《聯(lián)合國海洋法公約》的立法特點及其對中國的影響

羅國強

《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)是國際海洋法的框架性法律文件。在新的海洋形勢下，需要弄清楚的是，《公約》對于中國的海洋權益與安全究竟有何影響？這就需要在深入分析《公約》制定背景及其立法特點的基礎之上作一探討。

一、《聯(lián)合國海洋法公約》的制定背景

《公約》是三次聯(lián)合國海洋法會議的最終成果，聯(lián)合國海洋法會議具有鮮明的時代背景。當時，全球海洋權益斗爭正達到一個巔峰，超級大國憑借其全球行動能力，在各大洋劃定勢力范圍；而其他國家、尤其是沿海第三世界國家也不愿坐以待斃，勢必跑馬圈地，提出自己的要求。為調解沖突，1958年和1960年召開了兩次國際海洋法會議，但是在第一、二次海洋法會議中所達成的四項公約在世界范圍內接受程度不高，發(fā)展中國家對其不滿意。于是從1973年召開第三次國際海洋法會議，一共有168個國家或組織參加，1982年會議落幕，《公約》獲得通過，包括中國在內的119個國家或實體簽署了該公約。

第三次聯(lián)合國海洋法會議是中國重返聯(lián)合國后首次參加的重要國際多邊談判，中國在談判中始終把握一個明確的總體態(tài)度，那就是堅決站在“第三世界”的發(fā)展中國家一邊。這種立場具有鮮明的意識形態(tài)色彩，中國支持那些數量居多、實力不強、但卻意欲從海洋中分一杯羹的第三世界沿海國，完全是出于自身“第三世界領頭羊”定位的考慮。在這一過程中，實際上已經有人注意到了中方的國家利益與這些國家不一致的問題，但在當時這個問題被忽略了。在《公約》作為“發(fā)展中國家的勝利”得到通過和生效之后，中國政府對其保持了一種積極贊賞的態(tài)度。

相比之下，美國在《公約》談判中的立場就是最大限度維護國家利益。美國必須掌握會議的主導權并引導會議的發(fā)展方向；美方要求海底制度必須保證美國的開發(fā)主體自由進行海底活動，任何涉及海底開發(fā)的決議都必須保證美國的海底利益[1]，美國必須掌握海底開發(fā)機構的實際控制權而不成為發(fā)展中國家表決權的犧牲品[2](P74)。然而，《公約》作為著名的“廣大發(fā)展中國家團結斗爭的結晶”，其基調顯然是朝著維護沿海小國利益、限制海洋大國的權益而去的。由于在《公約》中嚴重受限，美國拒絕簽署之。盡管在聯(lián)合國秘書處的推動下，發(fā)展中國家與西方國家于1994年簽訂了《關于執(zhí)行<海洋法公約>第11部分的協(xié)定》，對國際海底區(qū)域制度的內容作了重大調整，滿足了多數發(fā)達國家的要求并促使其加入了《公約》，但美國至今都拒絕批準《公約》。

可見，《公約》的制定，是在當時的特殊背景(冷戰(zhàn)愈演愈烈、第三世界崛起)之下出現(xiàn)的特定國際立法行為，這就導致其制定過程受到相當大的意識形態(tài)因素的影響，從而在很大程度上損害了《公約》所制定規(guī)范本應具備的法律邏輯性和技術性，并進一步導致其基本立場和內容設計具有特殊性。

二、《聯(lián)合國海洋法公約》的立法特點

《公約》是旨在調整國際海洋關系的普遍性、造法性國際條約。盡管《公約》屬于一項重要的國際立法，而且其通過構成了國際海洋法發(fā)展的新階段[3](P9)，然而特定的歷史背景和制定過程必然導致其具有特殊的立法特點。

1.立法技術層面的特點

從立法技術層面來看，《公約》內容廣泛、框架宏大，但是在細節(jié)上含糊其辭、模棱兩可，從而為各當事國根據自身利益來解釋其規(guī)則提供了較大的空間。

《公約》制定者具有將其制定為當今海洋法主導性法律文件的宏偉目標，并且在經歷艱苦的談判、博弈和妥協(xié)之后，基本達成了這一目標?！豆s》全面規(guī)范了海洋法律關系，對海洋法進行了前所未有的大規(guī)模編纂，并且在新的條件下發(fā)展了海洋法，創(chuàng)立了許多新的規(guī)則和制度，其中最重要的有領海寬度、群島國和群島水域制度、200海里專屬經濟區(qū)、大陸架的自然延伸原則、國際海底區(qū)域制度等。因此《公約》被正當地稱為《海洋憲章》[4](P96)。

但是，由于《公約》是諸多國家和國際集團利益博弈與妥協(xié)的產物，為了盡量減小草案通過的阻力和談判的難度，先爭取搭建一個整體架構，而不在細節(jié)上過多糾纏，就是必然的選擇。這樣一來，《公約》的具體內容中也就存在一些明顯的缺陷和不完善之處。

例如《公約》第121條，雖然粗略地規(guī)定了什么是國際法意義上的島嶼、島嶼在理論上所能夠享有的法律效力以及減損島嶼法律效力的依據，但問題在于，上述條款既未對“島嶼”與“巖礁”做出清晰界定，也未闡明“維持人類居住或其本身的經濟生活”的具體標準，導致諸多國家搶占巖礁強行駐守，聲稱巖礁屬于“島嶼”或者能夠“維持人類居住或其本身的經濟生活”，以期獲得更多海洋權益的混亂局面，從而引起了更多的爭端。

可見，《公約》雖然建立了框架，邁出了構建海洋國際秩序的第一步，但是對于諸多核心與關鍵問題，公約的措辭繁瑣而模糊，這種理論上的缺失在實踐中往往導致爭端雙方徑自做出有利于自己的解釋。要理解一項國際法律文件的真實意圖，可以借助1969年《維也納條約法公約》第31和32條的有關規(guī)定，對相關的文件內容做出解釋[5](P351～352)。但顯然，上述約文解釋規(guī)則僅能適用于一般性的約文模糊或者歧義，如果約文本身過于模糊或者原本就無意于清晰地界定權利義務的話，那么解釋規(guī)則所起的作用就是非常有限的，而《公約》的規(guī)定正屬于此種情況。從這個角度上講，《公約》的立法技術并不高明，也無法做到高明。

2.原則立場層面的特點

《公約》雖然在序言中言之鑿鑿地聲稱“將照顧到全人類的利益和需要，特別是發(fā)展中國家的特殊利益和需要，不論其為沿海國或內陸國”，然而其規(guī)定實際上主要有利于海洋線長且向外延伸不受阻礙的國家，而對于內陸國、海岸線不長或者向外延伸受阻的國家來說，則是不利的。

事實上，以海岸線來劃定海洋權益這種“陸地統(tǒng)治海洋”(the land dominate the sea)的原則，本身就意味著不同地質結構和地理位置的國家之間的實質性不平等。

由于無論是領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)還是大陸架的劃分，都依賴于海岸線(基線)的有無與長短，故而對于非洲大陸、美洲大陸以及太平洋諸島國而言，取得并充分享有這些海洋權益無甚困難，而海岸線劣勢國就沒那么幸運了。至于像蒙古那樣的內陸國家，沒有海岸線，劃不出基線，其海洋權益只能完全依賴于沿海國的“照顧”了。然而，對于沿海國如何“照顧”，《公約》未置一詞，實際上完全由沿海國自由裁量。

《公約》的制定過程充滿了意識形態(tài)的氛圍和考量，但在冷戰(zhàn)結束后的今天，我們回頭來看，就會發(fā)覺國家的地質結構和地理位置是不以意識形態(tài)為轉移的，不管是超級大國、發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，只要是具備海岸線優(yōu)勢的就能夠從《公約》中獲益，反之則無法充分獲益或者根本沒有切實受益。盡管我們一再強調《公約》是第三世界國家對于超級大國海洋霸權的成功斗爭的產物，是“發(fā)展中國家的勝利”，然而這并不妨礙美國、加拿大、澳大利亞、英國這樣的海洋線長且向外延伸不受阻礙的發(fā)達國家依據《公約》規(guī)則或者由其所體現(xiàn)或發(fā)展而來的國際習慣，來最大限度地獲取自己的專屬經濟區(qū)和大陸架。因此，在“陸地統(tǒng)治海洋”原則面前，實際上并沒有發(fā)達國家和發(fā)展中國家(第三世界國家)的原則立場之分，只有沿海國家(包括海岸線優(yōu)勢國與海岸線劣勢國)與內陸國家的原則立場之分。

可見，《公約》所確立的海洋秩序與制度，在原則立場上明顯傾向于部分海岸線有優(yōu)勢的沿海國，這種立場的最大不合理性，就在于地理位置、地質結構和形狀對于成員國的權利影響過大，從而導致部分國家由于海岸線的優(yōu)勢而一夜暴富，部分海岸線不具優(yōu)勢的國家僅能分得有限的海洋權益，而內陸國則一無所獲。

3.權益劃分層面的特點

《公約》雖然構建了一整套以基線劃分領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架的制度，但在具體權益劃分問題上沒有精確的表述，這些權益到底怎么分就成了一個懸而未決的問題。當然，即便如此，如果《公約》所規(guī)定的12海里領海、12海里毗連區(qū)、200海里專屬經濟區(qū)、200～350海里大陸架這些理論上的海洋權益各國都能夠享有，那么也沒有什么關系。但問題就在于，各國天然的地質結構與地理位置差異以及整個地球海洋分布的不均衡，客觀上導致了只有部分國家能夠充分而不受阻礙地享有上述海洋權益，而此時有一個公正而清晰的劃界規(guī)則就十分必要了。

在劃界規(guī)則方面，《公約》顯然有著統(tǒng)一各方觀點、面面俱到地規(guī)范好這一問題的意圖，但要說到落實就難了：《公約》只是在第15條沿用了《領海與毗連區(qū)公約》第12條第1款，并在第74條和83條規(guī)定，海岸相向或者相鄰國家間專屬經濟區(qū)/大陸架的界限，應在《國際法院規(guī)約》第38條所指國際法的基礎上以協(xié)議劃定，以便得到公平解決。但正如有學者所批評的，這兩條規(guī)定缺乏具體性，未提及任何劃界方法，且作為其核心內容的“公平解決”意思極為模糊，故而對解決具體問題毫無用處[6](P47)。這種看似非常有靈活性的規(guī)定，不僅實際上無助于國家劃界的實現(xiàn)，反而可能引發(fā)國家之間的爭端[7](P42)。

由是可知，《公約》許諾給予成員國諸多的海洋權益，但卻沒有為成員國具體分割這些海洋權益提供切實可行的方案和依據。這樣的制度設計只有在有關國家地質結構占優(yōu)、周圍海域情況良好的情況下，才能夠順利操作；而在相當多的海洋劃界實踐中，都不具有可操作性，一旦有關海域不夠海岸相向或相鄰國家分割，就勢必會引發(fā)持久而激烈的爭端。

4.爭端解決層面的特點

《公約》構建了一套涵蓋各種爭端解決方式、容納各類國際司法機構的宏大爭端解決機制，試圖為海洋爭端的解決提供一整套的通用方案；然而該機制過于龐雜、重點不突出且缺乏一攬子協(xié)議的支持，故而在實踐中沒有獲得成員國的充分認可。

《公約》規(guī)定，各締約國應以和平方法解決爭端，如已訴諸調解而仍未得到解決，經爭端任何一方請求，應提交具有管轄權的法院或法庭。締約國可通過書面聲明，選擇或者拒絕國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭、特別仲裁法庭來解決爭端。國際海洋法法庭對三類爭端有管轄權：一是有關《公約》的解釋或適用的任何爭端；二是關于與《公約》的目的有關的其他國際協(xié)定的解釋或適用的任何爭端；三是如果同《公約》主題事項有關的現(xiàn)行有效條約或公約的所有締約國同意，有關這種條約或公約的解釋或適用的爭端，也可提交法庭。

上述規(guī)定實際上體現(xiàn)了一個意圖，即凡是涉及海洋權益的爭端都可以提交該爭端解決機制，頗有一統(tǒng)海洋爭端解決機制的味道。在《公約》談判過程中，由于在爭端解決的問題上分歧很大，故而《公約》沒有采取類似于WTO的一攬子爭端解決協(xié)議的做法，而是讓成員國自愿選擇適用之。而顯然，在涉及國家主權和海洋權益的重大問題上，沒有國家愿意主動將自己束縛在某種強制爭端解決程序中，除非大家都是如此。

另一個值得質疑的問題是：《公約》規(guī)定中可供選擇的爭端解決機構如此之多，究竟是否有利于爭端的解決？對爭端解決機構的權威性有何影響？顯然，在國際爭端、尤其是關系到國家主權的國際爭端中，爭端解決機構必須具備足夠的權威性和執(zhí)行力?！豆s》為了促進各國運用其爭端解決機制，就一味地擴容，幾乎涵蓋所有可能的爭端解決方式和解決機構，反而沖淡了其爭端解決機構設置的權威性，進而使得爭端解決結果的執(zhí)行力難以得到充分保障。須知，執(zhí)行力的強弱乃是國際爭端解決機構的生存之本。WTO爭端解決機制受到如此好評，就是由于其執(zhí)行力是當今最強的；而國際法院裁決的執(zhí)行力則差強人意；至于國際刑事法院裁決的執(zhí)行力就更是孱弱。若要構建足夠吸引人的國際海洋爭端解決機制，就要著重解決裁決的執(zhí)行力問題，至少，應該選擇當前最為適合解決此類爭端且執(zhí)行力最高的爭端解決機構(目前看來只能是國際法院了)。指望那么多的或新或舊的國際爭端解決機構被打包、一股腦地被各成員國接受，且其裁決順利得到執(zhí)行，根本是不現(xiàn)實的。

事實也恰好說明了這一點：國際海洋法法庭(ITLOS)從1996年成立至今，共審理案件21起，做出咨詢意見1項(海底爭端分庭)[8]，受案率只有1.2件/年！如此煞費苦心的構建，卻只得到如此低的受案率，說明各成員國在實踐中并不認可該爭端解決機制。

三、《聯(lián)合國海洋法公約》對中國的影響

中國積極參與了《公約》談判和起草，也及時簽署和批準了《公約》，對于《公約》的制定和生效都做出了應有的貢獻。而《公約》作為所謂的“海洋憲章”，在其生效并開始實施之后，自然會對中國的海洋權益與安全構成深刻的影響，這種影響包括兩個方面。

1.積極影響

第一，中國通過支持《公約》的制定與實施，最大限度地團結了發(fā)展中國家，鞏固了自己“第三世界領頭羊”的地位。

第三次聯(lián)合國海洋法會議是在廣大發(fā)展中國家要求變革傳統(tǒng)海洋法、建立新海洋秩序的背景下召開的。這些國家提出了一些革命性的新概念及相關制度提案(如人類共同繼承財產、專屬經濟區(qū)和群島國)，并對改革傳統(tǒng)海洋法制度提出議案(大陸架定義)。盡管發(fā)展中國家并不都是沿海國，但由于世界上80%的國家都屬于沿海國，而這其中絕大部分是發(fā)展中國家，故而沿海第三世界國家的主張可以說主導了發(fā)展中國家的利益與要求。

然而，隨著會議的進展，中方代表逐漸認識到，沿海第三世界的主張與中國的國家利益客觀上并不一致。比如中方代表團沈韋良副團長曾經指出，《公約》有不少條款的規(guī)定是不完善的，甚至是有嚴重缺陷的，而這其中就包括大陸架定義以及相向和相鄰國家間海域劃界問題[9](P90～91)。再比如，雖然中國出于反對超級大國“海洋霸權”的立場，一直堅持外國軍艦通過領海必須事先得到批準或通知，但是這種立場很可能成為未來中國擴展海洋軍事存在的障礙，正如趙理海所警告的，從長遠計，根據對等原則，要求外國軍艦通過領海必須事先同意，未必對我國有利[10](P59)。盡管如此，中國還是“一如既往”地“堅決同第三世界國家站在一起”，支持它們的合理主張，反對海洋大國的阻撓或制造障礙，極力推動相關制度的建立[9](P275～276)。在當時中國政府確立的談判方針中，“反對霸權主義”和“支持第三世界發(fā)展中間家”處于更為優(yōu)先的位置，之后才是“維護我國的海洋權益”[11](P301)。這種“老大哥”犧牲自己本國利益、不計成本堅決支持“小老弟”的舉動，自然提高了中國在第三世界中的聲望，有利于搞好與廣大發(fā)展中國家的團結。

第二，《公約》的制度架構畢竟為中國提供了主張領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)、大陸架以及國際海底區(qū)域開發(fā)的法律依據，中國的海洋權益從絕對值上獲得了保證。

雖然《公約》的制度設計總的來說是相對有利于海岸線長且向外擴展不受阻礙的國家的，但無論如何，只要有海岸線，總能從中分一杯羹。中國的海岸線畢竟有32000公里長，即便地理位置不佳，也能享有相應的領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架；加上自身具備海底開發(fā)的能力和優(yōu)勢，而且國際海底區(qū)域開發(fā)不受亞太海域地理位置的局限，故而在國際海底區(qū)域開發(fā)上走在世界前列。如此說來，《公約》所承諾的海洋權益中國至少是能夠實實在在享受到的?？梢哉f，中國在《公約》這場瓜分海洋權益的盛宴中，盡管能夠分到的蛋糕相對比例有限，但從絕對值上講也算有所收獲，可謂是“比上不足比下有余”了。

2.消極影響

第一，《公約》為沿海第三世界國家“跑馬圈地”提供依據的做法，實際上限制了多年以來一直在實施的公海航行與開發(fā)自由，這對于具備航海大國潛力并朝著這個方向發(fā)展的中國來講，從長遠上講是不利的。

人工智能樂觀派認為，兩種相反趨勢的綜合作用，并不會導致就業(yè)危機。譬如，汽車出現(xiàn)后，消滅了馬車司機這項職業(yè)，但增加了汽車司機這項職業(yè)，并沒有導致就業(yè)危機。但是，這種樂觀主義面對一些質疑:第一，由于只有一個地球，新技術對就業(yè)的補償效應是否能持續(xù)擴大?第二，新技術對就業(yè)的補償效應和破壞效應是否可以持平?第三，人工智能跟以前的技術相比，是否具有同質性?

在國際海洋法的歷史上，“海洋自由論”[12](P7～10)已經實踐了數百年之久。如今，原本是自由的海洋，不僅要被領海制度圈走12海里范圍，還要被專屬經濟區(qū)和大陸架制度圈走200～350海里的范圍，其中的受益者，只能是沿海國自己，對于經常航行海洋的海洋大國來講，絕對是一種限制。正是因為如此，盡管美國基于其自身地理優(yōu)勢而在專屬經濟區(qū)和大陸架制度中獲益匪淺，然而作為首席海洋大國，其在談判中始終堅持主張國際海峽和專屬經濟區(qū)的航行與飛越自由、科學研究自由、以及國際海底區(qū)域的開發(fā)自由。而中國作為發(fā)展中的海洋大國，勢必也會遇到同樣的問題。長期以來，中國的海洋軍事力量都局限在“第一島鏈”之中，要實行海洋強國戰(zhàn)略，中國海軍就必須走出“島鏈”，而這勢必就涉及航行自由的問題。當前中國的造船量和船舶保有量均居世界前列，如此眾多的中國船舶當然需要獲得足夠的自由航行空間，而在諸多海域、尤其是在原本自由航行的國際海峽，某些國家主張主權權利，使得中國船舶的航行受到極大阻礙。中國是少數幾個掌握較為成熟的開發(fā)海洋生物與非生物資源技術的國家，而原本可以自由開發(fā)的海域，如今很多以專屬經濟區(qū)、大陸架或者群島水域的名義，成了沿海國家的“自留地”，留給中國開發(fā)的區(qū)域就很少了。

更為明顯的是，《公約》所規(guī)定的國際海底區(qū)域制度對于中國這種有能力開發(fā)國際海底區(qū)域的國家來講，是一種束縛。傳統(tǒng)國際法認為，國際海底區(qū)域是不屬于任何一國的、可以被“先占”的物，但隨之而來的問題在于，各國由于其經濟實力和科技力量的不同，在利用國際海底區(qū)域的問題上必然呈現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，只有少數國家有這個經濟和科技實力來開發(fā)海底資源，對此多數發(fā)展中國家不愿意接受。為此，《公約》第11部分創(chuàng)設了國際海底區(qū)域的新概念，其本意就是禁止國家開發(fā)，而將開發(fā)權賦予國際海底管理局，后者委托有關國家開發(fā)，并將開發(fā)收益公平分配給各國。但顯而易見，這種“大鍋飯”式的烏托邦想法是難以實現(xiàn)的，因為沒有國家愿意消耗大量自身資源來勘探和開發(fā)海底，到頭來只是為了給國際海底管理局打工，并將開發(fā)出來的海底資源“奉獻”給“全人類”！基于此，美、英、法、德等具備獨立開發(fā)能力的國家拒絕簽署或批準公約，而簽訂了一個小范圍的《關于深海多金屬結核臨時安排的協(xié)議》，俗稱“小條約”[13](P433)。面對此種壓力，發(fā)展中國家不得不做出讓步，變單一開發(fā)制為平行開發(fā)制，實際上就是允許有條件的國家“自力更生”地去開發(fā)海底資源，這才使得公約最終獲得多數國家批準而生效。即便如此，原本能夠獨立自主開發(fā)如今卻要接受海底管理局的監(jiān)管，對于有自主開發(fā)能力的國家來講仍然是一種缺乏對等的限制和束縛。

在《公約》談判制訂過程中的20世紀七八十年代，中國尚未重點關注自身海洋安全、也未真正實行海洋強國戰(zhàn)略，對于上述消極影響當時的體會并不深刻。然而這種影響是長期的，隨著中國朝著新世紀海洋大國的道路前進，必然會受到這些消極影響的阻礙。

第二，《公約》沒有考慮中國所處亞太海域的特點，其所規(guī)定的專屬經濟區(qū)和大陸架的理論寬度在該海域沒有任何國家能夠順利延伸到位，這種理論與現(xiàn)實的巨大差異，勢必促使周圍國家展開激烈爭奪，從而會造成海洋權益方面的沖突與爭端。

中國所處的亞太海域，是一個被諸多亞太國家所環(huán)繞的狹長海域。東海寬度僅為150～360海里而周圍卻有4個沿海國家；南海最大寬度為900海里卻被11個國家(其中沿海國家及地區(qū)7個)所環(huán)繞，而且南海諸島共有230個島、礁、沙、灘，都有可能被依據“陸地統(tǒng)治海洋”原則而拿來作為擴展海洋權益的基礎。

按照《公約》的規(guī)定，東海南海上的這些彈丸小島盡管本身價值有限，但只要證明其能夠維持人類居住或其本身的經濟生活，就可以擁有其自己的領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架。但是對于海域狹窄、海岸線對外延伸面臨種種阻礙的亞太地區(qū)而言，公約的上述規(guī)定只是畫餅充饑而已，還反而為周邊國家之間巨大而頻繁的利益沖突埋下了隱患。無怪乎《公約》剛剛制定出來的時候就有學者撰文指出，海洋法的規(guī)定本身已在亞洲引起了類似敵友之間的新爭端，在亞洲沒有一個國家聲稱的大陸架界限或劃出的200海里專屬經濟區(qū)不會與其他國家的聲稱造成沖突[14](P111)；有些在20世紀50年代難以想象的沖突，僅由于海洋法的規(guī)定而發(fā)生[15]。此后的事態(tài)發(fā)展證明，上述說法并非杞人憂天：在過去的20多年里，所有東亞沿海國都宣稱擁有200海里的專屬經濟區(qū)和大陸架，從而致使這片海域成了角斗場，對立國家之間的爭端嚴重影響了其相互之間的關系[16](P671)。

中國當前在東海南海至少面臨兩項困境：一是由于地理條件的限制以及中國海上鄰國依據《公約》競相主張最大海洋權利范圍，在黃海、東海、南海和北部灣出現(xiàn)專屬經濟區(qū)和大陸架權利主張重疊區(qū)域，從而使得中國不能真正享有最大范圍的專屬經濟區(qū)和大陸架；二是由于沿海國紛紛宣布200海里專屬經濟區(qū)，中國漁民被趕出傳統(tǒng)捕魚場[17](P57～58)。盡管在中國批準《公約》之初曾經有學者估計，根據《公約》新建立的專屬經濟區(qū)和大陸架制度，中國的管轄海域面積有可能達到300萬平方千米，從而奠定中國作為海洋大國的基礎[18](P50)；然而現(xiàn)在看來，這種說法是過于樂觀了。

即便存在爭端，但若《公約》能夠為成員國提供足夠公正明了、清晰準確的海洋劃界規(guī)范的話，那么激烈的沖突也不一定會變成現(xiàn)實。但我們遺憾地看到，《公約》作為上述現(xiàn)象的始作俑者，卻不能為紛爭中的南海周邊各國提供一個切實可行的解決方案。

《公約》第74和83條調整最關鍵的專屬經濟區(qū)和大陸架劃界問題，但實際上只有在當事國能夠達成政治妥協(xié)的時候才有用，對于需要司法解決的爭端沒有任何操作性?！豆s》的規(guī)定強調的是靈活性而非法律必然性，其僅承認專屬經濟區(qū)的權利而未闡明如何解決專屬經濟區(qū)的爭議，如此做法，無疑將使島嶼的爭議加劇[19](P68)。如今的事實是，有關島嶼、巖礁可擁有多大的管轄海區(qū)只能由各當事國自行擬定。對于南海周邊國家來說，當然都希望其聲稱的島礁能擁有專屬經濟區(qū)，而如果真是這樣做，南海就不可能留下什么公海海域或海區(qū)，且這些島礁的專屬經濟區(qū)也將與南海周邊大陸海岸的專屬經濟區(qū)重疊。即使這些島礁的部分或全部都不在《公約》第121條第3款規(guī)定的范圍之內、均有權擁有專屬經濟區(qū)和大陸架，然而這些海區(qū)的實際寬度亦只能等待周邊沿海國的專屬經濟區(qū)和大陸架劃定后才能確定。此外，某些國家為在其占領的南沙群島的島嶼上創(chuàng)造“維持人類居住”的條件，而強行向島上移民，企圖以此方法來提高第121條第3款所指“巖礁”的地位，顯然是對《公約》的濫用[20](P87)。但這個濫用的空間，恰恰是《公約》自己留下的。

第四，《公約》龐雜而實際效果不佳的爭端解決機制，不僅很難給當事國充分的公平解決海洋爭端的信心，反而可能被濫用來打擊中國。

公約在爭端解決機制方面，雖然搭建了基本框架，但是具體海洋劃界規(guī)則缺失，并未像之后的WTO那樣建立一套具有先進性和專業(yè)性的一攬子爭端解決機制。公約未體現(xiàn)目前爭端解決實踐的有意義的進步，不能令人滿意[21](P585)。目前在具體判案的實踐中，更多地需要依賴國際法原理和較有影響的國際判例，而《公約》的規(guī)定僅具有初步的參考價值。綜觀國際海洋法法庭、常設仲裁法院及國際法院對海洋法爭端的處理，可以看到，凡是涉及到海域劃界或領土爭端的案件，有關國家大多愿提交國際法院或交付仲裁；有關船只和船員迅速釋放、規(guī)定臨時措施的案件才交付國際海洋法法庭[22](P282)。國際海洋法法庭的受案率如此之低，顯然并不是由于沒有爭端，而是由于這一套爭端解決機制不受歡迎。

很多國家在將涉及重大利益的事項交到法院時都會特別慎重，法院不是處理這類問題的合適場所[23](P12)。我國對于通過法律途徑解決島嶼爭端，一直采取回避的態(tài)度，不僅沒有接受國際法院的訴訟管轄權，而且從未與其他國家訂有特別協(xié)定將爭端提交國際法院，并對所參加的國際公約中有關提交國際法院解決爭端的條款均予以保留。然而，對于某些別有用心的國家而言，只要中國待在《公約》爭端解決機制之內，就為其提供了濫訴的機會。2013年1月，菲律賓對中國啟動《公約》仲裁程序。由于《公約》允許締約國通過書面方式不接受導致有拘束力裁判的強制程序，且中國業(yè)已做出了此種書面聲明，故而仲裁法庭對此案應當沒有管轄權。而菲律賓通過拆解和“包裝”訴求的手法，提起仲裁并大肆宣揚，其目的就是渾水摸魚，能撈就撈上一把，即便失敗，至少也能制造不利于中方的國際輿論。國際政治斗爭的現(xiàn)實是復雜的，仲裁程序既然已經啟動，那么仲裁庭出于種種原因做出對中國不利的管轄權裁定乃至最終裁決，并非絕對沒有可能。這種情況只要出現(xiàn)一例就足以刺激其他國家一哄而上、群起濫訴，此種最壞的結果不能不防。

在列出《公約》的實施對中國海洋權益與安全的影響之后，不難發(fā)現(xiàn)《公約》的實施對于中國是有利有弊的，而且隨著時代的發(fā)展變化，在21世紀以全球化為特點的國際社會，意識形態(tài)因素已經逐漸淡化，國家利益的考量成為主流。在這種情況下，《公約》規(guī)則中的弊端越發(fā)顯現(xiàn)，甚至已經變成困擾中國海洋安全的主要問題。因而可以說，當今的國際現(xiàn)狀之下，《公約》中的很多規(guī)定實際上對維護中國的海洋安全弊大于利。

在這種情況下，中國應當重新思考與《公約》的關系，其對于《公約》原有的無條件支持的態(tài)度勢必需要有所調整。眼前的調整進路有二：一是像美國那樣純粹以國家利益為出發(fā)點，在海洋安全受威脅或者國家利益受損害的情況下干脆退出《公約》；二是留在《公約》體制中，但是盡量揚長避短，利用對己有利的規(guī)則與周邊國家周旋。

事實上，由于公約所給予沿海國的諸多權利如今已經發(fā)展成為國際習慣[24](P242)，故而身處公約之外并不會妨礙一國享有領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架，而公約所施加的種種限制(如國際海底開發(fā)、爭端解決機制單方面啟動等)則不必領受，因此退出《公約》從技術層面是可行的。如今，面對嚴酷的現(xiàn)實，已經有越來越多的學者摒棄了原來作為主流的對《公約》盲目樂觀和無條件支持的態(tài)度，轉而考慮中國退出《公約》的必要性與可能性[25](P24)。

然而，從國際政治經濟層面上講，退出《公約》至少在目前仍是不可行的。因為中國一直高度評價和重視《公約》在國際海洋事務中的作用，積極參與《公約》所設機構的工作；《公約》獲得廣泛接受，其確立的原理和規(guī)則得到普遍適用；中國簽署和批準《公約》是一項嚴肅的國際法律行為，退出將引起很多不利政治后果[17](P59)；而且退出《公約》就意味著將失去業(yè)已獲得國際海底管理局批準且正在開發(fā)中的兩個區(qū)塊，經濟損失不可謂不大。

毫無疑問，作為負責任的海洋大國，中國目前不應考慮退出《公約》及其所確立的海洋爭端解決機制，然而對于萬一可能出現(xiàn)的某種極端最壞情況也不得不防。因此，目前對中國來說較為現(xiàn)實和穩(wěn)妥的做法，還是留在《公約》體系內；但要注重以辯證的態(tài)度，來重新審視待中國與《公約》之間的關系，并盡量利用《公約》規(guī)則以維護中國在東海與南海的海洋權益與安全。