劉坤一與晚清兩淮鹽政改革

李博強

劉坤一(1830—1902)，字峴莊，湖南新寧人。他是晚清政府的重要疆臣，一生榮顯，半世宦途，以書生起家，卻以軍旅當道，堪為晚清時期重要的政治人物。在宦海生涯中，劉坤一歷任江西巡撫、兩廣總督、兩江總督等職。投筆從戎，仕途起伏，劉坤一在政治斗爭中波瀾前行，逐步被中央所重用，成為“東南半壁，擎天一柱”①劉坤一,歐陽輔之.劉忠誠公遺集:書后[M].臺北:文海出版社,1968:8938.。劉坤一擔任兩江總督時期，較為注重內政治理，尤其是兩淮鹽政。有清一代，鹽政之事紛繁復雜，而以兩淮鹽政最為錯綜，“兩淮歲課當天下租庸之半，損益盈虛，動關國計”②(清)單渠.(嘉慶)兩淮鹽法志:卷五[O].重刊本.揚州書局,1870(同治九年);(明)史起蟄,張榘.(嘉靖)兩淮鹽法志:卷五十五·雜志四·碑刻下[Z].。曾國藩、沈葆楨等在兩江督任時，都進行過鹽政改革，雖有成效，但始終未能完全規復兩淮引地。劉坤一督江之初，川、粵私鹽變相入楚，淮鹽私梟橫行，派捐加價日益嚴重，“淮鹽衰落，危機日甚”③孫鼎臣.論鹽一[G]//皇朝經世文續編:卷五十.光緒思補樓本.。正是基于此，劉坤一針對以上局面進行整頓：力圖減川配淮，實現淮鹽入楚；疏銷裁捐，休養商人，反對盲目增引；緝捕鹽梟，剿撫并用，查禁私鹽。這一改革，承前啟后，是晚清時期湘系總督治理兩淮鹽政的重要內容，也是爬梳兩淮鹽政改革脈絡的一個重要基點。本文基于相關檔案及文獻對此問題進行簡要分析，錯漏之處，敬請指教④關于晚清湘系兩江總督與兩淮鹽政改革的文章，參見：倪玉平.曾國藩與兩淮鹽政改革[J].安徽史學,2012,(1);倪玉平.李鴻章與晚清兩淮鹽政改革[J].安徽史學,2009,(1);盛茂產.曾國藩與兩淮鹽務[J].鹽業史研究,2003,(4);朱宗宙.試論曾國藩對兩淮鹽法的整頓[J].鹽業史研究,1992,(2);徐衛崗.咸同時期左宗棠鹽政改革思想與實踐初探[J].河北師范學院學報(社會科學版),1994,(2);羅桂生.沈葆楨與兩淮鹽務[G]//沈葆楨生平與思想研究——沈葆楨巡臺130周年學術研討會論文集,2004.。

一、減川配淮，淮鹽入楚

明朝中后期，袁世振創立綱鹽法，逐步形成綱商壟斷鹽業市場的局面。“清之鹽法，大率因明制而損益之。”①(清)趙爾巽.清史稿:卷一百二十三·食貨四·鹽法[M].北京:中華書局,1977:3603.清政府對鹽業施行“官督商銷”的專賣壟斷，由官方設立“總商”，“盡以散商分隸其下”，在官方的管理監督下，大小鹽商掌控全國鹽業運銷②洪均.從川鹽濟楚到川淮爭岸——以咸同年間湖北鹽政為中心[J].求索,2012,(10):71.。晚清時期，鹽政崩壞，兩淮鹽務亦是如此，“蓋庫貯墊占全空，欠解京外各餉為數甚巨，歷年虛報奏銷，總商假公濟私，遮飾彌逢，商人納課不前，日甚一日”③(清)陶澍.陶澍集[M].長沙:岳麓書社,1998:163-164.。陶澍、陸建瀛為改革兩淮鹽業弊政，推行“改綱為票”，打破綱商壟斷，實行自由買賣，遏制私鹽泛濫。這一改革在一定程度上發揮了積極作用，但由于受票法本身的缺陷和咸同兵燹的影響，票鹽制未能持續施行④吳海波,李曦.清代兩淮票鹽制及其實態[J].唐都學刊,2006,(1):141.。太平天國運動爆發后，太平軍進入江淮地區，兩淮鹽區因受戰亂影響，生產停滯，銷路阻塞。鄂、湘地區本為淮鹽引地，以銷售淮鹽為主，“當時鹽務引岸制度，界限綦嚴，川鹽入楚，即是越岸侵銷，應作私鹽論處”⑤政協四川省自貢市委員會文史資料研究委員會.自貢文史資料選輯:第16輯[G],1986:36-37.，但此時面對淮鹽驟減、楚岸缺鹽的局面，川、粵鹽蜂擁入楚，逐步取代淮鹽原有地位。咸豐三年（1853）五月，戶部議準：“川粵鹽斤入楚，無論商民，均許自行販鬻，不必由官借運，惟擇楚省堵私隘口，專駐道府大員，設關抽稅。一稅之后，給照放行。”⑥清鹽法志:卷一百二十二·兩淮·運銷門[Z].轉引自:陳鋒.清代的鹽政與鹽稅[M].鄭州:中州古籍出版社,1988:95.事實上承認了川、粵鹽進入淮鹽引地的合法性，形成了“化私為官”的局面⑦林振翰.川鹽紀要[M].上海:商務印書館,1919:28.，并且設關抽稅，更進一步刺激食鹽的商品流通。川鹽以其溯江而下的便利，迅速占領兩湖市場，出現了“川鹽借銷楚岸，曩時連檣下駛，累萬盈千，漫無稽考”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.，楚地“盡被川鹽侵占”⑨(清)胡林翼.奏陳楚省鹽法乞酌撥引張疏[Z]//皇朝經世文續編:卷四十三.光緒思補樓本:95.的形勢。曾國藩就任兩江總督后，為籌措軍餉，積極推行禁川入楚，規復淮引的措施。這些措施以“疏銷、輕本、保價、杜私”為核心，“意在重稅鄰私、量減淮厘，俾鄰本重而淮本輕”⑩宮中檔朱批奏折:財政類·鹽務項·同治三年正月十二日·兩江總督曾國藩折[B].中國第一歷史檔案館.。曾國藩認為“淮綱之興替，全視楚岸之暢滯為轉移”?宮中檔朱批奏折:財政類·鹽務項·同治七年十月初五日·大學士調任直隸總督一等侯曾國藩折[B].中國第一歷史檔案館.，因此他的淮鹽改革重點在于以重稅阻止川鹽濟楚。劉坤一曾經對此作過比較，他說：“查川鹽行鄂，……川鄂兩省銀錢并計，每斤實共攤征（銀）二分之一厘零，……淮鹽每引六百斤，鄂征正加課銀二兩一錢一分三厘，厘銀五兩二錢六分七厘，共征銀七兩三錢八分，每斤實攤征銀一分二厘零……兩相比較，川鹽每斤實較淮鹽多征銀八厘八毫零，……川重于淮顯而易見。”?清鹽法志:卷一百三十九·兩淮四十·征榷門十四[Z];陳鋒.清代的鹽政與鹽稅[M].鄭州:中州古籍出版社,1988:106.但即使如此，淮鹽也未能行銷楚岸，川鹽“暢銷如故”?(清)王守基.光緒刊鹽法議略:卷二[Z].粵東,1886(光緒十二年):48-49.，繼續維持著主導地位。李鴻章歷任兩江總督與湖廣總督，為平衡川、鄂、淮三方利益，他建議“派員在荊州沙市設局配銷，暫定川鹽8成，淮鹽2成，以期漸減漸復”①宮中檔朱批奏折·財政類·鹽務項·同治八年七月二十九日·協辦大學士湖廣總督李鴻章[B].中國第一歷史檔案館.。但此方案實施不久，就出現川鹽喧賓奪主的情況，“名為淮占二成，實不及一成”②曾國藩.楚岸鹽引淮川分界行銷折[A]//曾國藩全集:卷三·奏稿[M].北京:中國華僑出版社,2003.。而后，曾國藩與川督吳棠、鄂督李翰章商議，提出“淮川分界，就地行銷”的方案：武昌、漢陽等四府劃歸淮鹽行銷之地，川鹽不得越界，荊州、宜昌等五府一州暫定川鹽借銷。曾國藩通過不斷努力，形成了“淮川分界”的局面，但是并未真正解決“川鹽侵楚”的問題。此后，沈葆楨、左宗棠、曾國荃等人先后擔任兩江總督，處理“規復引地，淮鹽入楚”的問題，雖有積極效果，但始終未能徹底解決。

劉坤一先后三次擔任兩江總督，其中在光緒時期，督任時間最長，政績頗為卓著。劉坤一赴任之后，也同樣面臨著兩淮鹽務弊政從生的局面，尤其以川私、粵私侵占兩淮引地最為嚴重。當時楚岸私鹽處處可通，川鹽隨流下駛，無孔不入，淮鹽銷路“盡被川鹽所占，淮鹽雖煞費經營，既不獲盈尺之地，焉能圖得寸之功？即甘心虧本，亦無路可銷，此數年以來所以絕無一商認運也”③劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:633.。當時，川鹽如此大規模侵占淮引，也是川、鄂督撫樂見其成的。川鹽行銷川、鄂、西南地區，為中央及川、鄂地方帶來了豐厚的課稅收益，“川鹽厘課坐撥，川鹽行楚，關系匪輕”④朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京:中華書局,1958:230.，因此，歷任兩江總督的淮鹽改革也就難見實效。劉坤一此時也認識到一味的追求規復引地，不切實際，現階段只有實行“減川配淮”，強調“治鹺（鹺：同鹽）以疏引為先”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。為此，劉坤一將兩淮鹽政改革的中心置于減川引，設鹽局等措施。光緒六年（1880）二月，清政府飭四川總督丁寶楨，要求“川淮行鹽，始得各歸各岸，復歸舊制”⑥清實錄:第53冊·德宗實錄二·卷一百一十[Z].北京:中華書局,1987:610.。十一月，丁寶楨將濟楚川鹽按月酌定七八百引，并以減運川鹽徐圖退步。淮商可提取凈鹽，酌配引數，運赴鄂省現分川銷之五府一州試辦并銷⑦劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。劉坤一在中央政府的支持下，規復了部分引地，但是川鹽并未就此在淮界引地減少，而是變相增重，采取引數不變，斤數增加的伎倆，繼續占據著鄂省市場。劉坤一指出：“川鹽一引抵淮鹽十六引四分有奇，月銷川鹽即以七百引而論，已抵淮鹽一萬一千四百九十余引，每年共抵十三萬七千余引。川鹽一引較之淮鹽一引增至十六倍有余，無怪淮商聞風裹足。”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.川鹽暗自增重，以其一引相當于淮鹽十六引之多，淮鹽自然難以占據市場主導地位，“徒有減川之名，而無銷淮之實”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。劉坤一強調“今既定以限制，足為復淮張本”，必須采取措施減少川引暗自增重的問題，“川鹽能減一分，始淮鹽能進一分”⑩劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。為此，劉坤一咨商川督丁寶楨，要求川鹽：月銷七八百引，每引照淮南六百斤成引計算，抑川省另有科則?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.，以此希望“川鹽斤兩與淮鹽不相上下，便可提鹽配銷；即或贏于淮南，但使所贏之數不甚過多，亦尚能逐漸進步”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。之后，劉坤一派員赴平善壩設立稽查川鹽局，“每月除額銷川引外，余均作為私論，以符部議嚴杜明減暗增之弊”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。稽查川鹽局的設立，限制了川鹽流向楚地的規模，從而為淮鹽的行銷帶來了一定的空間。不過，這并未能使他完全放心下來，隨著淮鹽的行銷，“淮南場產日增，岸鹽日積”，供大于求的矛盾顯現出來，為了淮鹽得有銷路，劉坤一責成淮商“無論路途之險，成本之重，……力任其難，酌提凈鹽前赴鄂省五府一州及湘省澧州試銷”①劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:633.，推動鹽商主動占據引地市場，減少淮鹽積壓。減川配淮的措施在一定程度上影響了鄂省的鹽課稅收，“川引既減，鄂省月收川稅未免稍絀”，劉坤一有鑒于此也做出適當讓步，規定稽查川鹽局“所收前項課厘，不敢稍留存絲毫，擬即全貼鄂餉，盡收盡解”，這樣便可“淮鹽或可循序漸進，鄂省餉需仍歸有著”②劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。

“鄂、湘引地，久為川、粵侵占，亟思及時規復，每飯不忘。”③劉坤一.劉坤一遺集:第四冊·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2012.這是當時劉坤一治理兩淮鹽政的真實寫照。雖然，“減川配淮”等一系列措施較有成效，但是，川、粵私鹽卻仍然占據著鄂、湘、贛部分地區，尤其是崎嶇偏遠之地，淮鹽更是難與之抗衡。一些大臣提出“行淮禁粵”之法，陳寶箴鑒于長江航運改善，認為“北鹽南運”不失為良策。劉坤一對這些意見都有保留，沒有積極采納施行。針對“行淮禁粵”之策，劉坤一認為湘、贛等地距淮遠，離粵近，且“灘河陡險，淮鹽挽運維艱；加以山路分歧，緝私匪易，淮商視為廢岸”，“一旦行淮禁粵，不唯商人運費、輯費浩繁，將致虧累，即此……失業窮民亦難安插”④劉坤一.劉坤一遺集:第四冊·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2014.。因此，以“行淮禁粵”的方式，尋求恢復湘、贛引地得不償失，而“北鹽南運”亦非良策。雖然北鹽南運有助于拓展淮鹽銷量，打破粵鹽對湘贛引地的壟斷，“然北鹽少而南鹽多，課厘所關甚鉅，故于銷路亦分南北，不是越畔，俾其南北并行，國計民生可收全效，用意至深遠也”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第四冊·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2012.。北鹽、南鹽行銷事關國帑，就此來看，北鹽南運破壞了國家財稅，很難被執行。同時，北鹽南運之弊在于造成鹽區、引地的紊亂。“一旦北鹽南運，雖同屬一淮，殊紊憲章，而淆界限。商人心存畛域，南以北為私，亦猶淮以川鹽為私，未必肯讓。且北鹽南運，經由江、楚腹地，較之川、粵私由外入尚有藩籬者，為害尤烈。北鹽可以隨處出售，南鹽何能畫疆以守？”⑥劉坤一.劉坤一遺集:第四冊·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2012.這樣，不僅鄂、湘引地難以復歸，甚至導致南鹽引地被北鹽侵占的局面。“所以定章北鹽北運南鹽南運者，非自分畛域，不得不為限制，以各保利源，此官收所以難辦也。”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第四冊·書牘卷九[M].北京:中華書局,1959:2032.從上述可以看出，劉坤一對“規復引地”采取較為慎重的策略，力圖有所為，有所不為，為淮鹽爭取最大利益。

二、疏銷裁捐，反對增引

“兩淮鹺務甲天下，每年數百萬餉源”，而鹺務治理，也“以兩淮為最”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:636.，這便道出了兩淮鹽政改革之難，且兩淮鹽政改革也并非僅以“規復引地，淮鹽入楚”便能奏效。劉坤一認識到除與鄂、川督撫協調，“減川配淮”以外，還必須整頓兩淮鹽務自身問題，多管齊下，才能真見實效。因此，“謹就岸務商情，悉心參酌”，更要注重“疏銷裁捐，反對盲目增引”，切實減輕鹽商負擔，休養生息，才能促動淮鹽興隆。

劉坤一在治理淮鹽行銷疲敝的過程中，強調：“治鹺以疏引為先，而疏引以籌銷為急”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:632.。“治鹺無他，專重銷之一字，銷果暢，商雖少而運轉亦靈，銷若疲，商愈多而出售彌滯。”⑩劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十七[M].北京:中華書局,1959:636.“減川配淮”雖已使川鹽不在鄂地占據優勢，但是“川鹽久占，鄂、湘引地遍地皆私”仍使淮鹽行銷困難，阻礙重重。當時，淮鹽在引地滯阻情況十分嚴重，“淮南以現有之商運、已認之引抵岸后，已須守輪一年或年半之久，……（淮北、淮南）兩局已存鹽各十余萬，儀棧且存十七萬余引之多，上倉有費，住日有費，辛工官息又有費，成本占擱，乏術疏通”①劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:636.。由此觀之，淮鹽自生產、積存至銷售都存在大量的積壓、滯銷現象，銷售不暢成為整個供應鏈的最薄弱環節，所以，解決“疏銷”問題成為解決淮鹽行銷疲敝的根本之策。劉坤一指出治鹽如同治水、治病，“不問去路之通塞，而專事浚源，終虞決口。治病不問病人之虛實，而漫言峻補，必致傷身”②劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.，只有找到滯銷之根，才可對癥下藥，解決難題。劉坤一認為“淮銷之暢滯，則視私鹽之多少”，“疏銷之法，惟在緝私”③劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。他要求鄂、湘、西（江西）三岸之地，設局緝私，“保守腹地各府州不使私鹽攙入，而于積慣行私之處，逐漸經營，以冀得尺則尺，得寸則寸”并對“文武督緝之勤惰廉污，分別撤留賞罰，并添撥水陸精銳之勇，以壯聲威”④劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。同時，劉坤一也認識到“兩淮鹽色不如川、粵之佳，鹽價不如川、粵之賤”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.，惟有提高淮鹽品質，才能推動淮鹽在引地的銷售。為此，他要求鹽場“力行重淋之法，務期鹽色干潔，以敵川、粵私鹽”⑥劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。

“課厘之盈虧，惟視銷數之旺淡”，可見“疏銷”之策不僅決定商人之利益，更決定稅收之多少。自古以來，鹽稅便是政府的主要稅收來源，而兩淮鹽稅則又占全國鹽稅的三分之一強。晚清以降，鹽厘、鹽捐不斷加派，“捐款林立，幾乎無年不捐，無捐不有”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第三冊·奏疏卷三十四[M].北京:中華書局,1959:1249.，“一捐未已，一捐又興，商力幾何？微利幾何”，兩淮鹽商苦不堪言，“岸商疲敝，日甚一日”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第三冊·奏疏卷三十四[M].北京:中華書局,1959:1249.。劉坤一指出，時下“陳鹽日積，積困未紓”，“必須休養商人，以期漸復元氣”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。針對繁雜的現捐名目，劉坤一“分札司棧各局，務將一切冗費，分別酌裁”，“其中以局用為大宗，鄂、西等岸，所以不欲多設分局者以此。余則在局候委各員薪水，為款亦鉅……通飭各局，以后不得多收委員，即系熟悉鹺務、堪備差遣之員，亦必遇有缺出，方準派委”⑩劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。針對地方善舉，劉坤一也要求“必須察酌事宜，量予限制，不得一味見好，濫應濫支”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:637.。派捐最屬病商，兩淮鹽業萎靡不振與此有著密不可分的關系。劉坤一采取“裁捐”措施希冀減輕鹽商負擔，這在一定程度上有助于淮鹽復興，但是清末時期，地方政治腐敗，對外賠款巨量，裁此捐加彼捐，“裁捐”效果大打折扣。

清承明制，實行綱引制，而引額之多少，則以引地的消費量來決定。清朝中后期，政府為獲取鹽稅收益，不顧實情，隨意加引，導致綱引制逐漸被破壞，鹽銷淤塞，課稅銳減。兩江總督陶澍在淮北實行票鹽法之時，加引至四十六萬，最終導致票鹽法逐步崩壞，“幾于不可收拾”，“前事之失，可為殷鑒”，劉坤一針對兩淮鹽政改革，強調反對盲目改章加引。“時論總欲多增新引，……即加引一層，亦恐于舊商有礙。”?劉坤一.劉坤一遺集:第四冊·書牘卷八[M].北京:中華書局,1959:1953.劉坤一指出：“歷考曩時鹽法，屢蹶屢振，……大率前鹽甫暢，后引遞增。以為引增即課充，多多益善；不思增引而不增銷，年復一年，積疲成困，百病從此而生。”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:638.“疏銷”不暢，則增引勢必導致鹽商“罔利營私，擾亂鹺政”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:638.。而“疏銷”與“增引”如要解決，就必須處理引地規復的問題。劉坤一認為：“如以荊、禮等六府州之地歸之兩淮，或可酌增新引。”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:639.“然復淮與增引，則事在并行，能復引地，不必如沈葆楨所奏不增新引；欲增新引，則必如沈葆楨所請收回引地”?劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷十八[M].北京:中華書局,1959:639.。劉坤一針對增引與規復引地的問題，發展了沈葆楨的主張，強調并行解決，有利于淮鹽銷售與鹽稅收入的共同增長。

劉坤一在治理淮鹽弊政時，承襲了前督曾國藩、沈葆楨等人的策略，強調疏銷、裁捐并舉，降低川、粵私鹽侵入引地的危害，同時解決淮鹽銷售不暢的自身問題，保障淮鹽銷售渠道，減輕鹽商負擔，增加國家利稅。在處理規復引地與增加引額的關系時，劉坤一注重二者兼行，反對盲目擴充引額，造成鹽政混亂。這些措施的主要目的在于恢復鹽政正常秩序，確保國家稅源穩定，這正是劉坤一推動兩淮鹽政改革的重要原因。

三、緝捕鹽梟，查禁私鹽

清代私鹽問題十分顯著，私鹽活動“種類之多，規模之大，區域之廣，為害之烈，第積歷代鹽弊淵蔽”①魯子健.清代食鹽專賣制度[J].鹽業史研究,1991,(1):25.。私鹽問題的產生源于清代實行劃地行鹽，綱商壟斷的鹽政制度。各鹽區的鹽自產自銷，不許越界，綱商斥資購買引窩，政府收取鹽稅課捐，無形中導致了官鹽的價格高于實際價值，從而為私鹽的販售提供了巨大的利潤空間。兩淮鹽區是當時最大的鹽區，稅捐也最為苛重，因此私鹽問題十分嚴重，其中以鄰私與梟私為最。天平天國運動時期，兩淮鹽區受戰爭影響，官鹽滯銷，梟私并起，“江南梟匪橫行，……據稱淮北、淮南透私之地甚多，侵灌皖岸，各關卡不查私鹽，以致梟風日熾，劫搶之案，層見疊出”②劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:775.。川鹽入楚，粵鹽入贛，“巫山、大寧一帶鹽埠口岸，素有奸商私造引張，名為墨引，串通土豪，勾引私販各船到彼，捏稱提載，由水路侵人荊州、宜昌等處”③宮中檔朱批奏折:財政類·鹽務項·嘉慶二十三年三月十二日·湖廣總督慶保·湖北巡撫張映漢呈折[B].中國第一歷史檔案館.。梟私與鄰私的存在，不僅直接威脅到清政府的財政稅收，而且，私匪橫行也嚴重影響到清政府的政治穩定。歷代兩江總督都采取查禁私鹽的措施，到劉坤一執掌督印之后，也同樣采取各種手段“緝私鹽梟、查禁私鹽”，力圖恢復兩淮鹽政的正常秩序。

上任兩江總督之后，劉坤一對私鹽問題就有了十分清醒的認識：“近年來梟匪日肆，不惟病商，抑且病民，若非嚴行緝捕，從重究辦，則梟匪出沒之區，小民幾無聊生之日。”④劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:775.所以，緝私梟匪，查禁私鹽成為處理私鹽問題的首要工作。劉坤一依據兩淮產區及引地劃分，以淮南、淮北、皖岸和場灶為重心，查處梟私。在淮南引地，劉坤一要求各緝私要隘，均要設立巡緝卡座，并“責令各卡員常駐卡，認真梭巡，遇有大伙私梟，或因兵單難捕者，即行就近知照州、縣營汛幫同拿獲”⑤劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:776.。“此外三江、清山、揚州、泰州、瓜洲等營，均有巡緝之責，平時各守各汛，遇事互相接應，合力兜拿”⑥劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:776.。對于梟匪嚴重之區，劉坤一嚴飭地方官員設置、查辦保甲，“如有土棍窩藏奤匪，即行押令回籍……不致藉為逋逃”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:776.。針對淮北引地，劉坤一亦要求“嚴密布置”，“所有鹽船上下游，系水師炮船管帶分投巡緝……巡勇營……緝私營……合字營……會哨巡緝”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:777.。皖岸地區，形勢復雜，水路兼有，劉坤一要求南北總巡，“北岸專緝陸路之私，南岸兼緝水路之私，并添設十號炮船，在江面游巡，隨時堵截”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:777.。在長江下游地區，設中、左、右三營分段巡查，以補各緝私營之不足，同時，命江南水路各營兼緝梟販。這些措施的施行，對于兩淮引地的梟私形成了沉重的打擊，有利于遏制私鹽的泛濫。

引地梟私問題得以處理，但是產地的私鹽問題仍十分嚴重，私鹽出自場灶，若不在生產環節給予解決，私鹽仍會不斷出現。為此，劉坤一嚴飭各分司場員，“嚴督灶頭、灶長，并由垣商派掌管人等，認真稽查，不準得規賣放。如有停歇之垣，由分司裁費經本，另招新商，并飭各州縣嚴查窩囤，一經起獲，房屋封閉入官，人犯照例治罪”①劉坤一.劉坤一遺集:第二冊·奏疏卷二十一[M].北京:中華書局,1959:777.。劉坤一在處理梟私問題時，不僅注重緝私之法，而且剿撫并用，利用高官厚祿，招撫梟匪，以利于梟私的解決。徐寶山曾是兩江一帶著名的梟匪，20歲加入青幫，聚集黨徒，販運私鹽，勢力遍布長江中下游②張大華.文化現場[M].鎮江:江蘇大學出版社,2011:97.。后來，劉坤一積極招撫徐寶山，任命他為新任水師營管帶，授五品頂戴，專司水上鹽務緝私。徐寶山接受招撫之后，“悔罪自新”，統帶“新勝營”竭力在兩淮流域緝捕梟匪，查禁私鹽，“頗多緝獲”③劉坤一.劉坤一遺集:第三冊·奏疏卷三十六[M].北京:中華書局,1959:1334.。劉坤一剿撫并用的策略在處理梟私的問題上起到了積極效果，為淮鹽的行銷提供了較為有利的環境。

梟私問題，異常嚴重，而鄰私問題，更不可小覷。清朝中后期，隨著各地產鹽技術的提高，產鹽量顯著增加，官鹽進入相鄰引地，轉為私鹽的問題普遍存在。鄰私的出現對兩淮鹽業的影響巨大，尤以淮南為最。“淮南各口岸鄰私浸灌，有川私、潞私、豫私、粵私、閩私、浙私之不同”④宮中檔朱批奏折:財務類·鹽務項·嘉慶二十五年正月二十一日·兩淮鹽政延豐折[B].中國第一歷史檔案館.。當時，川私、粵私對淮鹽的沖擊最為明顯。川鹽以其質高價廉、鄰近楚地，順江而下的優勢不斷侵蝕淮鹽引地，“宜昌一郡盡食川私，并灌及下游荊州各屬之遠安、當陽，湖南之三州、石門等處，大為淮綱之害”⑤陶澍.陶澍集[M].長沙:岳麓書社,1998:291-193.。粵鹽鄰近湘、贛，水路相通，運價遠低于長途跋涉販運而來的淮鹽，湘贛盡為粵私侵占。太平天國運動爆發后，川鹽、粵鹽“化私為官”，大規模的進入楚、贛引地，淮鹽“幾無行銷之地”。曾國藩及以后的歷任兩江總督，都積極采取規復引地的措施，重點打擊川私、粵私越界行銷。劉坤一針對鄰私問題，采用行政、經濟多種手段予以糾察解決。他在鄂省鄰近川鹽行銷之處設立緝查局，查處川私，發現販私者，勿論私之多少，皆杖一百，徒三年，拒捕者斬監侯，“凡豪強鹽徒，聚眾之十人以上，撐駕大船，張掛旗號，擅用兵杖響器，拒敵官兵，若殺人及傷三人以上者，比照強盜已行得財律皆斬，為首者梟首示眾”⑥張小也.清代私鹽問題研究[M].北京:社會科學文獻出版社,2001:165.。湘贛引地與閩、浙、粵省鄰近，三地之鹽闖卡漏私，侵入淮南引地異常嚴重，而且通過考船、炮船等協助運私。劉坤一得悉這一情況后，嚴禁科考士子夾帶私鹽，“如有考船夾私，一經查出，鹽則拋棄河中，船則立時鋸毀，船戶、水手解縣嚴辦，護私考生，詳請一面扣考，一面咨革；如敢聚眾拒捕，定當會奏，照例治罪”⑦劉坤一.劉坤一遺集:第六冊·公牘卷二[M].北京:中華書局,1959:2796-2797.。針對炮船夾帶私鹽問題，劉坤一飭令營哨各官及弁勇等，“凡有炮船在長江行駛，均不準顆粒夾私；經過各卡，均須落蓬聽候查驗。如有不服盤查，及查出帶私情弊，定行提轅懲辦”⑧劉坤一.劉坤一遺集:第六冊·公牘卷二[M].北京:中華書局,1959:2796-2797.。

鄰私問題，不僅在于川私、粵私等的侵入，更在于淮鹽自身鹽價過高，商人不愿運鹽入楚，百姓不愿購買淮鹽，從而促使淮鹽難以在引地行銷。為此，劉坤一指出：“淮價愈重，則川、粵私勢必因之侵銷，于課厘已多妨礙”，且“川、淮樹敵，加之陸有北私、潞私，水有浙私、岱私，腹地又有應私，四面環攻，淮銷幾成孤立”⑨劉坤一.劉坤一遺集:第三冊·奏疏卷三十一[M].北京:中華書局,1959:1142.。但淮鹽加價之勢仍然不減，自光緒二十一年以來，淮鹽西岸引地已三次加價，而鄰私每斤卻只有十余文、二十余文不等，“加價之后，私價愈賤，官價愈昂，官不敵私，舉步即虞闌入，現已岌岌可危，萬難再加”①劉坤一.劉坤一遺集:第三冊·奏疏卷三十一[M].北京:中華書局,1959:1142.。尤其，“近年徐、海等屬迭被水災，小民蕩析離居，不堪困苦，……而災祲之后，似宜培養元氣，未便言加”②劉坤一.劉坤一遺集:第三冊·奏疏卷三十一[M].北京:中華書局,1959:1142.。因此，劉坤一上奏朝廷，請求免于再行加價，以示體恤。同時，為減輕淮鹽屢次加價后的滯銷問題，劉坤一提出：“淮鹽加價，而鄰鹽不加，則淮太偏重，必為鄰鹽暗侵，不僅商本有虧，亦與國課有礙”③劉坤一:劉坤一遺集:第三冊·電奏卷二[M].北京:中華書局,1959:1464-1465.，要求各產鹽省份一律照加，以免偏重，以杜絕鄰私。

綜觀上述，劉坤一是晚清兩淮鹽政改革的重要人物。針對兩江地區長期以來形成的鹽政積弊，劉坤一適時、適度的予以改革、調整，取得了一定成效。面對淮鹽行銷困難，川鹽侵楚的局勢，他有所為，有所不為，從可行的方案出發，咨商川督、鄂督，實行減川配淮，規復部分引地，減少鄰私輸入，為淮鹽的銷售提供了較為有利的空間，同時亦解決淮鹽自身問題，實行疏岸銷、裁捐費、反對盲目增引、加價等措施，改革弊政，提高淮鹽品質及競爭力。對于梟私與鄰私問題，劉坤一采取緝私為主，剿撫并用的策略，減輕其對淮鹽的沖擊。由此可見，劉坤一對待淮鹽改革的問題時是采取較為積極的態度，雖然部分措施不能解決根本問題，甚或只是形式上的修補，但是，他的改革方略仍是應該值得肯定的。