規劃項目（YB2012108）；2012年云南大學人文社會科學青年研究基金項目（12YNUHSS065）。

史紅亮（1982-），男，山西渾源人，博士后，主要從事區域經濟、能源經濟與環境政策研究；陳 凱（1961-），男，山西大同人，教授，博士生導師，主要從事區域經濟、農業經濟和環境政策研究。