從市場機制決定性作用看創新發展的實現路徑
——兼論發展方式轉變過程中政府與市場關系的重構

王玉柱

《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》將處理好政府與市場關系定性為深化經濟體制改革的核心問題，提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續地發展。全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從細則上突出了市場機制在資源配置中的決定性作用。當前全面深化經濟體制改革和促進經濟發展方式轉變過程中，有效重構政府與市場關系是實現轉型發展和經濟結構調整的關鍵所在。

一、我國發展方式轉變的歷史背景及發展困境

我國提出發展方式轉型的戰略由來已久，最早在1979年中共中央和國務院就提出用三年時間對經濟生產領域進行“調整、改革、整頓、提高”，壓縮工業基本建設規模，增強農業和提高輕工業比重。隨后，1981年在“進一步調整國民經濟”的過程中，又正式提出要“走出一條速度比較實在、經濟效益比較好、人民可以得到更多實惠的路子”。1996第八屆全國人大將“實現經濟增長方式從粗放到集約轉變”規定為“九五”(1996～2000年)的一項基本任務；“十五”將經濟結構調整和升級規定為五年經濟發展的“主線”；“十一五”強調必須加快轉變經濟增長方式；“十二五”提出以轉變經濟發展方式為主線，將經濟發展方式轉變上升到了戰略的高度。

然而，回顧35年來的發展歷程，我國一直未能有效實現發展方式的轉變。發展方式轉變的進程和步伐越來越受到現實困境的阻礙。政府主導的經濟發展模式的弊端正逐步顯現，傳統發展方式對經濟和社會的可持續發展正構成嚴峻的挑戰。如何重構市場與政府之間的關系，有效促進發展方式轉變是當前學術研究和我國發展改革正面臨的戰略性課題。盡管我國市場化改革已經取得了長足的進步，但受傳統計劃經濟體制的影響，我國市場經濟體系受到政府干預和影響的痕跡一直比較突出，土地、水電、通信等基礎生產要素價格受到壟斷影響較大，市場價格機制嚴重扭曲。政府對資源價格的主導和控制造成了發展方式的扭曲，粗放型生產企業在稅收優惠和廉價土地成本的刺激下，實現“攤大餅式”的發展，當前眾多行業出現產能過程就是市場機制被扭曲的結果。

歷史上，政府主導的發展模式大多會走向失敗，在實行計劃經濟的蘇聯，從第九個五年計劃開始(1971～1975年)就確定了經濟工作的重點是實現增長方式從外延為主到內涵為主的轉變，之后的每個五年計劃都寫進這一條，但一直到1991年蘇聯解體也未能實現經濟結構的有效調整[1]。20世紀七八十年代韓國和臺灣先后提出重工業化戰略，但政府扶植的產業最終都以失敗告終。國際金融危機爆發后，美國和歐盟各國都提出一系列具有較強政府主導色彩的發展戰略，但至今舉步維艱。我國在過去幾年中，地方政府一度大力推動風電和光伏產業等新能源建設，當前新能源產業整體虧損和產能過剩的局面實質上意味著政府干預產業升級的失敗。由此可見，發展方式轉變不是單純的宏觀調控問題，更為關鍵的是如何理順政府和市場在資源配置中的地位和作用問題。

二、改革開放以來我國政府與市場關系的變革歷程

1.政府與市場關系的理論梳理

政府和市場兩者之間的關系一直是評判政府類型和社會制度的主要標準，同時也是政治和經濟體制改革的核心內容。政府與市場互為邊界，任何對原有邊界的超越都會造成較大的經濟影響。因此，各種經濟增長理論都將二者的邊界關系視為重要的研究視角。

政府與市場之間的關系一直是政治經濟學和發展經濟學討論的焦點，亞當·斯密以來的古典經濟學認為市場是一只看不見的手，可以有效地引導市場中的經濟行為。法國經濟學家薩伊以此為基礎，將無政府的自由市場理念推到了極致。

然而從19世紀早期資本主義國家爆發大規模經濟危機開始，一直到20世紀初，人類社會不得不從混亂的市場轉向依靠政府主導的經濟體系中來，1917年人類歷史上誕生了第一個社會主義國家，1933年羅斯福就任美國總統，隨后實行“新政”。1936年《就業利息和貨幣通論》的出版標志著凱恩斯主義正式步入現代經濟學殿堂，它挑戰了100多年來自由市場主義的教條，并一舉成為二戰后世界各國大規模經濟建設中的重要經濟理論。

在經歷過兩次石油危機、資本主義國家重新陷入增長困境后，凱恩斯主義開始逐步被市場疏遠，新自由主義成為世界經濟的大潮，以弗里德曼為首的貨幣主義學派，以盧卡斯、薩金特等人為代表的理性預期學派，以斯蒂格利茨、阿克洛夫、菲爾普斯等人為代表的新凱恩斯主義都是新自由主義理論流派的集中體現。撒切爾夫人和里根總統時期的政策改革是這些理論在實踐中的真實寫照。在東歐巨變和蘇聯解體的背景下，20世紀90年代的美國和其他主要資本主義國家經濟增長勢頭良好，以“華盛頓共識”為代表的新自由主義被推至歷史的頂峰。

2008年金融危機是世界經濟理論發展的一個轉折點，危機之后盡管還沒有出現新的重大理論變革，但毋庸置疑的是，華盛頓共識所倡導的自由市場理念已經不再被世界和歷史接受。以“北京共識”的提出和對“中國模式”的探討為標志，學術界正重新思考政府與市場的關系。最具啟發意義的是，中國政府從可持續發展的角度出發，并不沾沾自喜于30多年的輝煌業績，而是重新思考改革和發展之路，重新定位市場在社會主義市場經濟中的地位和作用。

2.我國改革開放以來的歷次體制改革及政府與市場關系的嬗變

1978年十一屆三中全會的召開是中國市場化改革的邏輯起點，以農業經營體制的家庭聯產承包改革為開端，我國在所有制經營形式上首先取得突破。與此同時，我國通過對外開放的倒逼機制推動國內一系列改革，政府不斷向市場放權，盡管改革實施的幅度有限，但這一時期的改革對后來影響深遠。

1984年十二屆三中全會提出“有計劃的商品經濟”,是1978年改革的發展和深化。全會強調要突破將計劃經濟同商品經濟對立的觀念，自覺依據和運用價值規律，同時提出要縮小指令性計劃，擴大指導性計劃的意見。在所有制改革方面，城市國有企業改革被提上日程，推動政企分開，簡政放權，使企業自主經營、自負盈虧。還提出建立多種形式的責任制，促進所有制向多元化發展。十二屆三中全會的改革為市場機制的發展提供了契機。

1988年十三屆三中全會的召開是我國社會主義市場經濟發展中的又一個里程碑。這一時期最核心的市場化改革當屬價格機制改革，早在1984年，我國就開始進行價格雙軌制改革，力圖改變價值規律被嚴重扭曲的局面。1988年上半年我國開始“價格闖關”的改革，以便有效地發揮市場機制的作用，但當年改革導致巨大的通脹。十三屆三中全會為應對價格闖關失敗，提出1989、1990年改革和建設的重點是治理經濟環境和整頓經濟秩序。

1992年是中國市場經濟體制改革的新起點，鑒于整個八十年代對“資”與“社”的爭論始終沒有定論，鄧小平發表視察南方談話，使這一爭論得以平息，這也是中國社會主義市場經濟理論正式形成的起點。1993年召開的十四屆三中全會正式提出建立社會主義市場經濟體制和現代企業制度，培育和發展市場體系，進一步進行農村經濟改革，從而使社會主義市場經濟體制框架基本建立。在后續的改革實踐中，社會主義市場經濟理論不斷完善，政府與市場關系的漸進式變革從此有了堅實的理論基礎。

自90年代后期以來，我國市場體制改革不斷向前推進，特別是加入WTO以后，我國在市場化機制建設、市場要素培育方面取得了長足性進步，法律體制不斷完善，政企邊界進一步明晰。2003年召開的十六屆三中全會進一步作出完善社會主義市場經濟體制的決定，提出要進一步鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。國務院及有關部門積極推動其他形式非公有制的發展，并出臺相關政策法規，比如鼓勵民企發展的“新舊36條”，市場經濟主體更加多元化，市場經濟體系更加完善。

最近十八屆三中全會提出了發揮市場在資源配置中的決定性作用，前所未有地突出了市場在社會主義市場經濟中的主導和支配作用。市場機制正式從后臺走向前臺，體現了在社會主義市場經濟框架內政府與市場關系的實質性轉變與重構。回顧歷次改革歷程可以發現，35年來的改革始終堅持社會主義市場經濟的發展方向，改革的最終目的是為市場機制發揮主導作用創造基本運行環境和制度基礎。

3.“開放”與“放開”的關系辨析

過去35年的高速經濟增長使得人們在市場與政府關系的認識上產生一種誤判，認為過去由政府主導的產業發展對中國創新經濟、經濟競爭力的影響深遠，并將過去的經濟發展歸因于政府對經濟的直接干預。這一判斷的最大缺陷是，忽視了市場因素作為中間變量所發揮的資源調配作用。

如上文所述，過去35年的改革歷程表明，政府并非直接參與經濟運行，而是努力完善各種市場化機制。我國的改革經歷了從局部到總體，從控制到放開的漸進式轉變。從本質上講，改革開放以來的變革實質上是將一些計劃經濟體制內政府牢牢控制的領域逐步放開，“放開”是前一輪改革的本質體現。通過不斷的政策“放開”和與國際接軌，使中國成為世界經濟體系中的一員。在此基礎上再推動一系列配套改革。比如放開對外資和國外商品的限制，放開對國內私營企業和個人的限制，設立五個特區，加入WTO等。其他系列改革，也都可以歸納至“放開”的范疇，比如推行家庭聯產承包責任制，準許私營企業入股國企，準許農民工子女在工作城市高考，準許外地人在工作城市買房和獲得社會保障，準許私營部門進入傳統國家控制領域。政府“放開”的本質是為市場機制騰出空間，所放開的對象都可以歸入生產要素范疇。

如果將過去35年的經濟發展模式定義為我國外向型戰略下的經濟變革，那么政府所進行的一切改革歸根結底是完善各種生產要素體系，建立和健全市場機制。改革開放本質上是向市場放權，外國直接投資的流入通過生產過程中的溢出效應提升我國技術競爭力，政府通過出口加工區和高新技術開發區的建設，完善勞動力、技術和資本等要素市場。最初來我國投資的外商企業著眼于利用我國廉價的勞動力要素，后來高新技術企業來我國投資則是進一步利用我國包括勞動力、資本和技術等各種要素在內的綜合市場資源。政府通過建設基礎設施、改革稅收體系、簡化行政審批手續、推動貿易便利化等舉措，降低了交易環節的交易成本，使得中國的投資環境更具有市場競爭力。

因此，順著這個思路分析，政府在過去的改革中扮演的角色主要是市場經濟體系的完善者，而并非經濟增長和產業升級的直接貢獻者。我們過去將經濟成就過多地歸結為政府的功績，而忽視了市場機制的作用，是由于被表面現象所誤導。

三、在市場機制發揮決定性作用的前提下實現創新驅動和轉型發展

經濟發展方式轉變包括調整經濟結構、提升生產力水平、改變生產與自然的關系、協調生產與分配的關系等諸多內容，涉及經濟體制、經濟結構、經濟組織的變革。在發展方式轉變過程中思考和重構市場與政府關系具有較強的理論和現實意義。

1.發揮市場在創新過程中對資源配置的決定性作用

創新作為實現轉型發展的關鍵，是推動發展方式轉變的重要動力機制，創新活動要以市場機制為基礎，通過市場機制調配創新過程中的各種資源，實現創新產品生產的可持續發展。在市場經濟條件下，絕大部分創新活動都體現了市場經濟的價值規律特征，創新產品最終要在市場上交易成功才能使得創新活動具有可持續性。當前在發展方式轉變過程中，創新活動的市場化實現方式更具有典型性，這包括兩個方面的原因：(1)當前經濟體系的復雜程度已經遠遠超出政府的把控能力，政府無法比市場更敏銳地意識到未來產業的發展方向，也無法對未來產業發展方向做出有效的調整。(2)當前全球主要經濟體已進入后工業化時代，經濟增速放緩，政府負債形勢嚴峻，政府動用經濟資源的能力和規模明顯下降。我國亦是如此，當前我國地方政府面臨高債務的困擾已是不爭的事實。政府受到所掌控的經濟資源的限制，直接參與經濟發展方式轉變已經失去現實可行性。因此政府已經無法再通過大規模資金投入推動高端產業的發展，否則在經濟發展水平和市場環境尚不足以支撐高端產業發展時，政府的過度拔高和推動只會產生事與愿違的結果。

2.打破壟斷體制，完善市場機制

受計劃經濟向市場經濟轉型過程中計劃制度殘留的影響，當前我國存在較嚴重的行業或部門壟斷的現象，由此造成諸多經濟和社會發展問題。壟斷企業依靠其壟斷地位獲得較高的壟斷收益，因而沒有市場競爭壓力，在這種情況下，壟斷企業不會主動通過創新提高自身的技術競爭力或經營績效。因此，壟斷體制實質上阻斷了行業之間的流動性，阻礙了推動創新的市場倒逼機制發揮作用[2]。因此，政府應該從壟斷行業改革尤其是國有企業改革入手，打破行業壟斷體制，發揮民營企業的創新能力，使得所有市場參與者受到充分的激勵。與此同時，鼓勵新型金融產業的發展，完善知識產權保護體系，完善要素市場，建立和完善專利等知識產權的交易平臺，改善創新經濟的生態環境。

傳統粗放式發展很大程度上受到市場機制扭曲和政府對生產要素價格控制的影響。土地、勞動力、資本等生產要素的價格錯位使得相關落后產業的實際生產成本長期低于市場均衡價格。市場機制無法通過供求關系改變相關產品的邊際成本，使得相關粗放型產業的邊際利潤永遠為正。有關的經濟理論表明，在邊際利潤大于零的情況下，企業總可以通過不斷追加產能以達到利潤最大化的目標。如果考慮到資本價格錯位下信用無限擴張的因素，企業的粗放式生產行為實質上制造了生產經營中的“龐氏騙局”，因為以往的擴張經歷讓企業家產生一種幻覺，認為市場對企業規模擴張的消化總是無限的，因此在失去創新的動力之后，企業可以沿襲過去的生產路徑，通過不斷增大的銀行信貸墊付未來產品的市場收益。然而，這種幻覺在金融危機前后已徹底破滅，國內和國際需求的雙重萎縮意味著市場消化能力已經達到極限。因此，依靠要素價格錯位延緩邊際成本下降至企業生產臨界點將會最終造成我國經濟發展的危機。在發展方式轉變大局下，突出市場機制決定性作用的意義便不言而喻。

3.完善創新激勵的政策環境與政府功能的重新定位

發展方式轉變已成為當前經濟發展中的迫切需要解決的問題，十八屆三中全會提出加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，“加快”兩字突出了轉型的緊迫性，“創新型國家”則強調了轉型的路徑問題。因此，強調市場在資源配置中的主導作用對于加快轉變發展方式的政策含義可以概括為，通過市場對資源的有效配置實現創新驅動和轉型發展[3]。創新具有市場自發形成的特征，三次科技革命并非政府推動完成，在市場經濟條件下，科技進步通常以獲得市場回報為支撐，生產創新產品的企業和研發機構可以將技術創新融入到產業體系中，市場機制在創新驅動過程中對市場資源形成有效的配置，進而促進產業的技術升級提高企業的市場自生能力[4]。

(1)在市場機制下定性創新的商品屬性，完善創新的市場化引導機制。創新成果以專利形式成為產品載體，通過市場交易獲得創新產品的技術壟斷性收益。專利作為一套鼓勵技術發明、提高創新者收益率的激勵機制，是市場機制對資源配置的結果[5]。創新應該首先成為一個商品才可以在交易中獲得收益，創新是一個創造性的破壞的過程，一個技術創新使得前一個技術創新過時。新進入廠商的威脅使得前一個廠商不能原地不動或坐享其成，競爭的壓力使得他們不斷地進行研究開發。創新作為一種商品應該在市場中找到生存空間，缺乏市場支撐的創新最終會成為社會的負資產，創新產品的多元性決定創新需要獲得市場機制的指引。政府主導的產業政策之所以大部分以失敗告終，最主要的原因在于政府引導機制缺乏市場基礎。我國光伏和風電產業之所以出現產能過剩，主要原因在于這類產品的創新與生產并不是以市場需求為導向。政府將新能源產業簡單地定性為這兩類產品的生產開發，而忽視了創新的市場化引導機制。

(2)理解創新促進過程中政府的政策激勵和資源整合功能。市場經濟條件下，創新產品的實現離不開創新資金的支撐，縱觀主要科技強國的發展歷程，一個健全的創新市場體系是他們取得科技競爭力的基本前提。美國著名科技產業的成長幾乎都受到金融市場的扶持，華爾街股權投資企業就是美國科技創新最有力的支持者。新加坡和韓國也具有比較發達的創新產業投融資體系，對本國創新產業發展起到了很好的推動作用。政府可以為創新活動提供有利的投融資環境，推動科研成果的市場化。創新需要良好的政策激勵，熊彼特認為良好的制度設計有助于創新的實現，政府應該維持一個自由開放的環境，通過政策機制激發企業家不斷創新的精神，進而推動知識和技術在生產領域的應用。企業家精神是創新的內在動力，政府作為中間人起到制度設計和激勵創新活力的作用。威廉·伊斯特利在研究所有增長理論后發現，投資、教育、貸款援助、知識外溢等傳統導致增長的因素沒有一個能成為推動發展的長久因素，經濟發展的真正秘密在于背后始終存在一種激勵機制[6]。政府應該向市場注入更多的激勵因素，引導和刺激經濟發展。對我國而言，創新的主體是微觀層面的企業，政府應該關注創新體制的設計而非創新本身，通過完善相關機制去激勵創新主體的創新活動。

四、結 論

總體而言，盡管在不同經濟發展階段,政府與市場在資源配置中扮演不同的角色，但政府的主導作用主要體現在經濟蕭條或市場失靈時，政府從制度設計層面去解決市場失靈問題，比如通過財政擴張政策解決有效需求不足的問題；但在經濟增長的常態時期，政府不應替代市場去配置資源。十八屆三中全會提出加快發展方式轉變，意味著政府在創新驅動過程中應該重新思考自身的角色定位，創新作為一種產品生產過程應該將其融入到市場經濟體系中，讓市場發揮資源配置作用。過去30多年來的經濟改革可以歸結為要素市場的完善和市場體制的健全。當前創新驅動和轉型發展過程中，政府的職能應該更明確地定位為完善和健全市場經濟體制，建立創新驅動和轉型發展的激勵機制。