欠發達地區新型城鎮化建設的思考
——以重慶市黔江區為例

□朱文剛

欠發達地區新型城鎮化建設的思考
——以重慶市黔江區為例

□朱文剛

城鎮化是現代化的必由之路。“十二五”時期，尤其是黨的十八大報告明確提出要“四化同步”發展之后，新型城鎮化進入發展的關鍵時期，但在經濟欠發達地區城鎮化水平目前仍然比較低，城鎮化進程也面臨諸多難題。黔江作為國市定位的區域性中心城市，研究探索在欠發達地區和欠發達階段的新型城鎮化健康發展道路，具有十分重要的指導意義。

一、黔江新型城鎮化發展的現狀

近年來，黔江區深入實施工業強區、城市東進、大通道建設“三大戰略”，負重自強，創新圖變，城鎮化進程加快推進，城市建設取得了顯著成就。

（一）城鎮化率不斷提高

2000至2012年間，黔江區城鎮人口由8.71萬人增加到23.62萬人，城鎮化率由19.8%提高到42.53%，年均提高1.9個百分點。

（二）城鎮功能不斷完善

黔江中心城區建成區規模由“十一五”初期不足10km2發展到20km2。規劃建成了民族醫院、圖書館、大十字購物廣場等城市大件，舟白機場升格為武陵山機場，進一步配套完善了公共文化活動中心、中心衛生院、喜萬家連鎖超市等公共設施。

（三）城市東進顯規模

2009年，黔江區委、區政府響亮提出“城市東進”戰略。目前，新城建成區面積已達13.5平方公里、人口8萬余人，民族風情城、武陵山商貿批發城、汽摩商谷等加快推進，新城輪廓顯現。

二、黔江城鎮化發展存在的問題

盡管，黔江區近幾年城鎮化建設取得明顯成效，但是其城鎮化總體水平偏低，且城鎮化發展不平衡，仍有很多問題亟需解決。

（一）與同一收入水平的常態城鎮化水平相比，黔江區的城鎮化水平偏低

美國經濟學霍利斯·錢納里運用回歸分析，對1950—1970年101個國家的經濟發展水平數據與城鎮化水平數據進行檢驗，結果證明在一定的人均國民生產總值水平上，有一定的生產結構、勞動力配置結構和城鎮化水平相適應，其基本結論是城鎮化水平與人均GNP正相關，人均GNP越高，城鎮化水平也越高見（表1）。

表1：錢納里“發展模型”中城鎮化水平與人均GNP的關系

由于錢納里“發展模型”使用的是1970年的數據，為使數據具有可比性和便于檢驗，我們把2010年的數據換算為1970 年的水平，同時使用人均GDP替代人均GNP。2010年，黔江區人均GDP為22663元，按照中國人民銀行公布的2010年末人民幣對美元匯率6.6227：1折算，人均GDP為3422美元，相當于1970年的831美元。根據錢納里“發展模型”，黔江城鎮化水平應該接近60%。但是，2010年城鎮化水平實際僅為39.1%，低于理論值近20個百分點。也就是說，與同等收入水平相比，黔江城鎮化水平明顯偏低。

（二）與工業化水平相比，黔江城鎮化水平較為滯后

一般來說，工業化與城鎮化是一種互相聯系、互相促進、密不可分的關系，理想的城市化發展模式是工業化與城市化適度同步推進，二者協調發展。從國際經驗來看，城市化水平與工業化水平的偏差系數（城鎮化率/工業化率—1）一般為正值，正值即為城鎮化與工業化協調發展，反之則存在問題。工業化率一般以工業增加值占全部生產總值的比重來計算。我們把城市化與工業化的關系和黔江的數據放在一起進行比較卻發現，黔江城鎮化水平與工業化水平的偏差值均為負數。具體情況見（表2）。

表2：黔江國民經濟和社會發展總量指標

從表2我們清晰的看出，黔江城鎮化滯后于工業化的進程。兩者之間的偏差系數一直是負值，但呈現逐漸縮小的態勢，這說明黔江的城鎮化進程有明顯加快的趨勢。

（三）按照建成渝東南中心城市的要求相比，黔江城鎮化進程還面臨諸多問題

把黔江打造成成渝東南地區中心城市是市委市政府的重大戰略部署，按照《關于加快把黔江建成渝東南地區中心城市的決定》（渝委發〔2010〕36號）的要求，黔江到2020年，城市人口達到50萬人、城區面積達到50平方公里。而2012年黔江城鎮人口僅有19萬人左右，戶籍人口54萬，到2020年要增加到45萬人（由于50萬人的中心城市定位實現難度較大，目標現已調低），8年時間要增加26萬人，平均每年要新增加3.25萬人的城鎮人口，而過去十年間每年僅增加大約1萬人，盡管黔江城鎮化已進入加速階段，可以說要實現45萬人的城鎮人口目標難度依然不小。尤其是從2005-2011年黔江三次產業勞動力從業人員情況來看，二、三產業僅增加了2.35萬人非農業從業人員，遠遠不能滿足農村剩余勞動力的轉移需求，新增加城鎮人口的就業問題將是制約黔江城鎮化健康發展的一大瓶頸。

三、加快推進新型城鎮化建設的舉措

（一）加快城鎮體系構建，著力改善城鄉居住條件

一是加速中心城區品質提升。新型城鎮化應該將中心城市建設擺在重要位置，堅持改造更新與功能提升并重，舊城改造和新城開發并舉，打造低碳生態特色城市，為城市居民創造優良的工作和生活環境，為吸納外地人口創造良好的硬件軟件基礎。二是深入推進高山移民。有效整合國市相關政策，將集鎮建設、農民新村建設與高山生態扶貧搬遷緊密聯系起來，吸引高山居民到集鎮、園區就業，引導偏遠山區、生態脆弱地區人口向城鎮集中。

（二）推進產城融合，增強城市發展動力

一是加快黔江產業集群培育。圍繞建設600億工業產業集群目標，重點建設PVC一體化、20萬噸鋁加工一體化、黔江卷煙廠“退城入園”、桐鄉絲綢工業園等產業項目，夯實城鎮化建設的產業和就業基礎。二是重點發展勞動密集型產業。在全區上下提出招大商、產業鏈招商的背景下，可適當針對農民工招商，根據本區農民工的就業能力發展相應產業，吸引農民工就近就業，解決城鎮人口不足的難題。并且需要大力發展勞動密集型產業，提升產業發展的吸納就業能力。重點發展服裝加工、磚瓦加工、電子元件配套等。三是深入推進正陽工業園區與新城之間的互動。制定并落實園區職工住宅和生活配套設施建設方案，完善園區道路建設和公交站點布局，逐步推進銀行、超市、餐飲、醫療等服務機構入駐。

（三）加快民生事業發展，不斷追求均等化目標

一是推動城鎮教育均衡發展。根據城鎮化進程和學齡人口分布趨勢，優化調整城鄉學校布局，完成鄉鎮中學和中心小學寄宿制學校建設。保障轉戶居民和進城務工農民子女入學權利，力爭在武陵山區率先普及學前三年和高中階段教育。三是建立高效的城鎮醫療衛生服務體系。健全區、鎮鄉（街道）、村（社區）三級醫療衛生服務網絡，所有鄉鎮衛生院達到國家標準化建設標準。逐步實現城鄉基本公共衛生服務均等化。三是夯實城鎮發展的文化基礎。提高黔江城鎮發展的文化品位，加快推進渝東南科技館、渝東南傳媒中心、黔江區文化中心等項目前期工作，恢復朝陽寺古廟，完善土家族文化生態博物館功能。加大文化產業的支持力度，建設土家工藝品展示交易中心、土家族苗族服飾設計制作中心，創辦高水平民營民族表演企業。加強文化遺風保護，重塑馬喇號子、后壩山歌、后河古溪等文化品牌。

（四）統籌城鄉改革，推動城鄉一體化發展

以新型城鎮化為著力點的改革有兩大要點：確保產業工人和轉戶居民成為城市居民，確保農民財產性資源成為城鎮建設的社會資本。一是深化農村產權改革。在不改變用地性質前提下，推行股份合作、租賃、承包等土地流轉形式，建立土地流轉風險保障制度，鼓勵農民依法自愿有償流轉土地承包經營權，完善生態效益補償、森林資源流轉等配套政策，促進林地流轉和規模化經營。二是深化城鄉建設用地和“地票”制度改革。擴大城鄉建設用地增減掛鉤試點，建立土地整理復墾機制，完善地票收益分配機制，增加農民土地權益收入。三是完善戶籍制度改革。逐步推進符合條件的農民工及家屬在城鎮落戶，常態化推動戶改工作，將工作重點轉移到政策兌現上來，盡快落實醫療、就業、養老、教育等政策。

作者：中共重慶市黔江區委黨校

責任編輯：宋英俊