環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)“強(qiáng)制”走在冏途

匡春鳳

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)“強(qiáng)制”走在冏途

匡春鳳

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)自2007年推出，2013起由自愿參保改為強(qiáng)制保險(xiǎn)，7年間一直發(fā)展緩慢，實(shí)施效果不明顯。截止到2013年年底，我國(guó)共有19個(gè)省（區(qū)）市開展環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)，投保企業(yè)僅4000余家。

2013年1月21日，環(huán)境保護(hù)部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見)，雖然文件被冠以“強(qiáng)制”二字，但實(shí)施一年多來(lái)卻沒有如想象中迎來(lái)發(fā)展春天，反而陷入“叫好難叫座”的窘境。

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)自2007年推出，2013起由自愿參保改為強(qiáng)制保險(xiǎn)，7年間一直發(fā)展緩慢，實(shí)施效果不明顯。截止到2013年年底，我國(guó)共有19個(gè)省（區(qū)）市開展環(huán)境污染責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)，投保企業(yè)僅4000余家。

今年兩會(huì)上李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告時(shí)指出，必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，下決心用硬措施完成硬任務(wù)。作為治污硬任務(wù)的手段之一，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)自推出時(shí)，加強(qiáng)立法的呼聲就一直不斷，專家認(rèn)為，有關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，拿出“硬措施”，才能讓環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)真正發(fā)揮實(shí)效。

環(huán)境污染事件多發(fā)引入保險(xiǎn)機(jī)制

在環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)推出之前，“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”似乎已成為我國(guó)處理環(huán)境污染事件，特別是突發(fā)環(huán)境污染事件的慣例。

事實(shí)上，這是一種無(wú)奈。

2006年11月，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，事故產(chǎn)生苯、苯胺和硝基苯等有機(jī)物流入松花江，直接危及沿岸居民的飲水安全，造成影響國(guó)內(nèi)外的重大環(huán)境污染事件。但按照現(xiàn)行法律，環(huán)保部門能對(duì)這家企業(yè)開出的最大罰款額度只有100萬(wàn)元，這個(gè)數(shù)字相對(duì)中央和地方政府為阻隔污染惡化，以及后期投入的治理費(fèi)用來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直是杯水車薪。

環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，污染事故發(fā)生后，善后處理沒有保障機(jī)制，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的賠償和恢復(fù)環(huán)境責(zé)任往往不能落實(shí)，污染受害人不能及時(shí)獲得補(bǔ)償，極易引發(fā)社會(huì)矛盾。在這種背景下，依靠單一的行政手段已不可能從根本上解決環(huán)境問(wèn)題。

2007年，原國(guó)家環(huán)保總局與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合啟動(dòng)調(diào)研，決意推出環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。2007年12月，原國(guó)家環(huán)保總局與保監(jiān)會(huì)簽署了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，從此，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度正式在我國(guó)推行。

據(jù)環(huán)境保護(hù)部《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》（下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）統(tǒng)計(jì)，2008年到2011年，我國(guó)共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件568起，相當(dāng)于平均每2．6天就發(fā)生一起。《規(guī)劃》介紹，環(huán)境保護(hù)部于2010年組織開展了全國(guó)石油加工與煉焦業(yè)、化學(xué)原料與化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等三大重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及化學(xué)品檢查。經(jīng)初步估計(jì)，調(diào)查企業(yè)中的18．3%存有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，22%存有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這意味著三大重點(diǎn)行業(yè)中，有40%的企業(yè)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事周珂分析認(rèn)為，過(guò)去如果發(fā)生重大環(huán)境污染事故，在巨額賠償和污染治理費(fèi)用面前，事故企業(yè)可能被迫破產(chǎn)或采取其他方法逃避責(zé)任，受害者往往得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)，造成的環(huán)境破壞只能由政府花巨資來(lái)治理。但如果企業(yè)參加了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司及時(shí)給被害者提供賠償，既能避免企業(yè)破產(chǎn)，又能減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的三大功能

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)試點(diǎn)開始后，很快就有投保企業(yè)嘗到了甜頭。2 008年9月28日，湖南省株洲市昊華公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏事件，導(dǎo)致周邊村民的農(nóng)田受到污染。由于這家企業(yè)投保了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，很快保險(xiǎn)公司就將1．1萬(wàn)元的補(bǔ)償款送到了120多戶村民的手中。

這次污染事件雖然理賠額度低，卻讓當(dāng)事企業(yè)實(shí)實(shí)在在感受到了環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的作用。而在環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司有關(guān)人士看來(lái)，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的作用還不止于此。據(jù)介紹，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的功能應(yīng)該包括以下三個(gè)方面：

首先這是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。從過(guò)去的環(huán)境事故處理情況看，“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”已經(jīng)成為一種模式，而所謂的政府埋單，實(shí)際上就是花納稅人的錢，這對(duì)公眾來(lái)說(shuō)非常不公平，財(cái)政也負(fù)擔(dān)不起。

其次，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)本身也是一種救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，可以讓環(huán)境事故受害者盡快得到應(yīng)有補(bǔ)償。

第三，保險(xiǎn)工具具備社會(huì)管理功能，利用費(fèi)率杠桿機(jī)制促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，提升環(huán)境管理水平，這對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管是一種有益補(bǔ)充。

期待環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)能早日“強(qiáng)制”，改變“企業(yè)污染，百姓受害，政府埋單”局面。CNSPHOTO/供圖

“強(qiáng)制”保險(xiǎn)僅停留在政策層面

盡管有企業(yè)嘗到甜頭，但環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r并不盡如人意。

昆明是國(guó)內(nèi)首推環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)的城市。2009年9月，昆明市政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施意見》，將轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)根據(jù)滇池周邊的分布范圍和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為“應(yīng)當(dāng)”參加保險(xiǎn)和“鼓勵(lì)”參加保險(xiǎn)兩類，分別為340家和56家。截止到去年年底，按規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”參保的企業(yè)僅八成。廣西省自2010年起試點(diǎn)推廣，三年多時(shí)間僅十幾家企業(yè)參保。而江西省在環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)由自愿改為強(qiáng)制參保之后，試點(diǎn)的61家企業(yè)中目前僅有4家企業(yè)投保。

2013年1月21日，環(huán)保部、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)意見，明確建議地方環(huán)保及保監(jiān)部門，爭(zhēng)取將環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)政策納入地方性法規(guī)，或推動(dòng)地方人民政府出臺(tái)規(guī)范性文件，來(lái)推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)工作。

指導(dǎo)意見對(duì)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)企業(yè)范圍也給予了明確，其中，首推的是涉重金屬企業(yè)。此外，指導(dǎo)意見還將“高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)”列為“強(qiáng)制”保險(xiǎn)范圍。

“指導(dǎo)意見是有明確規(guī)定，但是，強(qiáng)制推行起來(lái)仍面臨困難。” 江蘇省無(wú)錫市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于該指導(dǎo)意見不具有法律的強(qiáng)制性，因此，地方在實(shí)際操作中很難強(qiáng)制企業(yè)上保險(xiǎn)。

這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，從2009年至今，無(wú)錫市累計(jì)參加環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)企業(yè)有1270多家，保險(xiǎn)責(zé)任限額達(dá)到20億元。據(jù)了解，無(wú)錫市在全國(guó)地級(jí)市中是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)推廣最好的地方之一。但是，無(wú)錫市高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)參保率剛過(guò)50%。

四大因素拖 “綠色保險(xiǎn)”后腿

環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)利用保險(xiǎn)工具參與環(huán)境污染事故處理，能使企業(yè)分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促使其快速恢復(fù)正常生產(chǎn)，讓受害人及時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，有利于化解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序。無(wú)論對(duì)企業(yè)、社會(huì)、政府來(lái)說(shuō)，都是件“少輸、多贏”的好事，因此它也被稱為“綠色保險(xiǎn)”。但這樣一件各方受益、兼顧防御與保障于一體的好事為何少有企業(yè)問(wèn)津？到底是什么拖住了它的后腿？

環(huán)保專家認(rèn)為，沒有強(qiáng)制手段來(lái)推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)是主因。2013年發(fā)布的指導(dǎo)意見只具號(hào)召力和指導(dǎo)性，缺乏強(qiáng)制性，無(wú)助于改善當(dāng)前企業(yè)參保積極性不高的局面。

首款“霧霾險(xiǎn)”推出不到10天即被保監(jiān)會(huì)叫停。CNSPHOTO/供圖

成本問(wèn)題是企業(yè)權(quán)衡的另一主要因素。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)不想自掏腰包買保險(xiǎn)，有的企業(yè)是擔(dān)心投保導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升。更有企業(yè)負(fù)責(zé)人透露，其企業(yè)曾污染過(guò)周邊村民，花幾千元錢就“搞定”了賠償問(wèn)題，用不著花上萬(wàn)元買保險(xiǎn)。

制度設(shè)計(jì)本身不夠完善，也給推行帶來(lái)障礙。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的環(huán)境污染損害賠償參考標(biāo)準(zhǔn)，缺乏第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和量化難度很大，一旦發(fā)生污染事故，受害人與企業(yè)極易起糾紛，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司難以定損，理賠成本極高。

此外，產(chǎn)品單一、無(wú)法滿足企業(yè)需求，也是環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)難以得到企業(yè)認(rèn)可的一個(gè)重要原因。譬如，目前保險(xiǎn)公司只承保突發(fā)意外事故導(dǎo)致的污染損害，并不承保漸進(jìn)性污染導(dǎo)致的損害。

加快頂層設(shè)計(jì) 破解推廣難題

北京京悅律師事務(wù)所律師谷小衛(wèi)介紹，環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)在國(guó)外已經(jīng)是一項(xiàng)比較成熟的制度。面對(duì)實(shí)際操作過(guò)程中的問(wèn)題，國(guó)外采取的破解之道是將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)上升為法律，依靠強(qiáng)制手段去推動(dòng)工作的開展。

據(jù)了解，出臺(tái)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法的呼聲始終伴隨著這項(xiàng)制度的試行。2010年，就有專家建議《大氣污染防治法》修訂中寫入“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”有關(guān)內(nèi)容；而在目前正在修改的《環(huán)境保護(hù)法》中加入環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的呼聲最高。

事實(shí)上，在《環(huán)境保護(hù)法》修訂過(guò)程中，環(huán)境保險(xiǎn)、綠色信貸、環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)政策作為需要補(bǔ)充的環(huán)境管理制度和措施之一曾被著重提出，但是，在修訂案二審稿征求意見稿、三審稿中，均未體現(xiàn)相關(guān)內(nèi)容。

不過(guò)，由于《環(huán)境保護(hù)法》修訂案草案是在十八大之前擬定的，對(duì)十八大決議中關(guān)于生態(tài)文明、生態(tài)紅線以及主體功能等內(nèi)容都未能充分體現(xiàn)，雖然已經(jīng)歷三次審議，但后期仍有一定修改空間。

“將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)列入正在修訂的環(huán)保法當(dāng)中，為推進(jìn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)提供法律依據(jù)。”這是無(wú)錫市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人的建議。他甚至認(rèn)為，未來(lái)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)有望成為繼交強(qiáng)險(xiǎn)之后，全國(guó)大范圍推廣實(shí)施的第二個(gè)強(qiáng)制險(xiǎn)產(chǎn)品。但是，缺乏法律基礎(chǔ)的這項(xiàng)保險(xiǎn)到底能走多遠(yuǎn)仍是未知數(shù)。