蔡守秋：公民環境權入法符合現實需要

田然

蔡守秋：公民環境權入法符合現實需要

田然

賦予公民環境權，既有利于提高公眾的環境意識和法律意識，鼓勵公眾參與環境保護，又對污染破壞環境者形成監督壓力，更能符合中國生態文明建設的現實需求。

■專家名片

蔡守秋，武漢大學法學院教授、環境法研究所所長，中國法學會環境資源法學研究會會長，歷任中國法學會第二屆、第三屆、第五屆理事。

中國環境保護領域的“基本法”——《環境保護法》修訂稿經過了三次審議，仍在積極修改之中。然而業內許多專家認為《環境保護法》不能只規定基本環境義務，不規定基本環境權利，建議增加保護公民環境權的內容，甚至一些業內人士認為明確公民環境權應成為《環境保護法》修改中最重大、最關鍵的問題。為此，本刊特別采訪了武漢大學教授、中國環境資源法學研究會會長蔡守秋，討論環境權寫入《環境保護法》的充分理由及其將對生態文明建設產生的重要作用。環境權不應被立法遺漏

蔡守秋：1989年的《環境保護法》僅規定了單位和個人基本的環境義務，沒有對環境權利做出規定。2013年12月召開的十二屆全國人大常委會第五次會議三審的環保法修訂草案，維持了現行《環境保護法》基本環境義務的內容，只是在規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”后面，強調“公民應當增強環境保護意識，自覺履行保護環境的義務”，沒有對公眾應有享用清潔健康的環境權利進行規定。

《中華環境》：在《環境保護法》修訂三審稿中，環境權未被寫入，您對此有何看法？

這是一種典型的“重公民環境義務、輕公民環境權利”的立法思路。這不僅損害了公民環境義務和權利的平衡、協調和統一，而且不利于調動和發揮公民非排他性地享用環境利益、生態服務和保護環境的主動性、自覺性和積極性。所以我建議《環境保護法》應明確規定：“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境權利，也有保護環境的義務”。

《中華環境》：雖然環境權未被寫入環保法，但我國擁有多部關于環境保護的法律，這對環境權利維護是否能起到相同的效果？

蔡守秋：1983年，我參加《環境保護法(試行)》修改時，曾經在當年的“修改草案(征求意見稿)”明確寫上“一切單位和個人都有享受清潔適宜的環境權利，也都有保護環境的義務。”但是，在1989年通過的《環境保護法》中卻刪掉了前半句。

公民環境權的法律化是使公民環境權得到保障的前提條件，也是國家擔當環境管理職責的法律依據。環境立法應以保障公民環境權為起點和歸宿。

從20世紀80年代初至今，我國的環境法律基本上是強調環境義務、輕視環境權的法律，這種環境法律數量雖然越來越多，但其有效性卻沒有明顯提高。近些年，我國環境群體性事件不斷增多，霧霾天氣影響了全國大部分區域。可見，我國的環境質量不僅未見明顯好轉，在某些方面還有日趨惡化的趨勢。

事實上，如果脫離“一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利”，而規定“一切單位和個人都有保護環境的義務”，這種“義務”的具體內容和范圍將無法確定。而法律義務是與法律責任、法律制裁相聯系的法律規范，如果“一切單位和個人不履行或違反保護環境的義務”，如何規定“一切單位和個人的法律責任”和法律制裁，也很難確定。

從實踐經驗看，如果環境權不能寫入《環境保護法》，即便有再多的環境保護法律，也難以讓公眾參與到環境保護監督管理之中，難以讓公眾有效地維護自己的環境權利。環境公益訴訟難就是很好的印證。

《中華環境》：在您看來，環境權寫入《環境保護法》是維護環境權益一種最為現實而有效的辦法嗎？

蔡守秋：理論認為法律的最一般概念是權利，權利本位是法律結構的基本原則。大陸法系的多數學者，尤其是近代以來的學者，認為權利概念是法律的最一般概念，即在法律結構中，權利概念占據最根本的初始位置，其他一切法律概念都是從權利概念出發的，整個法律概念體系因此建立在權利概念之上。

正如權利對法律、法治建設和法學的極端重要性不言而喻一樣，環境權對環境保護的法律、法治建設和法學的極端重要性也是不言而喻的。但是，在我國現行的幾十部環境資源生態法中，卻找不到一項能夠“提得出、喊得響、用得上”的具有環境資源法律特點的環境權利，公眾的環境權更是沒有蹤影，這不僅是我國環境資源法律體系和環境資源法治建設的遺憾，也是我國環境資源法學工作者的遺憾。如果綜合性的環境法律明確規定了環境權，就會對環境的保護上升到法律保護的最高度。所以，制定一部確認環境權、綜合性的環境法律，將從根本上扭轉環境質量繼續惡化的趨勢，徹底根治環境污染和生態破壞的頑疾。

環境權對于維護公眾的環境利益、強化企業和政府的環境責任意義重大。

環境權入法的價值定位

《中華環境》：您認為應賦予公民哪些環境權利？

蔡守秋：公眾環境權是指公眾有享用清潔、健康的環境的權利，可以進一步具體化為清潔空氣權、清潔水權、眺望權、日照權、通風權等;人們只有生活在清潔、健康的環境中，才能過上安全、幸福、有尊嚴的生活。

規定公眾環境權，是保障和改善民生和環境質量水平的需要，是提高公眾物質文化生活水平、促進人類的全面發展的需要，是“努力讓人民過上更好生活”的需要。在綜合性的環境法律中明確規定公民環境權，可以為其他單行的環境法律法規進一步具體規定公民水環境權(如親水權、清潔水權等)、大氣環境權(如凈空權、清潔空氣權、通風權等)、寧靜權等權利奠定法律基礎。

《中華環境》：明確環境權是否能給環境管理帶來一定改善?

蔡守秋：規定環境權，有利于公眾參與環境保護和生態治理，從根本上確立國家環境保護的義務、提高政府環境管理的效率，有利于將我國現行的“靠政府、輕公眾”的環保管理模式轉變為“政府主導和公眾參與相結合”的合作模式;有利于“加強政府責任和責任監督”，從根本上建立健全政府環境責任制和政府環境責任問責制。

在我國現行體制下，環境保護主要靠政府，政府不依法履行環境保護職責和缺乏責任監督機制，是目前我國環境保護法律法規數量較多、但有效性不足的主要原因。公民環境權是國家擔當環境管理職責、保障環境公共產品供應的法律依據;只有明確規定公民環境權，不斷強化對公眾環境權的保護，形成以公眾環境權制約政府公權力的法律基礎，才能有效地促進政府依法履行環境保護職責，加強政府環境責任、環境責任監督和環境責任問責制度。

公民常常是污染破壞環境行為的最直接、最及時、最廣泛、最有效的監控者，只有明確規定公眾的環境權，公眾才能運用法律權利和法律武器，有力抵制個人私權和企業私權對公眾環境利益的侵犯，有效減少、對抗和制止污染破壞生態環境資源的行為。

有權利才有救濟。明確規定公民環境權，有利于建立健全環境法律制度。

在綜合性的環境法律規定環境權及與此密切相關的環境公益訴訟等內容，不僅可以從根本上提高環境法的剛性、硬性、強制性、有效性和權威性，改變1989年《環境保護法》被稱為宣傳口號、有效性不足的“軟法”狀態，而且能有效地促進我國的環境保護工作及其環境法治建設的可持續發展。

上海萬名學生來到鬧市街區參加“美化上海日”清潔活動。該活動是旨在提高廣大上海市民的環保意識。 CNSPHOTO/供圖

《中華環境》：明確環境權，將對環境司法帶來哪些影響?

蔡守秋：環境權是環境法的一個核心問題，也是環境立法、執法和司法訴訟的基礎。

在我國以往的環境法治建設中，政府環境責任制度和問責制度的建設之所以困難重重，公眾參與環境決策和環境監督制度的建設之所以阻力重重，人民法院等司法機關之所以未能發揮其應有的作用，環境公益訴訟制度的建設之所以步履艱難，其中一個重要原因是沒有在理論上搞懂環境權、在法律上確認環境權。

明確了環境權，也就意味著從法律權利角度厘清了環境資源生態法與民法物權法、行政法和社會法的界限，理清了環境與《物權法》中物的區別，環境權與傳統的人身權和財產權的區別，環境權與物權、行政管理權的區別，環境權訴訟與人身權、財產權訴訟的區別，環境公益訴訟與傳統的民事訴訟(即私權訴訟)、行政訴訟的區別。

明確規定公民環境權，有利于建立健全一整套富于環境法特色的環境法律規范和環境法律制度，如公眾參與環境決策和環境監督的制度，環境損害預防、修復和賠償制度，生態補償制度，環境公益訴訟制度等。

例如，環境公益訴訟是實現環境權的主要途徑，是環境權受到侵犯時的司法救濟手段。如果法律沒有明確規定環境權，沒有權利就沒有救濟，失去權利基礎的環境公益訴訟就很容易受到貶損甚至攻擊，公眾(包括公民、組織或單位)就沒有提起環境公益訴訟的資格，這就是目前我國某些專家、學者和官員極力反對環境公益訴訟，特別是反對公民和環保組織成為公益訴訟原告的法律根源。明確了環境權，困擾我國環境公益訴訟原告范圍的爭論等問題就會迎刃而解;法律規定了環境權，環境公益訴訟就有了順利發展的權利基礎。