復合社會治理中的多維聯動機制

夏德峰

治理理論是在現代化和全球化背景下，面對當代經濟和社會的重大轉型，對國家傳統統治方式造成的各種不可治理的理性回應。相對于傳統統治而言，治理是一種趨勢，這種趨勢意味著國家—社會關系的調整。西方國家經過數百年自生自發的演進，逐步形成了政府、市場、社會各居其位又相互補充的社會治理結構。在西方學界，治理理論強調治理主體的多元，政府與社會的合作，多元協商與互動，并且主張社會自治以及社會組織與政府的平等共治，具有所謂“社會中心主義”的取向。與此相對應的是，中國并沒有經歷過一個長期的社會分化過程，更談不上形成政府與市場、國家與社會、公共領域與私人領域的相對分離的社會秩序。治理理論倡導政府與民間組織的合作，但在中國的語境下，社會自治組織的發育才剛剛開始，尚不存在一個自主性的社會自治體系。因此，照搬西方相關的治理理論運用到中國就可能出現水土不服的現象。

近年來，一系列群體性突發事件的頻發，暴露了我國社會治理體制機制的缺陷與不足。因此，新形勢下化解社會矛盾，最大限度地促進社會穩定和社會和諧，亟需構建政府有效治理和社會自治良性互動的復合治理格局。復合治理主張治理主體的多元互補合作，資源的整合與組織的協同，治理空間的開放性，治理方式和成效的共建共享性。復合治理強調構建國家主導、社會自主、公民積極理性的良性互動結構。在當前新的形勢下，黨的領導與公眾參與的力量互動，政府規制同社會自治的合作互強，增能政府與賦權社會的機制互補，道德調節和法治保障的功能互聯，是優化和創新社會治理的主體結構、運行機制的重要內容，是復合治理在當前中國語境中的具體展現，是一種積極的社會治理邏輯。

一、黨的領導與公眾參與的力量有機互動

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，也是政府有效社會治理的保證。黨不僅要通過把握方向路線、制定方針政策直接推動社會建設和社會發展，而且要為社會各方面、各階層充分發揮自身能動性，為社會發展和社會進步創造良好的環境。通過營造人們干事業、支持人們干成事業的體制環境和社會氛圍，從而團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素，共同投身社會建設和社會發展事業。黨組織通過引導社會行為方式和價值取向，增強其社會責任感和組織歸屬感，提升其社會認同度和凝聚力，提高社會的組織化和有序化，使黨組織成為社會黏合劑，把社會人組織起來，形成一股共同推進經濟社會發展的強大戰斗力。

參與的理論來自于以民眾為中心的發展觀點。民眾不僅是發展的最終受益者，也是發展的推動力。“善治要想持續，它必須根植于一個支持和促進參與的正式框架，無論在國家層面還是地區層面上”[1](P68)。參與式治理通過廣泛深入的公民參與，以此帶來政府的全新轉型，這不僅有利于深化民主，而且能夠在政府與公民之間搭建起橋梁，在政府、公民個人和志愿團體之間建立起伙伴關系，使各利益相關者能夠參與決策和協作治理。參與式治理還有助于提高政府決策的質量，優化政府過程，轉變政府職能，促進政府與公民的良性互動，從而由“善政”導向“善治”。從國際經驗來看，創建一個符合本國國情、具備較強社會利益整合功能的政黨，并且形成一種公民參與型的政治文化，不僅有助于轉型時期社會經濟秩序的和諧治理，而且可以增進公共信任和政府的治理效能。盡管目前中國的治理主體已趨多元，但最根本的是中國共產黨的各級組織，在中國的國家治理結構中，形成了一種“以黨領政”的治理結構。

充分發揮公眾參與社會治理，不僅可以降低社會治理成本，提高社會治理效率，還可以提高社會治理質量。“參與式是微型民主的本質，或者說，它為上層結構即民主政體，提供了關鍵的基礎結構”[2](P146)。由于地方性事務和公眾的利益緊密相關，極易激發公民的參與熱情，在參與的實踐中，人民在政治上變得成熟起來，培養了社會成員的參與能力。參與是一個漸進成長的過程，有賴于黨和政府的組織和動員，同時黨的建設與國家建設的有機互動創造公民參與的制度空間。中國共產黨踐行群眾路線，通過積極有序地組織和引導群眾參與公共事務活動，并逐步使自上而下的單向動員和組織轉向官民交互影響，通過對群眾路線創造性轉換實現與參與式民主耦合協調發展，這不僅有利于豐富群眾路線的內涵和拓展公民參與的廣度與深度，還能夠形成良好的社會治理。

二、政府規制同社會自治的合作互強

政府規制與社會自治的有機統一是成功社會治理的內在要求，政府規制強調政府的權威和社會的服從，如果沒有政府規制，各種越軌和犯罪行為就難以得到有效控制，就會造成整個社會秩序的混亂。但是，僅依靠嚴密的社會控制會窒息社會的活力和創造力，剛性的維穩難以持久，這就需要控制與引導相結合。為了實現動態的可持續穩定，需要建立健全社會運行狀況的監測體系、預警系統及危機協調機制，切實提高政府社會治理的科學性、有效性和針對性。社會治理強調政府為社會成員提供各種基本的公共服務，完善基本公共服務體系，努力提高對社會的服務質量。創新社會治理方式還要引導社會成員通過合法的途徑理性表達自己的利益與愿望，政府要有回應性和問責制，各項治理活動才會得到公眾的自覺配合與大力支持。因此，形成權責明確、運轉高效的管理體系是保持社會秩序和穩定的基礎。

社會自治的程度反映著社會成員自由、自主、自決、自律的水平，也體現一個社會的治理水平。在社會自治發展的問題上，斯坦福大學的魏昂德指出：“中國的經驗表明，那種懼怕地方自治或社會自治會帶來社會動蕩不安的擔心是多余的，相反，社會自治是國家長治久安的必由之路。”[3](P17)魏昂德通過比較各國政治發展史的經驗后斷定：“重構21世紀的中國的政治改革，將是自上而下的。”社會自治最重要的作用在于它通向國家的善治。社區要成為政治場景中的重要組成部分，必須具備以下兩個條件：(1)政府必須通過提高意識和鼓勵參與，強調社區的重要性；(2)人們必須學會成為公民，而不是國民。政府的目標是為社區自治創造環境。美國學者戴維·布雷在《社區建設：中國城市治理的新戰略》指出，中國城市的社區建設提供了一套混合型的社區治理戰略。“它把一些相當直接的政府干預形式與完善的志愿者服務體系以及確保社區作為提高道德水平的媒介的效力結合在一起”[4](P275)。如果社區建設取得成功，即使是部分成功，那么它將大大減少政府的未來成本。不僅如此，它還能夠部分地緩解危險的社會混亂和懸殊差距，而在目前，這些因素對當今中國社會穩定構成了威脅。

三、增能政府與賦權社會的機制互補

增強體制機制的活力就要從轉變、提高政府社會管理能力和增強社會自我管理能力兩方面著手。從前政府獨自承擔社會公共事務的治理，既提高了政府運行的成本，降低了政府的治理效率，也弱化了社會的自我調節功能，抑制了社會組織的活力。政府希望社會組織承擔更多的公共服務功能，但沒有給予它們相應的資源或能力。政府向社會放權只能逐步推進，如果沒有成熟的、強大的、獨立的、高度自律的社會組織，國家向社會放權不但無法收到良好的效果，而且可能使社會出現局部領域的失控。因此，放權于社會，應做到活而不亂。中國社會組織化程度相對較低，社會由分散的單個的個人組成，既無序無力，也不足以形成影響政府的力量，不能有效保障人們的權益，無法實現與政府的良性互動和動態平衡。中國對非政府組織的管理經歷了一個由緊到松的過程，有序開放社會組織準入大門，適當降低準入門檻，為各類社會組織的充分發展、健康成長提供廣闊空間。

政府將部分公共事務通過政府購買社會服務的方式，交由社會組織承擔，發揮社會組織、社會公眾在處理自身事務上的主動性，凡是社會能自主解決的事務，政府應主動退出，不再過多地運用行政手段干預，各種社會主體的活力才能得到充分釋放，從而形成政府與社會合作、多元主體共同治理的局面。這樣一方面可以使政府從微觀管理中解放出來，逐漸淡出原本不該涉足的領域，由“劃槳者”變為“掌舵人”，把精力集中于規則制定和監督上，加強宏觀管理，從而提高政府社會治理效率；另一方面，社會組織作為政府職能轉移的承接載體，政府應給社會組織以活動空間，支持社會組織依法開展有償服務。與西方國家相比，我國社會組織尚處于發育初期，這就需要政府加大對社會組織的扶持力度，制定各項扶持政策，在財政方面給予社會組織以支持，增強社會組織自我發展能力。同時借鑒發達國家的經驗，把大量社會管理事務和公共服務項目委托給具有相應資質和能力的社會組織辦理，賦予其部分公共服務職能，為社會組織的發展注入新的活力。在這一過程中，既減輕了政府工作負擔，又節省了公共財政支出，還權于社會，是社會發展的未來方向。當前階段的社會治理不是不要政府，而是需要“強政府”，要求政府既“掌舵”又服務，提高政府市場監管能力和公共服務能力。社會治理創新不僅意味著對社會資源的有效整合，而且要更好地為社會提供優質均衡的公共服務，調動各方主體共同參與社會治理。社會化是社會治理機制運作的核心，就是要在社會建設、社會發展、社會治理中，以社會化為導向，充分調動社會各方面的力量，發揮各個方面的積極性，社會事業社會辦，社會事務社會擔，社會成果社會享。

社會組織參與公共事務的治理能彌補政府提供公共服務的空白，有利于政府服務體系的結構性調整和資源整合，進一步提高政府服務體系的整體效能。從世界歷史的視角考察，政府主導型社會發展機制和市場主導型社會發展機制的發展態勢是：隨著一國經濟社會的發展和現代化進程的加快，其社會發展機制相應地也會隨之發生轉換——或遲或早地從政府主導型向市場主導型轉變。但這是一個極其復雜的動態過程。如果后發展中國家在市場機制尚未完全建立和充分發育、市場化程度不高的情況下，否定政府作用和放棄政府對經濟的必要干預，非但不利于轉軌國家市場經濟體制的建立和完善，也不利于這些國家的政局穩定和發展。在政府的主導之下，社會組織依賴政府并進而喪失其獨立性和民間性，這既加大了國家對社會治理的難度，又增加了國家對社會治理的成本，因此，國家應把社會組織和社會能力建設作為社會建設的重中之重。

四、道德調節和法治保障的功能互聯

法律是他律，是最底線的道德，具有維護社會公正和秩序的功能；道德是自律，是高標準的法律，德治規約和引導社會成員的行為，倡導追求更高的道德境界。法律具有穩定性和可預期性，法治是控制矛盾和沖突的制度化治理方式，運用法治思維和法治手段解決社會問題，一方面在憲法、行政法的規定下，以人的自由全面發展為目標，以尊重和保障人的基本權力為尺度，通過法律控制公權力。另一方面，在依法治國的大原則下，國家應將以法管理社會的法律體系盡量細化。但是在法律的運行中，離不開公民道德的支撐，如果沒有道德元素的注入，法律的威力也將是脆弱的。因此，只有將道德調節與法律治理結合起來，才能形成完整的社會規范系統和調控手段系統，實現外在約束和內在自省的相互補充、相互配合。英國學者皮得·諾蘭在《處在十字路口的中國》中指出，中國的“第三條道路”是一種完整的哲學，把既激勵又控制市場的具體方法與一種源于統治者、官員和老百姓的道德體系的深刻思想結合在一起，“在權力統治的大廈的背后是普遍的道德規范，而這種道德規范的基礎是所有社會階層為了維持社會團結、達到社會和政治穩定以及實現環境的可持續性而恪盡職守的必要性。當這些功能有效運轉的時候，就產生了‘巨大的和諧’、繁榮的經濟和穩定的社會”[5](P12)。十八屆三中全會要求在創新社會治理體系中繼續堅持政府領導，注重發揮社會組織作用，增強市場主體的社會責任，充分體現了黨領導下的多方參與，發揮道德調節的治理理念。

一方面必須強調法律在社會生活中的主導地位，另一方面還要關注道德現象背后所反映的社會問題和文化問題。當前影響社會穩定的各類矛盾不斷增多，房屋拆遷、環境污染、物業管理等問題引發的群體性事件呈持續多發態勢。如果一味強調運用行政手段解決糾紛，最終會損害法治的權威和尊嚴。要逐步完善我國現有各項法律法規和規章制度，保障法律法規的嚴肅性和權威性，營造一個公平、公正的社會環境，從源頭上制止不和諧行為的發生。誠信缺失是目前道德領域中出現的突出問題之一，由于我國既缺乏公共生活傳統，又正處于社會轉型中，還沒有形成有效的公共信用監督管理體系，致使信用失范行為的泛濫。網絡媒體、食品安全、公共服務、醫療等領域是道德失范的重災區。因此，社會治理中的突出問題必須將道德的感召力和法律的威懾力結合起來，建立信用基礎性法律法規和標準體系，重點圍繞政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信四大領域，構建以信用信息資源共享為基礎的覆蓋全社會的征信系統，健全守信激勵和失信懲戒機制，并將社會主義核心價值觀融入到各項政策議題和人們的日常行為之中，促進社會自律和個體的自我道德完善和發展，才能夠造就良好的社會道德風尚，形成遵法守紀的習慣，進而才會使法律更有效力，社會發展才能進入較高層次。