國外溫室氣體減排策略及對我國的啟示

張 弘

一、國際溫室氣體減排趨勢

為了減緩人為溫室氣體排放所引起的氣候變化及相關危害，由中國參與簽訂的京都議定書于2005年11月16日正式生效，該議定書的目的是明確參與國的減排責任，但減排成效遠不如預期。因而又于2008 年12月在波蘭波茲南召開氣候變化會議，討論溫室氣體減排的中期和長期承諾、如何有效應對氣候變化、增加更多資金用于綠色技術開發和轉讓等問題。并約定在2009年丹麥哥本哈根舉辦第十五屆京都議定書締約方會議，其目的是就2012年后全球對溫室氣體減排的安排與合作進行討論并達成新的共識。在哥本哈根會議上，中國開始積極應對世界氣候問題，并承諾到2020年我國單位國內生產總值的二氧化碳(CO2)排放量比2005年下降40%～45%的減排目標，其他主要國家也紛紛提出減排目標。但政府間氣候變化專業委員會(IPCC)預期，京都議定書所約定的減排目標要實現面臨重重困難，各國必須采取更好的減排策略。基于此，IPCC制定了《國家溫室氣體清單指南》(2006)以期指導各國制定減排策略。

各國經過哥本哈根會議討論后一致認為，后京都時代(2012 年以后)全球性排放量管制方案極為重要，因此各國必須采取響應減量措施以應對未來的減量趨勢。而未來的管制方案，對于像中國這樣的發展中國家來說將逐漸著重于分類制定碳減排政策這一模式(如根據排放強度、部門類別、產業類別制定減排政策)，而非京都議定書所認定的總量管制模式。另外，瑞士環境部長Moritz Leuenberger2008年在波蘭召開的聯合國氣候變化會議上指出，應制定約束性的承諾指標以使全球因溫室氣體排放增多而受到的風險降至最低，且特定產業部門，例如水泥與鋼鐵業均應加強溫室氣體減排程度。因此，除了京都議定書的減排方案及京都機制合作方案外，各國最應重視個別部門與產業的減排策略。

二、各主要國家溫室氣體減排總體策略

IPCC根據溫室氣體排放總量特征對減排策略進行了三級劃分，一是以英國、法國、德國為代表的歐盟國家(總量已下降)，其采用的減排策略有制定法規、開征碳稅(目前歐盟內部仍未達成共識)、建立碳市場等政策與市場全面結合的模式；二是以美國、日本、加拿大為代表的傘形國家(總量仍上升)，其采用的減排策略是法規與區域性碳市場并重的半結合模式；三是以中國、印度、巴西為代表的發展中國家(總量快速上升)，其采用的是由政府主導的減排策略，如我國的低碳政策主要是由中央和地方、各部委(地方政府)、重點企業層層分解落實節能減排指標，實行目標責任制考核[1]。

如何選擇及制定適當的總體減排策略不僅要與各國溫室氣體排放總量相適應[2]，還要考慮其他重要問題，其中包括：(1)平衡成本與效益。未來溫室氣體排放強度可能會對減排策略的成本、策略執行的有效性產生影響。此外，如果以市場交易作為溫室氣體減排的策略，交易地區與交易時間的變化將會影響消費者最終所付出的減排價格、消費者可獲得的利益與生產者短期所得利益，從而影響減排中成本與效益之間的關系；(2)分產業和分部門制定。如王京明(2007)從臺灣溫室氣體減排所面臨的困境出發，建議策略的擬定應分不同產業與不同部門，策略的規劃更應分為短期、中期與長期[3]；(3)穩定交易市場。溫室氣體交易市場不穩定會影響溫室氣體的減排成效。因此在進行碳市場決策前，必須提前考慮造成市場不穩定的主要原因。

三、各國溫室氣體減排具體策略選擇

各國溫室氣體減排按產業部門分為能源、工業、農業、交通等四類，筆者根據這四類內容對各國采取的減排策略進行了系統梳理。

1.能源部門減排策略

國際上對能源部門使用的主要策略為征收能源稅或碳稅，征稅的對象根據能源種類制定，研究發現對企業使用燃料、電力、采礦及運輸等征稅不僅不會給企業增加負擔，還會刺激綠色消費，增加能源利用率。Vehmas對芬蘭1990～2003年征收能源稅的情況進行分析時發現，對企業使用燃料的征稅或稅率調整不會增加企業的負擔，不影響企業競爭力，且以企業為征收對象能提高稅收策略的有效性[4]。Voorspools與Shrestha分別對比利時和泰國征收碳稅與能源稅的情況進行了研究，Voorspools發現在比利時征收碳稅能夠刺激企業選擇溫室氣體排放較少的發電方式(如水力、風力發電等)，且最多能降低與能源發電相關的溫室氣體排放13%[5]，而Shrestha利用英國標準單位(BAU)對泰國不同碳稅征收情境進行比較，發現碳稅減少的溫室氣體排放70%來自發電廠[6]。

2.工業部門減排策略

歐美國家主要依靠三種策略來減少工業的碳排放量：(1)征稅。Ai-Mansour(2003)根據現行能源效率技術，對斯洛維尼亞工業部門的能源效率提升政策與征稅進行比較，指出1997至2020年，如果采用現在的征稅策略溫室氣體排放量將會增加2%，而如果加強征稅將會降低溫室氣體排放量7.8%[7]。(2)總量管理。Gillenwater指出，美國已有數個州考慮執行“有責任的總量管理”計劃以降低電力業溫室氣體排放。不同于傳統排放源的管理模式，總量管理可降低排放漏損量的問題，但并未解決排放量分配問題[8]。(3)生態工業網。加拿大綠市基金2007年在薩德伯里市所實施的生態工業網計劃，主要是協助半徑100公里之內的企業有效利用資源，其中包括將某個企業的廢棄物轉變為其他企業的原材料。

3.農業部門減排策略

各國農業部門的溫室氣體減排主要是利用與農業相關的活動、產品等進行，主要包括：(1)廢耕地改種能源作物。利用廢耕地或廢牧場種植能源作物，具有碳隔離與碳中和的功能。根據Dendoncker的研究，種植能源作物每年具有96.2Gg C之吸存能力[9]，另外，Styles也指出，改種能源作物可取代傳統能源，降低溫室氣體排放約187kg-eCO2/ha[10]。(2)農作地種植方式。一方面可采用無耕與有機農業，因為無耕與有機農業能增加土壤隔離碳的能力，進而減少碳排放。Harada發現，無耕系統利用于稻米耕地的減排潛力，再加上農作期間所需的燃料使用，共可降低1783kg-eCO2/ha[11]；另一方面可使用淺淹法降低碳排放量， Li 等人分析中國稻田種植管理時發現，淺淹可使大氣中更多氧氣進入土壤中，減少甲烷產生的溫室氣體[12]。(3)以農業原料取代傳統燃料。Smith發現，利用農業原料取代石化燃料，例如作物殘渣、糞肥與能源作物，每年可分別降低640、2240與16000的 Mt-eCO2[13]。

4.交通減排策略

在世界多數國家中，交通一直是排放溫室氣體的主要部門，各國采取了多種策略進行減排，其中包括：(1)采用溫室氣體低排放交通工具。Wright對哥倫比亞運輸部門施行的減量策略進行比較，發現運輸部門使用不同燃料(如氫能)減少的溫室氣體所需成本為US$148-3500/t-eCO2，而使用大眾運輸或非機械化方式可降低排放，所需成本也較低，僅為US$14-66/t-eCO2[14]。(2)發展公共運輸系統。Han等人以中國為例進行分析，發現加速鐵路運輸網的發展能減緩高速公路運輸網的擴建，從而有效降低溫室氣體排放[15]。(3)行動管理策略與駕駛習慣。Litman通過分析四個與交通運輸相關的策略，發現行動管理策略可相對降低行駛里程從而減少碳排放量[16]。

四、國家溫室氣體減排策略數據庫建設

最早建立溫室氣體減排策略數據庫的是聯合國食品和農業組織(2006)的與山體相關的數據庫(SARD)，它針對現行山區永續農業與鄉村發展政策提供經濟、社會、環境方面的數據。在此基礎上，亞太環境與發展論壇(2007)針對亞太地區已有的永續發展創新政策與措施建立了APPED Good Practice數據庫，其特色是為用戶探尋適宜的策略，并提供環境問題應對策略的對比分析。隨后，日本地球環境研究(2008)所研發了一套利用微軟Access技術的數據庫，其功能是評估地球暖化的程度以及對應的減排策略使用情況。此外，英國能源研究中心(2009)專門針對交通部門建立了減少碳排放的政策互動手冊(IMPACT)數據庫，提供與交通運輸部門相關的溫室氣體減排策略，該數據庫依據減量策略的性質分為五類，并歡迎使用者針對每類減量策略進行在線數據補充。可持續資源委員會(2009)根據建筑物建立了綠色建筑計劃數據庫，主要依據綠色建筑的類型與應用方法等進行數據分類，例如，在類型方面有家庭建筑、商用建筑等，應用方法方面則有綠色能源的利用、加熱與冷卻的技術等。但是溫室氣體的減排策略除了應用于山區、地球暖化、交通運輸與建筑外，還包括工業與能源排放、廢棄物處理等方面。針對這些對象采取的減排策略也不盡相同，而上述數據庫并未全面囊括這些內容，影響了進一步使用。

五、國外溫室氣體減排策略對我國的啟示

從上面對國際溫室氣體減排趨勢、國家溫室氣體減排總體策略、具體策略選擇及減排策略數據庫的梳理情況來看，我國制定溫室氣體減排策略應從以下方面入手：

1.完善現有的減排總體策略

中國目前采取了政府主導的減排策略，包括標準管制政策、財政政策(不含碳稅)、自愿協議等多種政策工具。但這些政策工具在碳排放管理方面仍存在諸多問題，如缺乏完善的管制標準與相關法律規范。

首先，在解決管制標準問題方面，需對工業、能源、建筑、交通領域的新增與存量部分采取不同措施。對新增部分應采取從嚴的能源效率標準管制，而對存量部分應采取相應的“交易機制”，從而進一步擴大管制范圍，加大碳減排實施力度。還要健全溫室氣體減排政策績效評估體系，對相關部門各項實施方案與項目進行績效考核，優化各種政策工具的操作程序，確保標準有效運行。

其次，在完善溫室氣體管制法規方面，國家須制定嚴格的排放管制法規，并鼓勵地方在此基礎上制定更加嚴格的規章。為了健全節能標準體系，必須對高污染、高耗能行業進行嚴密管制，如制定法規對單位產品能耗限額標準、終端用能產品強制能效標準、建筑節能標準、機動車燃油消耗量限值標準等規定最高限額。還要強化能源計量統計、節能技術評價等基礎制度的修訂以確保排放管制法規的有效實施。

2.推進國內碳交易市場建設

國內對建立碳交易市場早已形成共識，卻遲遲沒有建立起來。目前我國并沒有真正的碳交易，也沒有真正的碳買方和賣方，現今的買方都是國外買家，國內企業作為賣方參與國際減排的目的大都以金融利益為主，且僅限于CDM項目交易。2011年10月底，國家發展改革委下發了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權交易試點工作。這些試點存在著諸多問題：(1)如何設置碳排放總量才更合理？如果設得過于寬松，企業都很容易實現，那就沒有意義；但如果設得過高，企業完成起來成本太高，負擔過重，又會影響企業的積極性。因此，政府需在設置碳排放總量前分行業對相關企業進行大規模調研并舉辦聽證會聽取各方意見，從而制定適當的碳排放總量。(2)對企業間的配額如何保證公平？有的企業擔心，本來在降低碳排放方面已比較先進的企業有可能反而獲得比較少的配額，而那些碳排放量較大的企業卻可以獲得更多的配額。針對這個問題，筆者認為，政府機構應當實時公開企業間的配額并接受監督，賦予企業對配額分配不公進行訴訟的權利。(3)中介機構能否在碳交易中做到公正？由于碳交易在國內尚屬新興領域，國內企業的專業度不高，那些專門為企業碳交易行為提供咨詢和服務的中介機構就可利用自己的專業賺取巨額的中間差價。因此，中介機構的市場信譽度在碳交易中就顯得尤為重要，應盡快培養一批有專業素養與市場信譽的中介機構。

3.參與全球溫室氣體減排國際合作

當前，國際社會為應對全球氣候變化問題而建立的國際氣候制度已初步形成并處于一個不斷發展完善的進程中。縱觀國際氣候談判的發展歷程，南北之間、發達國家內部、發展中國家集團內部存在明顯的利益分歧乃至難以調和的矛盾。因此，氣候變化問題的解決有賴于國際社會共同努力，建立一個公平而有效的國際氣候制度，并開展廣泛的國際合作。中國作為經濟充滿活力，正處于工業化、城市化和現代化進程中的發展中大國，無論是在經濟方面還是生態方面都在國際舞臺上發揮著重要的作用。中國目前的溫室氣體排放總量居世界第二位，預計到2020年左右將與美國相當。因此，不斷發展完善減排策略以適應國際化發展的需要是我國積極參與國際減排合作的必然選擇。在參與國際減排合作方面，中國最應當關注的是爭取未來發展所必需的排放空間，這是實現可持續發展的基礎。我國必需堅持“在可持續發展的框架下應對氣候變化”的原則和理念，以促進我國的可持續發展原則為導向，積極配合國際減排的戰略和決策。當前國際上減排壓力逐漸增大，而同時國內也面臨著經濟增長、環境保護和能源安全的問題，因此我們只能接受挑戰，堅決走低碳發展的道路。

4.建立溫室氣體減排策略數據庫

由于當前國外溫室氣體策略文獻數量眾多，且性質不一，非常不利于我國不同部門根據自身特點使用這些策略文件，因此整理相關文獻以盡快建立線上數據庫對我國來說尤為重要。目前國際上大多數據庫僅提供查詢功能，但當數據數量增多時，無法讓使用者再做進一步的篩選，使得用戶不易快速獲得所需文獻。另外，當前國際上的策略數據庫是各自獨立的系統，阻礙了不同國家使用者對策略進行比較。因此，筆者建議我國在建立數據庫時應借鑒圖書館分類與搜尋方法，提供一個系統的面向多種分類項目的查詢方式，并盡可能多地整合多國的減排策略。