我國失業保險金功能異化及失業貧困問題分析
——基于社會保障待遇梯度的比較視角

楊翠迎 馮廣剛

引 言

失業保險制度作為社會保險的主要項目之一，有應對失業風險、保障失業者收入、促進再就業及減少失業貧困等諸多作用。法國最早于1905年建立了非強制性公共資助型失業保險制度，失業保險制度作為政府積極干預經濟的重要內容，在第二次世界大戰后被世界各國廣泛實踐。事實上，也有研究表明，單純的高標準失業補貼在一定程度上會打擊企業家的投資積極性，并且會造成失業者依賴失業保險而不積極就業的問題[1](P93～95)。為此，1988年國際勞工組織發布了《促進就業和失業保護公約》，特別強調在失業保險制度中要增加失業保護和促進就業的功能。

我國在1986年建立了待業保險制度，1993年發布《國有企業職工待業保險規定》對其進行了完善，1999年出臺了《失業保險條例》，標志著我國失業保險制度正式建立。目前我國的失業保險待遇不僅包括為失業者支付失業保險金，還包括為失業者支付醫療補助金、死亡失業人員的喪葬補助金和撫恤金、失業者的職業培訓、職業介紹補貼等相關費用。2006年，國家為了充分發揮失業保險制度促進再就業的功能，提出擴大失業保險基金支出范圍試點，重點擴大就業補貼規模。2011年，為了進一步保障失業人員的基本生活，又規定領取失業保險金人員需參加職工醫保，其基本醫療保險費從失業保險基金中支付*《關于領取失業保險金人員參加職工基本醫療保險有關問題的通知》(人社部發[2011]77號)。，進而突破了失業保險基金的專用性?？傮w上看，我國失業保險內涵在不斷地豐富，基金規模逐年擴大，保障功能也在逐漸擴大，然而從其運行效果看，我國失業保險金待遇總體偏低，應對失業貧困的能力有限。

從各國實踐來看，失業保險制度的發展普遍經歷了由最初帶有救濟性質的失業保護功能到通過保險原則幫助就業者應對失業風險的收入保障功能，再逐步擴大到收入維持與促進就業的復合功能，這些最終都使得失業保險成為具有預防和減少失業者因收入中斷而導致失業貧困以及提高失業者再就業的綜合功效。本文在分析我國失業保險制度運行、待遇標準和待遇梯度現狀的基礎上，基于對國外失業保險模式的比較和待遇梯度規律的總結，著重從收入保障和減少貧困等角度分析我國失業保險制度建設中存在的不足和缺陷，并進一步提出完善我國失業保險制度和待遇標準的設想和建議。

一、我國失業保險制度運行現狀分析

1.我國失業保險制度運行現狀及特征

近年來，我國失業保險制度不斷完善，保障功能不斷擴大，在保障失業者的收入、促進再就業和應對失業貧困等方面發揮了積極作用。但是我國失業保險制度運行中也存在著諸多問題，影響保險功能的進一步發揮。具體表現如下：

一是參保人數不斷增加與領取失業保險金人數不斷下降兩者并存。近十年來，失業保險參保人數由2002年的1.02億人增加到2011年的1.43億人，參保率反而略有降低，從2002年的40.5%下降到2011年的39.9%，平均為38.7%，相對養老保險和醫療保險較低[2](P94～98，103)。同期領取失業保險金人數由2002年的657萬人減少到2011年的394.4萬人，在總參保人數中的比重相應地由6.45%下降到2.8%。同期我國的城市登記失業率基本維持在4.2%的水平上，也就是說，在失業率水平一定的情況下，參保人數增加，領取失業保險金人數減少，這并不能以充分就業來解釋，而唯一能夠找到的理由就是失業保險領域出現嚴重的反向“逆向選擇”及不合理現象，即參加失業保險的人員大都是失業風險較低的高收入群體，失業保險金領取標準過于嚴格，失業者領取失業保險金意愿較低等。

二是失業保險基金收支規模不斷擴大的同時基金結余規模連續高速增長。失業保險基金收入和支出規模由2002年的213.4億元和182.6億元擴大到2011年的923.1億元和432.8億元，分別擴大了3.3倍和1.4倍，進而導致基金累計結余由2002年的253.8億元上升到2011年的2240.2億元，占當年GDP的比重也相應地由0.21%提高到0.47%，十年間失業保險基金累計結余年平均增長率高達27.7%。

三是失業保險基金總支出占基金總收入比重、失業保險金支出占基金總支出比重近年來一直在下降。前者分子基金總支出包括失業保險金支出和其他促進就業支出等，由2002年的85.6%下降到2011年的46.9%，一定程度上說明失業保險基金收支極端不平衡，可能存在保障不足或者繳費過高的問題；后者由2002年的64%下降到2011年的36.9%，說明失業保險金作為失業保險制度最為主要的功能性支出比例一直在下降。雖然我國對失業保險基金支出范圍和待遇水平進行了多次調整，試圖提高基金的使用效率，但是從現有統計數據看，擴大基金支出促進就業的效果不是十分明顯，且有舍本逐末之嫌。

四是失業保險金待遇標準過低。全國失業保險金月平均標準由2002年的252.3元提高到2013年的722.3元，相對當年社會平均工資水平的替代率分別由24.4%下降到2011年的20.4%，總體保障水平在降低。

五是抵御失業貧困能力有限。在我國城鎮低保人口當中，失業人員一直是最大的群體。我國貧困失業人數，2007年為991.5萬人，占城鎮低保人數的44%，到2012年減少到816.3萬人，占城鎮低保人數的38%，雖然總人數有所減少，但依然是當年城鎮低保覆蓋總人口中最大的群體。在所有的貧困失業人口中，登記失業人員(有資格領取失業保險金)有減少的趨勢，由2007年的627.2萬人連續下降到2012年的399.2萬人，而同期未登記失業人員卻有上升趨勢，由364.3萬人增加到417.1萬人，這在一定程度上說明我國失業保險應對失業貧困的能力還非常有限。

2.我國失業保險金待遇標準確定依據及辦法

我國《失業保險條例》規定，失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平由省、自治區、直轄市人民政府確定。按照此規定，各省市做出不同的政策調整，大體分為如下六類：一是和國家政策基本保持一致，以當年城鎮低保標準為最低限，以當年最低工資標準為最高限，結合失業者失業前累計繳費年限和已領取時長，在二者之間確定一個數額，作為失業保險金標準。目前上海、天津、重慶、云南、甘肅和青海等6省市采取此類辦法。二是以最低工資為單一標準，根據一定的比例來確定失業保險金標準。目前的山東、山西、遼寧、江西、河南、湖北、湖南、廣東、四川、貴州、陜西等11個省市采取此類辦法，如山東省規定失業保險金標準統一為最低工資的75%。三是以最低工資為基數，確定失業保險金標準的最高限和最低限，結合失業者失業前累計繳費年限和已領取時長，在二者之間確定一個數額，作為失業保險金標準。目前北京、河北、內蒙古、遼寧、浙江、安徽、福建、廣西、寧夏等8個省市采取此類辦法，如北京規定失業保險金標準處于最低工資的70%-90%之間。四是以城鎮低保標準為基數，確定失業保險金標準的上限和下限，如西藏規定失業保險金處于當年低保標準的155%～165%之間。五是以失業前12個月月平均繳費基數確定失業保險金標準，如江蘇。六是基于上述五種因素綜合確定失業保險金標準的上限和下限。目前黑龍江、海南、新疆等3個省區采取類似辦法，如黑龍江規定失業保險金標準高于當年低保標準120%，低于當年最低工資標準70%。由此可以看出，我國大部分省市基本圍繞政策規定確定失業保險金標準，都采取了與城鎮低保和最低工資標準相掛鉤，而僅有少數省市考慮失業者實際收入水平因素。

上述多數省市的這種忽視失業者收入因素的待遇確定方法，會對不同群體和收入階層產生不同的影響。對中高收入群體而言，失業即意味著收入大幅下降甚至導致失業貧困；而對低收入群體而言，失業后的收入下降程度會相對較低，這與我國低保政策有關，在我國低保對象的核定中，統計家庭收入時并沒有將失業保險金收入剔除*參見《最低生活保障審核審批辦法(試行)》(民發〔2012〕220號)。，在一定程度上，低保為低收入失業者起到了托底作用。

3.我國失業保險金與最低工資、低保標準之間的待遇梯度狀況

從以上分析可以看出，失業保險金待遇與最低工資標準和低保標準緊密相關，它們在一定程度上與就業關聯，特別是對于低收入群體而言，其領取失業保險金和就業的行為可能會受上述三種制度的共同影響。從近年來的實踐情況看，我國這三種社會保障待遇梯度即城鎮最低生活保障標準(L)、失業保險金(U)和最低工資(W)之間的待遇梯度L:U:W一直在擴大。有數據顯示，上述三項待遇標準分別由2000年的平均每月157.0元、205.4元和279.9元提高到2011年的287.6元、633.7元和896.9元，相應的待遇梯度之比也由2000年的1:1.3:1.8(以城鎮最低生活保障標準為1)擴大到2011年的1:2.2:3.1，直到最近三年，該待遇梯度之比才相對穩定，大體維持在1:2.2:3.1水平上*城鎮低保標準數據，來源于中國民政統計年鑒2001-2012；失業保險金標準數據，來源于中國統計年鑒2001-2012；最低工資數據，來自各地最低工資辦法。。其中，失業保險金標準占最低工資比重(U/W)基本保持不變，大體維持在0.7的水平，也就是說失業保險金標準基本是最低工資的70%左右。根據各省失業保險金待遇確定的辦法看，一定程度上也說明了我國失業保險金是由低保標準和最低工資標準二者共同派生而來，在實際中，更多的是考慮保障失業者及家庭的最低生活需求，以最低工資為基礎，結合最低生活保障標準來制定。其實，我國最低工資的制定在很大程度上也是參考勞動者的家庭最基本生活需要而確定的，為此，整個與就業關聯的上述三種制度的待遇標準普遍是以偏低原則確定的。

二、失業保險制度模式及待遇梯度的國際比較

根據各國實踐，世界上失業保障制度*這里將概念放大到失業保障制度，主要是國外失業保險制度和我國失業保險制度不對等，后文會分析具體原因。大體可以歸納為以下三種類型：

1.非繳費型失業救助模式

這種模式的特點是以社會救助的方式為失業者提供基本生活保障，應對失業導致的生活貧困風險，失業者領取的待遇為失業救助金；資金來源于政府財政收入，無需個人繳費；失業救助金的獲取需要通過嚴格的審查程序如收入和資產的審查等；救助金標準會受失業者年齡、居住情況、婚姻情況等個人和家庭類型的影響。目前新西蘭、澳大利亞、巴西和香港等國家和地區采取這種做法。如新西蘭早在1930年就建立了失業救助制度，企業和個人無需繳費，資金全部由政府財政出資，主要為18周歲及以上的失業者提供普通失業津貼和為16～17歲的失業者提供年輕人津貼。香港的失業救助制度建立于1977年，屬于綜合社會救助制度的一個部分，政府負擔所有費用，保障全體香港居民，領取失業救助金的資格條件為年齡在15～59周歲、在香港具有7年的居住年限、通過收入和資產審查以及積極尋找工作等。本質上這種非繳費型失業救助制度均屬于附帶審查資格條件面向失業群體的社會救助制度。

2.繳費型的失業保險模式

該種模式的特點是以風險分攤的大數法則原理為基礎，通過個人和企業繳費等社會化籌資機制，為失業者提供基本生活保障和失業保護，應對失業導致的收入下降風險，失業者所領取失業保險金主要來源于事先建立的風險基金，失業保險金的多少一般與個人繳費、收入水平相關聯。目前美國、日本、西班牙、加拿大等國以及我國臺灣地區都采用這種方式。從繳費義務上看，大體又可分為三類，美國、意大利等國由企業單方面承擔繳費義務，而個人無需繳費；西班牙、加拿大等國企業和個人均有繳費義務，但是個人繳費率普遍低于企業繳費率，此種做法屬于國際主流做法；德國和南非等國企業和個人具有同等繳費義務。在失業保險模式下，失業保險金待遇計算一般以失業者失業前的工資收入為依據，工資替代率大多在50-60%之間(見表1)。

表1 部分國家或地區的失業保險制度設計

注：本表數據來源于國際社會保障協會(ISSA)的“Social Security Programs Throughout the World”資料，經筆者整理所得。a失業保險金標準是以失業者退休前一定時間內平均收入為基數計算；b德國和法國屬于失業保險和失業救助的結合模式，此處列出為方便研究比較；c中國失業保險金標準確定基數與其他國家不同，大部分省市以最低工資為基數。

3.保險和救助兼顧的混合型模式

其特點是將保險與救助兩種不同性質的保障方式在制度層面通過參數設計實現功能互補，或者將兩種制度在時間上實行組合，以達到功能互補的功效。部分歐洲國家如德國、法國和俄國等采用這種方式。以德國為例，其在1927年建立失業保險制度，在2003年建立基本失業救助補貼制度。失業保險制度主要針對非正規就業人員之外的職工，而基本失業救助補貼制度則面向所有的勞動者；在資金籌集上，失業保險制度是由個人和企業分別按照1.4%費率繳納，自雇人員按照2.8%的費率繳納；而失業救助補貼制度的資金是全部由政府來承擔；失業保險金待遇享受的條件是失業者需在過去兩年中有12個月的工作經歷，且正在找尋工作，其可以享受本人凈收入的67%(無孩子失業者為60%)的失業保險金，待遇給付期限是隨著工作年限和失業年齡的不同而變化，一般為6～24個月；失業救助補貼待遇享受的條件是沒有其他社會保障待遇，政府差額提供失業救助金，失業救助金標準根據家庭構成的不同而不同，且失業救助不存在給付期的限制。

制度設計的差異，必定會帶來待遇水平的差異。由于各國經濟、政治制度的差別，無法直接進行三種類型的跨國失業保障待遇水平的比較。為此，我們又以與就業關聯的三種制度為基礎，通過各國國內的失業保障待遇與最低生活標準及最低工資標準之間的待遇梯度來考察國際失業保障待遇水平問題。從表2可以看出，法國、加拿大、日本、韓國、阿爾及利亞等五個國家的三項待遇標準關系基本呈現出失業保險金(U)>最低工資(W)>低保標準(L)的規律，也就是說，失業保險金標準普遍高于最低工資水平。這與我國的情況完全不同。多年來，我國這三項待遇之間的關系基本為最低工資(W)>失業保險金(U)>低保標準(L)，失業保險金標準一直低于最低工資標準，前者大約是后者的70%左右。從這一比較來看，國外失業保險金水平明顯比我國高，其核心原因為我國與外國對失業保險功能的定位和失業保險金待遇標準的確定依據不同。國外多數國家為抵御失業者收入下降的風險而將失業保險的功能定位在收入維持計劃的水平上，通常是以失業者失業前工資性收入為基數，結合繳費年限來確定失業保險金標準，而我國是以抵御失業者陷入生活貧困的風險將失業保險的功能定位在保障失業者家庭最基本生活需求的層次上，通常以最低工資和城鎮低保標準為依據來確定失業保險金待遇標準。由此，造成了我國與國外失業保險待遇水平的巨大差異。

表2 失業保險與相關社會保障待遇水平的國際比較

注：計量單位均為各國當地貨幣單位(current LCU)。a行數據由筆者收集自網絡；b行數據來源于國際社會保障協會(ISSA)的“Social Security Programs Throughout the World”，c列阿爾及利亞數據為2007年，其他國家均為2011年數據。

三、我國失業保險制度的問題及挑戰

1.失業保險功能異化，名為保險實為救助

失業保險制度是一項社會保險制度，其主要是應對勞動者因失業而帶來的收入中斷、減少或者陷入生活貧困等方面的風險。根據世界各國的實踐，失業保險應對的失業風險可分為兩個層級，其中較高層級的風險是因為工作中斷導致的收入下降風險，大多數實行繳費型失業保險制度的國家都是以此為依據設置失業保險金標準，通常是結合失業者繳費年限、工資水平等選擇失業前一定時期平均收入的比例來確定；較低層級的風險是因為失業而陷入生活貧困的風險，該風險往往屬于非繳費型失業保險制度保障的目標，保障失業人員不會因失業而陷入生活貧困，該類型的失業保險往往也屬于這些國家社會救助體系的主要內容之一。

我國失業保險制度從其繳費和運行機制上看屬于典型的繳費型失業保險制度，但是從目前應對風險的層級、待遇標準確定以及待遇水平看更具有非繳費型社會救助制度的特征。我國失業保險制度與混合型失業保障模式亦不相同，一是混合型模式是將兩項制度從時間維度上結合在一起，且救助型失業保險制度處于補缺輔助地位，如當失業者剛剛失業，滿足領取資格，跨過等待期后，首先享受失業保險的高標準待遇，而在待遇給付期過后，如果還沒有就業且滿足失業救助制度的標準，則享受較低層級的社會救助金。二是混合型模式兩部分資金來源截然不同，失業保險部分來源于個人和企業繳費，失業救助部分一般來源于政府財政。而我國的失業保險制度則是在“繳費與待遇標準”上出現割裂，在繳費階段實行企業和個人共同繳納，體現了社會保險的特征，而在待遇標準制定與待遇發放階段則參照最低工資和最低生活保障標準，具有較濃厚的社會救助特征，從而使得我國失業保險有社會保險之名，具社會救助之實。由此也不難理解我國失業保險制度存在的種種問題。

2.以維持家庭基本需求為準則的待遇確定辦法，加劇了失業貧困

受政策制約，我國各省市失業保險金標準一般在最低工資水平的60～80%之間。這種派生性的待遇確定方式本身就忽視了失業保險應對失業者收入風險所具有的收入維持計劃的保險功能，而更多的是強調其作為應對失業風險中因失業而陷入生活貧困的風險。然而，這種不考慮失業者收入因素的待遇確定辦法，恰恰會加劇失業貧困，甚至會形成失業貧困陷阱。

前文已分析，目前我國以維持家庭基本需求為準則的待遇確定辦法，不僅會導致高收入群體失業后的收入大幅降低，失業貧困風險加大，而且也會對低收入群體造成更嚴重的影響，甚至使其陷入貧困陷阱，不能自拔，比如：2010年我國失業保險金月平均領取標準為633.7元，人均低保標準為287.6元，當年我國家庭戶人口規模平均為3.02人，假設一個標準的三口之家(夫婦2人和1個未成年的孩子)僅僅有一人就業且沒有其他收入來源，則這個家庭總收入需要超過862.8元(287.6×3)才不至于陷入貧困(這里把最低生活保障標準當成最基本生活需求，且不考慮人口規模對家庭需求的邊際效應)，如果該家庭中唯一的一個就業人員失業后，即使有資格領取失業保險金633.7元，整個家庭也會陷入絕對貧困之中。

3.失業保險金對低保金具有一定的替代作用，不利于促進就業功能的實現

我國低保標準實行差額給付制度，在計算家庭收入時將失業保險金納入家庭收入范疇，這對低收入家庭來說，就意味著失業保險金將對低保金具有一定的替代作用，尤其在失業保險金偏低的情況下，其會降低低收入群體領取失業保險金的意愿，進而會弱化失業保險促進就業的功能。在上文的例子中，假設該家庭中就業人員失業且符合領取失業保險金的條件，則存在兩個選擇，一是不去領取失業保險金，直接享受低保，這時，家庭中每人可以領取287.6元，則家庭總收入為862.8元；二是領取失業保險金633.7元，則家庭依然陷入貧困，該家庭會繼續申領低保金，按照差額補助原則，該家庭每人可以領取低保金76.4元(287.6元-633.7元/3)，該家庭獲得的最終收入為862.8元(633.7元+76.4元×3)。在兩種選擇結果相同的情況下，低收入家庭失業者便不會主動去申領失業保險金，而是選擇直接申請低保金。

該案例說明兩個問題，一是我國的失業保險金偏低，低收入家庭失業者往往會理性地放棄申領資格，甚至放棄再就業，而對低保金形成依賴，這充分說明我國的失業保險金功能不足，也恰恰解釋了我國領取低保金的失業人員中未登記失業人員數遠遠高于登記失業人員數的原因；同時，該案例還部分地解釋了我國失業保險領域所出現的一個悖論，即近年來在登記失業率水平平穩的情況下，我國失業保險參保人數逐年增加、基金結余規模逐漸加大，而領取失業保險金的人數卻相反地在減少。二是失業保險金計入家庭收入抵扣低保金是否合理？目前低收入家庭失業者所領取的失業保險金作為沉沒成本計入家庭收入，從低保金中扣除，在某種程度上說明失業保險基金在替代國家財政(即低保資金)來保障低收入家庭的基本生活，失業保險維持收入的本質功能沒有發揮。該辦法是否應該繼續，值得研究。

四、政策建議

1.提高失業保險金待遇標準，增強失業保險維持收入的功能

從長遠來看，我國失業保險制度改革首先要提高失業保險金待遇標準，強化其作為社會保險的本質特征，發揮應對失業風險的收入維持和促進就業的功能。為此建議：第一，完善失業保險待遇確定辦法，逐步改革失業保險待遇標準的計算依據。長期以來，受政策影響，各地普遍采取偏低原則確定失業保險待遇標準，建議逐步改變此規定。失業保險作為一項社會保險，其是以企業和個人繳費為前提參保的，其待遇的計算自然應該按照社會保險風險分攤原則計算，應該與本人繳費、繳費年限及實際工資水平相掛鉤，以達到保障失業者基本生活水平的目的。第二，建議借鑒國外經驗，建立類似德國和法國的失業保險和失業救助制度并存的模式，覆蓋所有需要參保的人群，失業救助制度重點保障沒有被失業保險覆蓋的非正規就業人員、保障長期失業等其他未能享受失業保險待遇的失業者。我國參加失業保險人群一般是失業風險較低的中高收入人群，對這部分人群而言，失業意味著收入會大幅下降，甚至陷入失業貧困，實行收入維持計劃可以有效避免這種問題發生。第三，降低失業保險金繳費比例進而避免基金大規模結余，減輕企業負擔。

2.降低或者取消失業保險金對低保金的替代性，充分發揮失業保險的積極作用

從保障低收入家庭收入、促進低收入者積極就業的角度出發，在短期內，建議對低收入家庭的低保政策進行調整，取消將失業保險金納入家庭收入計算范圍的規定，其有如下的正效應：一是可以提高低收入家庭的收入水平，進而可以降低失業貧困率；二是將失業人員納入到失業保險制度框架下給予保障，有助于提高失業者再就業的積極性，進而有助于實現失業保險促進就業的功能；三是能夠準確把握失業率水平。失業者再也不會因擔心低保政策中的收入抵扣而逃避失業登記，這樣有助于從總體上把握真實的失業率水平，這對國家的宏觀就業政策調整會提供客觀的依據。當然，如果失業保險金一旦不納入低收入家庭收入計算范疇，很有可能出現處于低收入臨界點的家庭會出現收入反而增高的情況。其實，我們完全不用擔心臨界收入家庭在有人失業后總收入反而會上升的現象，因為失業保險待遇本身是短期性質的，這種現象也屬于短期現象，與給所有低收入家庭勞動者帶來的積極勞動的效果相比，這種成本是微乎其微的，而且也是一種正向成本。

3.繼續提高失業保險的參保率，強化失業保險基金的使用效果

我國1999年出臺《失業保險條例》，可是無論是從參保率還是基金的使用管理情況看，執行力度都非常有限。目前我國失業保險參保率過低，特別是靈活就業人員、自由職業者等非正規就業人員及農民工群體的參保率更低，建議加大執法力度，繼續提高參保率，增強失業保險覆蓋面，減少失業貧困。此外，我國失業保險基金結余規模龐大且增長速度奇高，而失業保險基金支出規模過小，用于直接發放的失業保險金支出規模更小，如何在現有的失業保險政策下優化基金支出結構，使其發揮更大的保障作用，值得思考。2006年勞社部發5號文件在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等7省市試點擴大失業保險基金支出范圍，試點包括職業培訓補貼、職業介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼和小額擔保貸款貼息支出等*人社部發[2009]97號文件為應對國際金融危機，延長7省市試點政策執行時間1年。，如果試點成功，將對優化我國失業保險基金支出結構具有積極意義。然而，這7省市試點結果如何，能否向全國推廣，現在不得而知。建議盡快對這7省市的試點情況進行總結和評估，探索和建立結余基金使用和效果評價機制，充分發揮失業保險基金在保障失業者生活、提高失業收入及促進失業者積極就業等方面的綜合作用。