首都經濟圈建設的戰略重點探析

趙弘

“打造首都經濟圈”是“十二五”時期國家區域發展總體戰略的重要組成，也是推動京津冀乃至環渤海區域一體化的必然要求。何謂首都經濟圈？是指以首都功能的充分發揮為核心，通過首都資源與周邊區域資源的高效配置，形成的緊密聯系、分工合作、協調發展的一體化區域。推進首都經濟圈建設，既需要國家層面的統籌規劃和制度安排，也需要區域內各主體間的互動協作，共同推進區域資源合理配置，實現整體發展水平的躍升。具體而言，首都經濟圈建設要抓住五大戰略重點：

加強頂層設計和高層統籌，建立健全跨區域合作機制

近年來，京津冀區域在一些重要領域建立起雙邊或多邊合作機制，如達成《廊坊共識》、《京津冀旅游合作協議》、《北京市天津市關于加強經濟與社會發展合作協議》等，建立京津冀發改委主任聯席會、9+10旅游聯盟等。從實際效果來看，現有區域合作機制效能不高，尤其是缺乏具體的推進和落實機制，尚不能滿足加快推進首都經濟圈建設的需求。

未來應從國家層面進行頂層設計、整體規劃，形成統領區域整體發展的行動綱領。由國家牽頭推進規劃編制，建立高層協調機制，健全各省市間在生態建設、基礎設施建設、園區建設、產業對接等方面的工作推進機制。比如建立中央、京、津、冀四方參與的“首都經濟圈工作聯席會”，作為區域合作的決策機構，主要由京、津、冀三地省級主管領導、國家相關部委負責人組成，一年至少舉行兩次會議，共同磋商部署區域合作重大事宜。

首都經濟圈區域合作除了通過各類框架協議形成共同遵守的相關準則外，更需要建立起穩定高效的對接協調機制。比如建立常態化多層次協商對話機制，改變目前地方政府倡導式的非制度性合作協調機制，增強區域合作機制的穩定性、緊密性和硬約束；建立規劃對接機制，加強地方規劃與國家級規劃的銜接與協調，以及地方規劃相互銜接，加強規劃間的聯動實施；探索區域間利益協調，包括稅收征管合作機制以及稅收收入歸屬爭議協商解決機制等。

突出創新驅動，聯手打造具有全球影響力的區域創新基地

北京具有豐富的創新資源，是全國最重要的自主創新高地和技術輻射源頭，每年技術成果交易高達5萬多項，其中70%以上輸出到京外地區和國外。首都經濟圈建設，應突出和強化北京作為創新中心的輻射帶動作用，積極搭建首都科技資源與周邊區域現有產業的對接平臺，促進區域自主創新能力提升。

促進首都科技創新平臺對首都經濟圈開放共享。近年來，北京積極探索促進首都科技資源面向社會開放共享的“北京模式”，建設了首都科技條件平臺、中關村創新平臺、技術研發創新平臺等。未來應探索推動這些科技創新平臺在更大范圍、更廣領域的配置利用，促進其面向首都經濟圈開放共享，在首都經濟圈范圍吸納成員單位。充分整合利用政府投入的科技條件資源，支撐國家、區域的重大科技項目建設，并不斷挖掘社會需求，面向首都經濟圈開展企業需求與科技條件資源對接服務，推動構建布局合理、開放高效的區域創新資源共享網絡。

多種形式推動科技成果跨區域產業化應用。通過新產品和新技術跨區域的應用示范帶動創新產品和技術市場需求，是推動首都經濟圈科技成果轉化和產業化的重要途徑。一是圍繞首都經濟圈解決城市人口管理、資源環境約束、交通擁堵等關鍵問題的創新需求，通過招投標等多種方式，運用各種政策手段鼓勵和扶持區域內產業界、高校、科研院所等承擔政府示范應用工程。二是圍繞重大基礎設施、生態環境、節能環保、新能源利用、信息化與信息安全等領域，在首都經濟圈設計組織一批具有標志性和影響力的關鍵技術的應用和示范工程。三是進一步推動中關村新技術新產品在首都基礎設施建設中廣泛應用并向環首都區域推廣，加快中關村創新成果在周邊區域轉化和產業化。

創新合作模式，探索以“總部經濟”、“飛地經濟”等模式實現區域產業對接

現階段，北京應重點發展符合首都資源優勢、有助于強化首都功能的總部經濟、生產性服務業、文化創意產業、高技術產業等，將部分制造功能、服務功能向環首都區域轉移，實現在更大空間范圍上的產業資源整合和經濟功能協作，促進區域整體經濟競爭力的提升。

積極擴大“總部經濟”模式的產業合作。在總部經濟模式下，企業通過將總部、研發等高端環節與生產、制造等低端環節分離布局，實現不同區域優勢資源在企業內部的最優化配置，進而提升企業產出效益和競爭力。目前北京和環首都區域在以總部經濟模式推進區域產業合作方面已經進行了一些積極的探索，例如首鋼涉鋼產業整體搬遷到唐山曹妃甸，北京一機床鑄造車間遷到保定高碑店等。未來應繼續擴大合作，引導北京的大企業優先向周邊中小城市布局生產基地和配套服務基地；同時可以探索首都和周邊城市“強強聯合”——發揮首都獨特優勢吸引企業總部落戶，發揮周邊城市空間資源優勢、勞動力資源優勢等吸引生產基地落戶——共同吸引新項目、大項目落戶首都經濟圈。

探索以“飛地經濟”模式開展共建合作。“飛地經濟”則一般是兩地政府對某塊土地的使用權達成某種協議，共同對其進行規劃、投資、建設、運營管理等，一方面解決中心城市土地資源緊缺、產業加速外移等問題，另一方面解決中小城市缺乏開發區建設經驗、缺乏資金、招商引資難等問題，實現兩地共贏發展。首都經濟圈可借鑒長三角、珠三角的一些成功經驗，建立合理的利益共享機制，建立類似“長三角園區共建聯盟”的機構，推進園區間考察交流，建立共建項目庫，為園區間合作共建牽線搭橋，力爭促成實質性的項目落地，促進“飛地經濟”模式取得實效，走出一條促進區域協調發展的新路子。

加強生態建設，形成區域生態環境一體化的生態安全格局

首都經濟圈生態體系總體上比較脆弱，水資源嚴重短缺，城市化進程加快造成的環境污染有上升趨勢，區域的可持續發展面臨著嚴峻挑戰。首都經濟圈建設應以保護生態環境為重要前提，在落實大氣污染聯防聯控等環保合作機制的基礎上，建立健全跨區域的生態保護與環境治理機制，構建區域一體化的生態安全格局。

加快構建首都經濟圈綠色生態屏障。以實施京津風沙源治理工程、退耕還林工程、“三北”防護林工程、太行山綠化工程為重點，構建首都經濟圈生態屏障。按照國家生態功能區劃和重要生態保護區發展要求，加強植樹造林，強化生態保育和水源涵養功能，特別是加強壩上地區、水源地的生態修復和產業調整，為首都經濟圈提供良好的生態宜居環境。

聯合實施重點流域綜合治理。建立流域水資源保護與區域環境保護主管部門間工作協調機制，協作開展水質監測、陸域污染物控制、入河排污口管理等工作，形成上下游齊抓共管的局面；流域上游地區環保主管部門在審批可能對跨界斷面水環境質量產生影響，對可能造成水環境質量超標的建設項目進行環評時，應征詢相鄰的下游地區環保主管部門的意見。

爭取設立國家級生態經濟區。借鑒鄱陽湖生態經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區經驗，積極爭取國家支持，在首都經濟圈設立生態經濟區。以生態文明建設為主線，加快發展生態產業，培育生態文化，推進節能減排和城鄉環境綜合治理，探索人口資源環境與經濟社會發展相協調的發展新模式。

完善區域交通，建設“綜合網絡狀”的區域交通體系

基礎設施一體化是區域經濟一體化的基礎。如東京都市圈在每一次規劃中都遵循“交通優先”原則，對軌道交通建設給予大力支持，逐步形成了由新干線、輕軌、地鐵構成的總長約2865公里的區域軌道交通網絡，承載了都市圈一半以上的客運量，支撐和帶動了都市圈發展。“首都經濟圈”建設也應該堅持基礎設施先行，從國家層面超前規劃區域大交通體系、能源供應體系、信息基礎設施體系等，為區域經濟合作提供強有力的支撐。其中，構建與首都經濟圈一體化發展要求相適應的現代綜合交通體系是重中之重。

當前，首都經濟圈交通發展呈現出以首都為中心、向四周延伸的“單中心放射狀”格局，這種格局增強了首都與其他省市聯系的緊密度、便利度，也使北京承擔了大量周邊城市之間的過境交通。比如京藏高速京張段承擔了北京市最大的過境運輸量，是河北張家口、山西西部、內蒙古西部至秦皇島港、唐山港、天津港的主要通道。這樣的交通組織形式，給北京城市交通組織、生態環境等都帶來不利影響，也增加了環首都各城市之間的城際交通成本，在一定程度上制約了這些城市之間的協作和互動。

首都經濟圈應探索打破行政區劃和部門界限，通盤考慮、統籌規劃、共同推進區域重大基礎設施建設和交通格局優化，構建以北京為中心，天津、石家莊、唐山、保定、張家口等城市為重要節點，高速公路、國道、鐵路、城際高鐵等多種交通形式并行，節點城市間高效聯通的“綜合網絡狀”交通格局，形成快捷、高效、安全的現代綜合交通網絡。重點完善各節點城市之間的交通通道，做到城際直通，減少迂回運輸、過境交通對各市市區的干擾，提升區域整體交通承載能力。注意加強各類型運輸方式之間的有效銜接，例如北京新機場與高速公路、軌道交通之間的銜接，天津港、秦皇島港、唐山港與高速公路、城際鐵路之間的銜接等，使區域內人流、物流更加順暢。

（作者系北京市社會科學院副院長、研究員）