近代化過程中的甘寧青鹽業

田旺杰

在民國以前，甘寧青鹽業為地方管理，實行自由貿易，沒有健全的管理機構。民國以后，隨著國家發展戰略的調整，鹽稅在對外抵押貸款、財政收入方面的作用日益凸顯，西北作為大后方逐步得到重視，國民政府以整頓鹽務為契機，逐步將國家政權力量向甘寧青滲透，加強了對該地區的控制。在清末興起的回族軍閥，統治西北半個世紀，在西北的近代化過程中打上了深深的軍閥烙印。在中央權力滲透的過程中，軍閥、地方力量為維護自身勢力，百般刁難，呈現出了一個權力博弈的過程。本文以西北近代鹽業為問題焦點，試圖分析在多種權力博弈的過程中，西北鹽業是如何走向近代化的。

民國三四十年代，隨著西北戰略位置的上升，甘寧青鹽業引起時人的關注。在《西北導報》、《西北問題》等民國期刊上有不少關于西北鹽業的記載。當代學者關于西北鹽業的研究成果較少。黃正林①黃正林.抗戰時期陜甘寧邊區的鹽業[J].抗日戰爭研究,1999,(4):124-137.對抗戰時期陜甘寧邊區的鹽業進行了系統梳理；房建昌②房建昌.歷史上青海省的鹽業[J].鹽業史研究,1996,(4):46-50.對解放前的青海鹽業進行了簡單地總結。在一些通史中，《青海通史》、《青海經濟史》中都有關于甘寧青鹽業的論述。青海民族大學研究生郭婷③郭婷.近代甘寧青地區鹽業研究[D].青海民族大學,2012.對甘寧青鹽業進行了比較系統的梳理。當前的研究都是基于文獻和材料的梳理，沒有從中央與地方權力角逐過程的角度去分析西北鹽業。

一、民國以前的甘寧青鹽業

民國以前，甘寧青的鹽場分散、鹽產量較少、鹽質較差、交通不便。“甘肅鹽務既無商綱，亦無引岸，種類繁多，私銷充斥，費籌特別辦法無以整頓。”④稅收月刊[Z]:25.在民國以前，西北鹽政沒有專門管理機構，由地方政府監管。“清初設引征課，清末征收統捐，悉由縣署兼辦。”⑤整理后之西北鹽務[J].四川經濟月刊,(6),6:23.

甘寧青鹽池分布極廣，可謂遍地為池。甘肅區主要有臨夏池、高太池、蘇武池、馬蓮泉池、湯家海池、甘鹽池、喇牌池、哈家嘴池、劉家灣池、八盤池、巴敦子池、漳縣池、西河池、石門等。寧夏鹽池主要分布在花馬池周圍，以花馬池、惠安池為名；同時租借有鄂爾多斯鹽池和阿拉善旗鹽池。青海境內有我國三大內流盆地之一的柴達木盆地，鹽礦分布廣，鹽質佳，其中以察爾汗和茶卡天然鹽池最為有名。

根據制產方法和鹽質可分蒙青鹽、紅白鹽和土鹽。蒙青鹽，包括寧夏區、阿拉善旗、鄂爾多斯旗所屬鹽池，青海茶卡池等池。產量豐富，鹽多為正方形結晶塊，用長勺撈出鹵水淋去即可運輸。

紅白鹽，因顏色成紅白而稱為紅白鹽。包括甘肅區哈家嘴、馬蓮泉鹽池及寧夏區惠安堡等鹽池均為紅白鹽，鹽質次于蒙青鹽。鹽池系為天然池，采用方法為掘地為池，放入清水，經日光暴曬數日即成。

土鹽，鹽質較差而用鍋熬成者。由于鹽質較差，需求量極少，只有少數交通極為不便和貧困地區人民勉強食用，有時被用作工業。如白墩子池鹽因質劣味苦，含有少量的硝，“可供蘭州，臨洮制造棉條水鹽之用”①李亦人.甘肅鹽產概況[J].錢業月刊,1934(民國二十三年),14(9):7.。

青海和寧夏鹽池質量較高，甘肅境內鹽池質量較差一些。惠安鹽池“色白而味美，行銷于靈武、金積、豫旺及平涼、鳳翔等處”②袁見奇.西北鹽產調查實錄[M].1946(民國三十五年).。就是因為甘肅產鹽質量較差，寧夏鹽質量較好，需求量較大，導致對內蒙鹽業的需求量加大，內蒙私鹽運輸漸盛。在私鹽輸運無力管轄的情況下，采取了既有利于管理，又能滿足鹽業市場需求的措施——租用內蒙兩鹽池。

在所有制方面，西北區的鹽業私有制和公有制并存，大部分鹽池為私人所有。“茶卡、雅布賴和吉蘭泰鹽池三大鹽池，均屬蒙番王公管轄，向由西寧護軍使輾轉租用，其池租由王公收取。”③馬遇良.解放前青海鹽業概況[G]//青海文史資料選輯:第九輯,1982:76.“花馬池鹽為公家所有”④馬遇良.解放前青海鹽業概況[G]//青海文史資料選輯:第九輯,1982:76.，其余鹽池均為私人所有，有的以專業產鹽為主，有的作為副業。

由于西北地處邊陲，交通不便，經濟落后，清朝政府對西北鹽業沒有引起重視，將關注點放在了南方，實行引岸專賣制度，加強管理，提高稅收。但是隨著對外賠款的增多，清政府財政壓力的增大，逐步將西北鹽業納入中央統一管理之中。就其鹽稅收歸中央時間過程看，與中央逐步消除西北軍閥影響的關鍵時間點有相似之處。

二、西北鹽務的管理

（一）包稅制階段。民國成立后，北洋政府為籌集借款，始將西北鹽業逐步納入中央統一管理，于民國三年（1914）在蘭州設立花定榷運局，此機構成為中央在甘寧青設置的第一個鹽務管理機構。榷運局的主要職責是征收鹽稅。考慮到鹽場分散、大小不等、交通不便、人手缺少，稅收征集難度較大，遂采取了包稅制度，將鹽稅承包給當地的一些商人。

包稅制與北京政府力圖提高甘寧青鹽稅的征收數量是不相符的。包稅制主要承包給一些大商人，這些商人在確保上繳的鹽稅之外，設法提高鹽稅的數量，中飽私囊，變為己用。后來，他們編造各種借口，盡量減少上繳數量，將更多的部分變為自用。這樣以來，甘寧青鹽稅的征收數量不僅沒有提高，反而下降。同時，實行包稅制后，榷運局對鹽場的管理減少了，由商人不擇管理。于是，商人巧立名目，提高稅收比例，勒索鹽戶。有些鹽戶迫于壓力，關閉鹽場，從事其它行業。包稅制的弊端日益顯現。鑒于此，甘肅省政府于民國十五年十一月撤銷花定收稅局，合并榷運局，成立花定鹽運使署，成為管理西北鹽務的唯一機構。

（二）自由買賣階段。北洋軍閥時期，英國人丁恩任鹽務稽核總所第一任會辦，實行就場征稅和自由貿易并存制度，逐步廢除專賣的封建制度。民國七年，甘寧青取消包稅制，實行征稅制度，由民自由貿易。民國十五年冬，國民軍入甘，省當局將稽核權收回。由于稅收不敷軍需，在花定區榷運局內附設食戶捐局，每擔鹽加征食戶捐一元。民國十六年四月，將榷稅兩局合并，改為花定區鹽運使署，所屬分局改設為六場，即花惠、中葉、條白、涼州、漳西、湟源。根據鹽質優劣、地區不同，重訂稅率，每擔征稅最少七角六分，最高為二元，并有附加稅。捐稅為每擔征收四元三角（民國十九年以后稅捐定額）。中央附加三角，地方附加稅一元，保運費一元。紅白鹽銷于皋蘭、天水、臨潭、岷縣、隴西、漳縣、武威、古浪、永登、永昌、民勤、張掖、山丹等縣。捐稅為每擔三元一角，其中：正稅一元二角，中央附加三角，地方附加稅一元，保運費六角。蒙青鹽、蒙紅鹽行銷于寧夏的寧塑、平羅、中衛；甘肅的平涼、固原、慶陽、涇川、化平、清水等。捐稅為每擔四元三角，其中：場稅為二元，中央附加三角，地方附加稅一元，食戶捐一元。惠土鹽行銷于寧夏的金積、靈武；甘肅的靜寧、平涼、固原、隆德、華亭、華平。每擔捐稅為一元六角，無附加。青海青鹽行銷于本省及甘肅所屬之靈潭、岷縣、武威和陜西的漢鎮一帶。每擔捐稅四元八角，其中：場稅三元，中央附加三角，地方附加食戶捐一元，池租五角。正稅和附加稅兩種。正稅又有場稅和岸稅。青海鹽稅很整齊，只有一種。

（三）各自為政階段。民國十八年一月，甘寧青三省分界，鹽區亦隨之重新劃分。同年二月，取消花定榷運使公署，改設甘肅、青海、寧夏三個榷運局。據鹽務所的分類統計，到民國二十年自由制尚有遼、魯、豫、晉、陜、甘、新疆、蘇、浙、湘、鄂、皖、贛；及察哈爾、熱河、綏遠、寧夏、青海、西康等省。甘肅設立有分局、卡和辦事處共30個，其中18個榷運分局，8個榷運分卡，設有省城河北榷運查驗所1個，擦汗池榷運秤放處1個，玉門和敦煌場課辦事所2個。夏河榷運分局為過境青省青鹽；西峰鎮榷運局、楊家漥榷運分卡、曲子鎮榷運分卡，固原珍榷運分局為過境寧省蒙鹽。

三省分制時稅收項目包括正稅、保運稅、磅虧稅及印花稅。三省鹽政收歸中央后，于民國二十五年八月實行新稅率，為正稅、磅虧稅和整理費三項。整理費為建設鹽倉、修理鹽池專款。并給貧苦鹽戶辦理貸款，支持鹽戶多產鹽。

由于各省鹽業基礎不同，在管理上各自為政，經常為鹽運輸跨境事宜發生糾紛，征稅更加困難。稅收項目包括正稅、保運稅、鎊虧稅并有印花稅，間有加征票費。但各自征稅，稅率不一，且一稅重征多次，鹽價高昂，人民購買力薄弱，因而鹽的銷量大大減少，稅收也毫無起色。三省每年所收鹽稅，甘肅為78萬元，寧夏為80萬元，青海不及10萬元。

（四）官辦階段。稅收數量的減少，引起了鹽務管理機構和當地政府的高度重視。鹽務署和時任甘肅主席朱主席電請中央，派員接收該省鹽稅。財政部于民國二十三年冬派水崇遜為西北鹽務整理專員，前往西北整理鹽務。由于水崇遜整理有方，一年后有明顯的起色，財政部于民國二十四年七月接收了甘肅榷運局，正式成立西北鹽務收稅總局。同年十二月又將寧、夏兩省鹽務先后接管，直隸為中央領導。并將三省食鹽產區劃分為三隴、中條、涼州、寧夏、青海五區。每區設立鹽場公署，就近指揮各產鹽場所，辦理放銷、征稅、緝私事宜。取消了保運制，全部改為官運商銷。青海各鹽卡實行中央官營專賣制，財政部在湟源、西寧、茶卡、上五莊、南大通、魯沙爾、尕拉麻羊曲、貴德等縣設置專賣機構經辦批發業務。銷鹽采取計口定量售賣辦法，凡設有專賣機構的縣份，由官辦機關直接按戶計口，給證售鹽；未設專賣機構的縣份，則委托縣政府發交各鄉保甲，仍按戶計口領購。每人每月定量1市斤，秋冬之交腌菜用鹽，按每人每月2市斤計銷。抗戰時期，沿海鹽區相繼變成游擊區域，西北食鹽供應尤為重要。民國二十九年，寧夏鹽場公署改為鹽務管理分局。

甘寧青鹽業在管理上，體現了明顯的民族特色。“1724年青海蒙古二十九旗牧地重新調整后，即由蒙古茶卡王、青海王和柯柯王所占有，不經許可，難以自由采鹽。”①馬遇良.解放前青海鹽業概況[G]//青海文史資料選輯:第九輯,1982:76.軍閥統治以來，鹽業的開采、運輸統由軍閥獨家經營。民國四年，馬麒兼任甘邊寧海鎮守使和蒙番宣慰使，其外甥馬佐經辦青海茶卡鹽的產、運、銷業務，同時又向甘肅榷運局承包湟源鹽局鹽稅。在湟源、西寧設立鹽店；茶卡鹽池設立督運站；共和縣尕拉麻羊曲設置鹽稅查驗卡，所有鹽的開采、運輸、征稅等業務統由馬佐獨家經營，是當時西北最大的鹽商。民國十八年建省后，青海鹽業納入省財政系統經營范圍，但是馬麒家族不愿失去這一極大利益，大量進行食鹽私販。民國二十四年，財政部為統一管理，西北鹽務管理局局長水崇遜到西寧接管青海鹽業。其中規定，茶卡鹽池按照租代方式，由西北鹽管局承租，每年給池主加納租金法幣2萬元。另外由茶卡按池倉照撥池主池鹽200擔，此項租金同池主食鹽運據，統交青海省政府收轉。

三、甘寧青鹽業銷售與私鹽

（一）西北鹽業銷售情況

1.民國初期，西北鹽業沒有實行引岸制度。“西北區并無行地之規定，惟以鹽斤銷地遠近不同，需要情形各異，行銷區域似有自然之劃分。”②西北鹽務近況[N].礦業周報,1936(民國二十五年),(408):6-7.

民國四年，實行包稅制，由隴東、隴西、陜西三大公司承擔運輸和繳納稅款。下表為三大公司每年食鹽銷量和繳納稅款情況。

表一：三家包買公司食鹽銷售及繳納稅款情況

2.西北鹽業實行自由貿易后，曾做出了鹽場行銷地點的規定（見表二），但是由于鹽場分散，道路不固定，受以前未定銷岸制度的影響，仍然按照就近原則和市場需求銷售。

表二：西北區鹽斤指銷地點所屬自由行銷縣

3.三省分制后的四年，甘寧青三省各自為政，由于管理機構的不健全和民族、地方勢力的干擾，鹽運成本較高，鹽戶對產鹽和銷售不夠重視，產量和銷售數量沒有大的改變。后來，隨著國民政府對西北鹽業的重視，鼓勵增加產量和銷量，隨之初見成效。自民國二十四年甘寧青三省鹽務管理收歸中央后，才有大的變動。

圖一：1927—1949年甘寧青產鹽和銷鹽數量

圖一兩條曲線變化走勢基本吻合，體現了甘寧青鹽務政策的變化對鹽產量和銷量的變化。民國十六年至民國二十年，三省建置之前，實行統一稅率，產量、銷量統一，多年未發生變化。三省建置后，各省加強對鹽業的管理和鹽稅的征收，產量和銷量逐步增加。1937年抗戰爆發后，西北作為大后方，成為內地鹽運輸的主要發源地，產量和銷量明顯增加，從民國二十六年的年產469萬擔到民國四十年達到2049萬擔。

抗戰以來，陜西、河南對西北食鹽依賴性加大，西北食鹽運銷數量劇增，鹽稅也隨著增加。

圖二：西北鹽區1932—1942年鹽稅及鹽專賣利益收入

圖一和圖二曲線，反映了西北鹽的產量、銷量和收入在自由貿易期、專賣期及抗戰勝利后走向蕭條的特點。

（二）西北私鹽盛行的原因

在商品交易市場上，專賣往往與走私并存。鹽稅作為近代中國的三大稅收之一，實行專賣和引岸制度，把鹽的交易限定在特定的場所，違背了自由交易的原則。在西北，私鹽泛濫除了具有其它地區私鹽泛濫的共同原因外，還有其特殊性。

一是甘肅、青海兩省作為西北的產鹽區，鹽場分散，在歷史上一直疏于管理。進入民國以后，中央政府出于財政收入和戰略考慮，才將西北鹽業逐步納入中央統一管理。在西北地區，一直沒有實行嚴格的引岸制度，鹽商可以自由販運，但受制于交通道路和運輸工具的限制，只能在鹽場附近銷售。

二是少數民族地區的特殊性。青海省自古少數民族雜居，有蒙古、回族、漢族、土族等。鹽場管理權起初掌握在蒙古王公手中，進入民國以后，回族軍閥馬步芳、馬麒及親戚馬佐控制鹽業，成為軍閥控制經濟、增加財政收入，勒索百姓的工具之一。馬佐依靠馬麒起家，最初作為包商控制青海鹽業，包稅制廢除后，其作為青海鹽務的管理者直接管理青海的鹽業。馬步芳掌握青海政權以后，與中央在青海的鹽務機關展開角逐，將青海鹽業的管理權逐步掌握在自己手中，以向中央申請支付百姓和政府機關食用鹽為名，增加食鹽供應，實為增加自身收入。

三是鹽的質量和需求量。歷史時期，甘肅盡管鹽場數量多，但大部分鹽質較差，無法食用。內蒙古鹽場多、鹽質好，陜甘地區經常有蒙鹽進入。陜甘總督勒爾謹曾經奏報：甘省產鹽地方不多，食鹽不足，邊地有買食土鹽和夷鹽者。所謂夷鹽就是蒙鹽。該地區向來聽民買食夷鹽，是因為“地處邊陲，閭閻貧苦，兼之山路崎嶇。若運銷官引，腳費既重，鹽價倍昂，小民力難買食，是以定例聽從民便。積久遵行”①宮中檔乾隆朝奏折·乾隆四十三年三月十七日·陜甘總督勒爾謹[B].。嘉慶五年（1800），甘肅按察使江開陽亦奏：“中衛邊外有大小鹽池，今為阿拉善王所轄，其鹽潔白堅好，內地之民皆喜食之。私販者絡繹不絕。大約甘肅全省食花馬小池鹽者僅十分之三，食各縣私池鹽者十分之一，食阿拉善王之鹽者約有十分之六，陜西一省亦居其三。聞阿拉善王但于兩池置官收稅。不論蒙古漢人聽其轉運……故于民甚便。私販日多，駱駝牛騾十百成群，持挺格斗，吏役不敢呵止。惟得其常例。以此為例，私鹽盛行而官鹽壅滯，職此故也。久非國法之所能禁。不若明開其禁，令沿邊各州縣各隘口所從入之處，俱設局收稅。”①(清)邵之棠.皇朝經世文統編·卷六十九·理財部十四·鹽務[Z].上述史料說明，由于甘肅省的鹽質低劣、價格昂貴，內地之民大多喜食潔白質優的蒙鹽。因此，在沿邊州縣隘口設局收稅，既對蒙旗無礙，又變私販為官販，確是兩全之策。

（三）對私鹽采取的措施

侵灌甘寧青的私鹽嚴重擾亂了西北的鹽業市場。私鹽的銷售，造成大量官鹽積壓，政府稅收減少。為了打擊私鹽的入侵，保證財稅收入，民國政府采取了一系列措施。

成立緝私隊。為了保護鹽的運輸，民國四年成立包運隊，以甘肅省各縣長兼充本鹽務保運專員。包商時期，緝私隊費用由包商認交。故兵士須聽其指揮，于是商視兵為雇傭，兵依商為護符，遂至運私放私竟出緝私隊之手。民國七年，包商合同期滿，榷運局始將緝私隊收回，改編為鹽運隊，成立兩營，內分馬運一營，步兵一營。民國九年置緝私統部，由局長兼任統領，改編鹽巡馬步二十隊。民國十六年花定鹽運使署成立后，復改稱為鹽務緝私隊，計編為六隊，分作五十棚。民國十八年三省分制后，緝私隊由三省各自管理。青海鹽的運輸則被回族軍閥統治者所掌控，成為軍閥政府斂財的重要來源。“為嚴密緝私，以重摧運起見，特于日前令飭駐青辦事處兼湟源收稅局局長狄占綱，將該局直屬稅警區區隊，擴充為稅警區區部，并增加招募士兵數十名，以資撥調各處，隨時緝私。”②一月來之青海[J].新青海,1937(民國四十八年),5(3)-42.

西北稅警緝私。民國二十四年以前，沿用舊制，實行緝私馬步。民國二十五年春改為鹽務稅警，并設課專司緝務訓練，訓練內容比較陳舊，不合時宜。民國二十六年春改編為甘寧青三區預定編稅警十九隊。各區駐警數量未能按照預設配備，各隊干部多由警士長代理。由于人員配備數量不足，緝私案件頻發，各地稅警不能真正執行任務。同年七月仍按甘寧青三區改編。甘肅為一等區部，寧夏為二等區部，并仍編十九隊。即一等隊七個，二等隊十二個，每隊又編設分隊三個，共編分隊五十七個。抗戰全面爆發后，緊縮編為十八個隊，共五十二個分隊。除個別實行隊長負責制外，大部分由各地收稅人員兼代隊長及分隊長。甘肅區由稅警科長兼代甘肅區長；寧青兩省收稅主管員分別兼代兩區區長職位，均不另外支付薪金。這種配備人員的方法，雖然節儉了經費支出，但收稅人員缺乏軍事學識及緝務經驗，又是兼職，難以兼顧，影響緝務訓練。民國二十七年九月，在不增加稅警人員的前提下，遴選具有文化的人員充實到稅警隊伍中，經考試合格，充任隊長、分隊長，專職負責訓練、教育、防范緝私等工作。整編后，緝私效果明顯。“合計二十八年，全年緝獲私案之多，實為西北歷年緝私成績最著之年份。”

加強武器裝備，巡緝私鹽。西北稅警所用武器，有雜色步馬槍、土槍、單打一鉛槍等，數量最多時500余支。在北灣一帶，“一般商販，勾串蒙人，運入山丹、東樂、甘州等處銷鹽。私鹽充斥，妨礙稅收。乃在北灣人宗口各地，設置局隊，從事查驗，并規定稅率征收，寓禁于征。”③李亦人.甘肅鹽產概況[J].錢業月刊,1934(民國二十三年),14(9):10.在北灣一帶專設緝私人員查緝私鹽。

結語

西北區的鹽業從被疏于管理到逐步加強，最終被國民黨財政部收歸中央統一管理，說明西北鹽業的重要性。西北食鹽是近代甘寧青地區商業交換和貿易的主要商品之一，在擴大商品市場，提高政府稅收和活躍地方區域經濟方面起了一定的作用，在一定程度上促進了甘寧青的近代化。抗日戰爭時期，甘寧青地區成為輸往西安等地的主要食鹽產地，有利地支援了抗戰。