兩會：2014的三大環(huán)保攻堅戰(zhàn)

姚伊樂

兩會：2014的三大環(huán)保攻堅戰(zhàn)

姚伊樂

“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)。”國務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年兩會上發(fā)出了史上環(huán)保最強(qiáng)音。

環(huán)境就是民生。近年來的大面積霧霾天氣，已經(jīng)成為影響公眾健康的重大社會問題，治理已經(jīng)刻不容緩。環(huán)境問題，歸根結(jié)底是發(fā)展問題，要解決環(huán)境問題，根子在解決發(fā)展問題。

“我們說要向霧霾等污染宣戰(zhàn)，可不是說向老天爺宣戰(zhàn)，而是要向我們自身粗放的生產(chǎn)和生活方式來宣戰(zhàn)。”李克強(qiáng)在今年的記者見面會上說，去年出臺了國務(wù)院治理大氣污染的十條措施，161個城市都進(jìn)行了PM2．5數(shù)值的監(jiān)測，這是在發(fā)展中國家最多的。這不僅是要讓人民群眾提高自身防護(hù)的意識，更是給政府增加責(zé)任。

他表示，對包括霧霾在內(nèi)的污染宣戰(zhàn)，就要鐵腕治污加鐵規(guī)治污，對那些違法偷排、傷天害人的行為，政府絕不手軟，要堅決予以懲處。對那些熟視無睹、監(jiān)管不到位的監(jiān)管者要嚴(yán)肅追查責(zé)任。

這是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。根據(jù)兩會期間人大代表和政協(xié)委員所關(guān)注的內(nèi)容來看，今年或今后數(shù)年內(nèi)，環(huán)境污染治理至少面臨以下三個方面的艱巨戰(zhàn)役：結(jié)構(gòu)調(diào)整、聯(lián)防聯(lián)控（區(qū)域一體化發(fā)展）、生態(tài)文明制度建設(shè)。

結(jié)構(gòu)調(diào)整：先手棋如何先得手？

“今年要淘汰鋼鐵2700萬噸、水泥4200萬噸、平板玻璃3500萬標(biāo)準(zhǔn)箱等落后產(chǎn)能，確保‘十二五’淘汰任務(wù)提前一年完成，真正做到壓下來，決不再反彈。”這是政府工作報告中已經(jīng)明確的工作任務(wù)。

結(jié)構(gòu)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)升級、保護(hù)環(huán)境的先手棋，而淘汰落后產(chǎn)能又是結(jié)構(gòu)調(diào)整必須要走的先手棋。通過淘汰落后產(chǎn)能，騰出環(huán)境容量，在減少污染物排放的同時，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

但結(jié)構(gòu)調(diào)整又面臨著巨大壓力。以淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)最為艱巨的河北省為例，“今年力爭壓減1500萬噸粗鋼、1000萬噸水泥、1500萬噸煤、1800萬標(biāo)準(zhǔn)重量箱平板玻璃。”全國人大代表、河北省環(huán)境保護(hù)廳廳長陳國鷹向記者講述了河北省今年的淘汰任務(wù)。所淘汰的鋼鐵、水泥和平板玻璃分別占據(jù)了全國年度目標(biāo)的五成半、兩成多和超過五成。

雖然在去年提前兩個月完成年度落后產(chǎn)能淘汰的任務(wù)，但是，結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度正隨著推進(jìn)不斷攀升。

“首先，結(jié)構(gòu)調(diào)整非一日之功。”陳國鷹介紹說，河北省歷史形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較重,高能耗、高污染行業(yè)比較多。目前全省粗鋼產(chǎn)能2．86億噸,初步統(tǒng)計水泥產(chǎn)能1．83億噸，平板玻璃產(chǎn)能2．89億重量箱,而去年粗鋼產(chǎn)量18048萬噸、水泥12810萬噸、平板玻璃11383萬重量箱,僅鋼鐵一個行業(yè)就占全省規(guī)模以上工業(yè)綜合能源消費(fèi)量的51%。河北現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是幾十年積累形成的，重化工業(yè)比重較大，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展相對較弱，因此在較短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥、產(chǎn)業(yè)升級，具有較大難度。隨著河北省大氣污染防治措施的全面實(shí)施，全省相當(dāng)一部分企業(yè)收入和利潤將明顯減少，直接影響全省經(jīng)濟(jì)增長和財政收入，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條也會產(chǎn)生較大的間接影響。據(jù)有關(guān)方面測算，去年因企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)影響河北規(guī)模以上工業(yè)增加值增速2～3個百分點(diǎn)，影響GDP增速1個百分點(diǎn)以上。

其次，就業(yè)壓力空前加大。陳國鷹表示，企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、淘汰落后產(chǎn)能、實(shí)施搬遷改造等，都將造成大量裁員。據(jù)初步測算，河北省完成6000萬噸鋼鐵的壓減任務(wù)，就涉及60多萬直接和間接從業(yè)人員需要重新安置，每年需支付社保養(yǎng)老金130多億元，減少稅收190多億元。如何妥善安置這部分人的就業(yè)，將成為一個非常突出的社會難題。

再次，治理資金缺口巨大。壓減產(chǎn)能、企業(yè)整治和搬遷、黃標(biāo)車淘汰等，需要巨大的資金支出。據(jù)初步統(tǒng)計測算，河北省僅實(shí)施鋼鐵產(chǎn)能控制項目就需投資2200多億元。這對于靠吃財政飯的河北來講，單靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要大量的社會投入和國家支持。

河北面臨的困難，在同等發(fā)達(dá)水平的地區(qū)具有普遍性。雖然河北省繪出了2014年的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路線圖，在大力淘汰落后產(chǎn)能的同時，合理確定重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，加快推進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，大力改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，壯大發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但是，產(chǎn)業(yè)升級和培育新興產(chǎn)業(yè)所帶來的新增綜合效益，能否消化淘汰落后帶來的綜合社會壓力？顯然，這中間有個“時間差”。

河北省高層曾表示，寧可犧牲一段時間的GDP和財政收入，也要堅決打贏環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)。

結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛已經(jīng)來臨，能否熬過去，最終還要看地方政府的勇氣和決心。

區(qū)域一體化：從京津冀“大考”說起

環(huán)境污染治理，尤其是大氣污染治理，僅靠一個區(qū)域的單打獨(dú)斗終歸難以奏效，聯(lián)防聯(lián)控是區(qū)域治霾的基本策略。

“全國上下共同行動，其實(shí)是最大的聯(lián)防聯(lián)控。”全國人大代表、安徽省環(huán)境保護(hù)廳廳長繆學(xué)剛在兩會期間表示。但這一治理理念，雖然得到各個重污染區(qū)域的普遍認(rèn)同，但在實(shí)質(zhì)上取得進(jìn)展并不容易。

還是從最為引人注目的“京津冀”說起。環(huán)境污染治理的治本之策在于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，而聯(lián)防聯(lián)控如果真要取得實(shí)效，也需要在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面“聯(lián)動”。“深度的聯(lián)防聯(lián)控”，其實(shí)就是區(qū)域一體化。

“加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來。”2月26日，國家主席習(xí)近平在北京主持召開座談會時，正式給京津冀三地布置了一道意義重大、難度也大的考題。

解決好這道難題，長期以來困擾北京的人口資源壓力問題就能解決，河北的環(huán)首都生態(tài)帶就可以摘掉“環(huán)首都貧困帶”的帽子，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展就可以邁出重要的一步。而環(huán)境污染治理的聯(lián)防聯(lián)控更是不在話下，困擾三地的重污染天氣也會隨著這道題目的完成進(jìn)度而逐步消散。

最根本的是，如果解決好這道題，首都作為經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心的發(fā)展優(yōu)勢將向更大范圍擴(kuò)展，客觀上也將形成“大首都”的巨大帶動效應(yīng)。

兩會期間，京津冀三地代表團(tuán)熱烈討論這一重大國家戰(zhàn)略，“壯士斷腕”、“功能定位”、“協(xié)同發(fā)展”、“歷史機(jī)遇”、“頂層設(shè)計”等關(guān)鍵詞反復(fù)出現(xiàn)。但是，就以往三地之間的相關(guān)實(shí)踐來看，這道考題并不好做。加減法，誰都會做，可是十個指頭連著心，真正推動起來，要下刀“斷腕”也并不容易。

京津冀一體化發(fā)展從上世紀(jì)80年代就已經(jīng)提及，但直到目前，不僅并未做到“協(xié)同發(fā)展”，甚至相互間在多個領(lǐng)域爭搶發(fā)展先機(jī)，布局優(yōu)化更無從談起。

那么，京津冀三地應(yīng)該如何解答這個從國家層面提出的新考題呢？

全國人大代表、中央政治局委員、北京市市委書記郭金龍在兩會地方團(tuán)組發(fā)言中表示，要緊緊圍繞首都核心功能抓發(fā)展，切實(shí)抓好生態(tài)文明建設(shè)，提高城市管理水平，確保首都社會和諧穩(wěn)定，努力建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

外國媒體從自己的視角報道兩會。攝影/鄧佳

“堅持有所為、有所不為，使產(chǎn)業(yè)選擇與城市功能定位相吻合，產(chǎn)業(yè)規(guī)模與城市資源承載和環(huán)境容量相適應(yīng)，產(chǎn)業(yè)分工與京津冀協(xié)同相匹配。”全國人大代表、北京市常務(wù)副市長李士祥也在團(tuán)組會議上表示，要放棄“大而全”的經(jīng)濟(jì)體系，構(gòu)建“高精尖”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在調(diào)整退出一些不宜在首都發(fā)展的服務(wù)業(yè)態(tài)的同時，努力提高生活性服務(wù)業(yè)的服務(wù)能力和品質(zhì)。

“北京要做好‘舍’的文章，從京津冀城市圈建設(shè)發(fā)展大局出發(fā)，舍去不符合自身功能定位的產(chǎn)業(yè)和避免同質(zhì)化競爭，以贏得三地協(xié)同發(fā)展和互利共贏。”全國人大代表、豐臺區(qū)委書記李超鋼說。

而事實(shí)上，“京津產(chǎn)業(yè)存在同構(gòu)現(xiàn)象”，全國人大代表、天津市發(fā)改委主任張志強(qiáng)表示，北京具有政治中心、文化中心、創(chuàng)新中心和國際交往中心等功能，同時還在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擁有重型機(jī)械、汽車等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，又與津冀競相發(fā)展電子信息、生物醫(yī)藥、新能源新材料等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

“天津?qū)Ρ本┏鞘泄δ苓M(jìn)行疏解優(yōu)化與再布局，有利于破解首都發(fā)展難題，對于更好地發(fā)揮首都功能，建設(shè)中國特色世界城市至關(guān)重要。”張志強(qiáng)認(rèn)為。在他與其他10多位全國人大代表共同向全國人大常委會提交的議案中提出，“相比長三角，京津地區(qū)國有經(jīng)濟(jì)力量強(qiáng)大，民營經(jīng)濟(jì)比較薄弱，市場分割相對嚴(yán)重，缺乏合作的內(nèi)在動力，分工合作、共同發(fā)展的局面難以形成。現(xiàn)有松散型的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制只能形成原則性共識，很難在尋求各方利益結(jié)合點(diǎn)及合作切入點(diǎn)上取得重大突破。亟需采取重大措施，打破行政界限，對京津的功能和發(fā)展方向?qū)嵭星罢靶浴⒅貥?gòu)性設(shè)計，推動兩地同城化發(fā)展、一體化發(fā)展。”

張志強(qiáng)認(rèn)為，“錯位發(fā)展、互利共贏”是天津的呼聲，“北京重點(diǎn)發(fā)展金融、信息、科技、商務(wù)、文化創(chuàng)意等高端服務(wù)業(yè)；天津發(fā)揮制造業(yè)優(yōu)勢，做大做強(qiáng)航空航天、節(jié)能環(huán)保、智能裝備、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。”

來自天津的另外一位全國人大代表在接受記者獨(dú)家專訪時，提出了自己更為直觀的看法。“北京的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)很優(yōu)化了，最大的問題在于人口太多。”他說，北京應(yīng)該全面做減法，減人口、減產(chǎn)值。天津則是有增有減，“增”高效的“二產(chǎn)”、科研類項目和“三產(chǎn)”，減掉大眾化的二產(chǎn)。河北省則應(yīng)該暫時“小增大減”，因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)太差，而短時間內(nèi)又難以培育起足夠大的三產(chǎn)，需要先忍痛減掉大的污染項目，做好準(zhǔn)備迎接天津和北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

“北京、天津帶頭減，不用‘?dāng)嗤蟆瑪鄠€手指頭看看效果。”這位人大代表說，如果忍痛舍去10%的產(chǎn)值，可以帶走40%～50%的污染物，騰出20%～30%的土地資源以及交通資源，同時可以置換雙倍的優(yōu)良產(chǎn)值，何樂而不為？“道理很簡單，就像汽車污染治理首選黃標(biāo)車一樣，關(guān)鍵問題是選擇，一定要拿出勇氣來。”

而對京津冀一體化的推動最為積極河北來說，“不管承接京津什么產(chǎn)業(yè)，都必須是綠色環(huán)保的。”全國人大代表、河北省環(huán)境保護(hù)廳廳長陳國鷹告訴記者，“就個人思考，我認(rèn)為第一步可以承接京津人力資源密集型產(chǎn)業(yè)，如機(jī)械加工、裝備制造、環(huán)保設(shè)備、航空物流、家具等產(chǎn)業(yè)。”

但北京實(shí)際上會輸出那些津冀期待的產(chǎn)業(yè)嗎？北京的石化、建材、汽車、電子信息等產(chǎn)業(yè)，在北京市正在擬定的“不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄清單”中出現(xiàn)的幾率又有多少？

“我們要輸出的是批發(fā)市場、長途車站、混凝土攪拌站和沙石料。”李超鋼說，“天津、河北需要輸入的是央企總部、金融、高校、醫(yī)院。”

那么，針對京津冀合作中的需求對接問題，如何把一廂情愿變成一拍即合？

區(qū)域利益格局已經(jīng)牢不可破。實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，打破“一畝三分地”的局限，這個題目考的是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)執(zhí)政者的胸襟、眼界、勇氣以及協(xié)調(diào)的智慧。

制度建設(shè)：管理體制改革與“大部制”期待

環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，是今年多位兩會代表委員關(guān)注的內(nèi)容。

“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，必須規(guī)劃先行，必須真正提高環(huán)境保護(hù)在規(guī)劃中的地位和作用。”全國人大代表、四川省環(huán)境保護(hù)廳副廳長鐘勤建認(rèn)為，雖然環(huán)境問題越來越突出，但環(huán)境保護(hù)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位并不突出。

“從國家發(fā)展規(guī)劃來看，長期以來都是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，對環(huán)保有要求，但重視程度、治理力度和環(huán)保措施不夠，顯然不能承受經(jīng)濟(jì)高速粗放增長帶來的重壓。”鐘勤建在向全國人大常委會提交的建議中指出，環(huán)境保護(hù)沒有成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的主線。環(huán)境規(guī)劃在實(shí)際執(zhí)行過程中被動的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、土地開發(fā)活動，這種從屬關(guān)系、被動關(guān)系以及實(shí)施約束力不強(qiáng)、強(qiáng)制力不足、保障機(jī)制不健全等都導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)效力低下。

“現(xiàn)有的環(huán)保管理體制，使得各級政府部門在環(huán)保管理中越位、缺位、不到位的現(xiàn)象大量存在。”全國政協(xié)委員、寧夏回族自治區(qū)政府副主席姚愛興說，受“九龍治水”、體制不順、法制建設(shè)滯后等一系列矛盾制約，環(huán)保工作難度越來越大。

“目前我國尚無某一區(qū)域、城市真正實(shí)現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)質(zhì)性突破，根本原因在于制度創(chuàng)新不夠，生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制改革的決心不夠，治標(biāo)不治本。”全國政協(xié)委員、民進(jìn)黨武漢市委副主委、中國中部資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展中心副主任李長安表示。

近年來，環(huán)保部門在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)保體制機(jī)制改革等方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，生態(tài)文明建設(shè)面臨的體制性障礙尚未得到根本改變，部門職能分散交叉較為突出，基層的環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，甚至還存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

鐘勤建建議，應(yīng)該從六個方面著眼，提升環(huán)境保護(hù)在國家規(guī)劃中的作用和地位。

一是突出環(huán)境保護(hù)在國家頂層規(guī)劃中的重要地位，建議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃從更高層面體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)這一基本國策的重要性，將環(huán)境保護(hù)作為生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大前提予以規(guī)劃落實(shí)。

二是突出規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)的環(huán)境保護(hù)約束。強(qiáng)化環(huán)保指標(biāo)體系化，研究體現(xiàn)美麗中國的環(huán)保內(nèi)涵、反映公眾切身體會和直觀感受的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，并強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的約束性。

三是強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)優(yōu)化社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用。從根本上轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，明晰環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)領(lǐng)性。實(shí)現(xiàn)“空間協(xié)調(diào)有序開發(fā)、區(qū)域污染協(xié)同防治、資源能源集約發(fā)展、環(huán)境保護(hù)綜合監(jiān)管、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境同步”的可持續(xù)發(fā)展。

四是建立完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、環(huán)境信息公布制度、損害賠償制度、違法舉報制度、責(zé)任追究制度、環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度。

五是強(qiáng)化對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)、分工落實(shí)與責(zé)任追究。將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入地方各級政府和部門的政績考核，增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)在考核中的比重，考核結(jié)果作為干部任免獎懲的重要依據(jù)。實(shí)施環(huán)境保護(hù)一票否決制，對未完成環(huán)保目標(biāo)任務(wù)或?qū)Πl(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件負(fù)有責(zé)任的地方政府和單位，追究其責(zé)任。

六是落實(shí)環(huán)境保護(hù)投入。從國家、省、市層面加大環(huán)境保護(hù)投入，提高環(huán)保投資占GDP的比重，建立嚴(yán)格的環(huán)保專項資金使用與監(jiān)督制度，保障環(huán)保規(guī)劃項目的有效實(shí)施。

來自農(nóng)工黨中央的提案建議，優(yōu)先啟動環(huán)保大部門制改革，提高國家環(huán)境治理效能。

全國政協(xié)委員、中國環(huán)境監(jiān)測總站研究員溫香彩建議，加快實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制從條塊分割到有機(jī)整合轉(zhuǎn)變，實(shí)行大環(huán)保管理體制，將生態(tài)文明建設(shè)的宏觀管理權(quán)集中到一個或兩個部委，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保立法、行政、監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一與合理配置，達(dá)到權(quán)力間的有效制衡和流暢運(yùn)作。

無論如何改革，健全的法律法規(guī)都是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的根本保障。全國政協(xié)委員、上海市政協(xié)副主席、上海交通大學(xué)副校長蔡威希望正在修訂中的《環(huán)境保護(hù)法》能發(fā)揮重典治污的作用，體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的戰(zhàn)略部署，徹底扭轉(zhuǎn)“環(huán)境守法成本高、違法成本低”的現(xiàn)狀，遏制環(huán)境違法行為高發(fā)易發(fā)態(tài)勢。

姚愛興建議，加強(qiáng)環(huán)保立法和現(xiàn)有法律的修訂，為理順環(huán)保體制和環(huán)境執(zhí)法保駕護(hù)航。要賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，授予環(huán)保部門限期治理的決定權(quán)，徹底改變現(xiàn)階段環(huán)保部門‘責(zé)任大、任務(wù)重、措施少、手段軟’的現(xiàn)狀。”