論公共文化服務的社會化

楊立青

黨的十八屆三中全會頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織。”公共文化服務的公共品性質及對公民文化權益的保障功能，決定了政府在其中扮演了核心責任主體角色，但基于公共資源的有限性，政府不能沿用傳統的大包大攬模式，而必須適度推進公共文化服務社會化，形成政府力量和社會力量的互補，化解我國公共文化服務體系建設中主體結構過于單一所帶來的困境。

一、公共文化服務社會化：概念與背景

在社會科學中，社會有廣義和狹義之分，前者包括政治、經濟、文化和社會各子系統，是大社會概念，后者則單指社會子系統，是小社會概念。同樣的，社會化也是個內涵豐富但易引起歧義的概念，如從個人與社會的關系看，社會化是指個體對社會的認識與適應過程，而從國家與社會的關系看，由于現代意義的社會專指獨立于國家之外所有的經濟生活和公民生活領域，因此“社會化”與“國家化”相對。就本文而言，公共文化服務的社會化，是指公共文化服務從單一依托國家力量轉向由全社會力量共同提供的過程，從提供主體上看，它是以政府為主向社會、市場組織及個人等多元主體的逐漸擴展。

西方發達國家與地區，在社會與政府共同參與公共事務管理上積累了豐富的經驗，在公共服務社會化、市場化運作上也形成了較為成熟的模式。如英國興起新公共管理運動以來，在公共服務領域引進私人部門管理技術，推動了公共服務的私有化、代理化和公私部門伙伴化；美國通過引進競爭機制，促成公共服務職能運行的市場化；新西蘭和澳大利亞也推進了公共服務的分權化、商業化、公司化、私有化等[1](P15～24)。

在我國，由于傳統文化管理體制的長期影響等原因，公共文化服務的社會化還是個新事物。盡管不少地方政府已在公共文化服務項目的招投標、契約外包和社區提供等方面進行了積極探索，積累了有益經驗，但總體而言，我國公共文化服務的社會化在理論上是不完備的，在發展上是不充分的。因此對其提出的背景有必要予以一定程度的說明。

首先，公共文化服務社會化是我國經濟社會發展的內在要求。改革開放以來，計劃經濟的解體、市場經濟的建立及全球化的發展，導致傳統的“一體化社會”開始向國家、市場和社會三元分立格局轉化，逐漸形成了三個既相互關聯又相對獨立的領域：一是政府組織(第一部門)，二是市場組織(第二部門)，三是社會組織(第三部門)[2]。而改革開放的主要成就之一，就是不僅催生了強大的市場力量，同樣也催生了不斷成長的社會力量，其例證就是第三部門的蓬勃發展：進入20世紀90年代后，在物質財富極大豐富、人民生活顯著改善的同時，整個社會對公共服務和物品的需求也迅速增長，公民的自由空間大大拓展，具有獨立人格和主權意識的公民對公共事務的參與熱情也空前高漲，各類民間組織通過吸納各種社會資源并動員廣泛的志愿參與，開展各種形式的社會服務，形成一個有別于國家體系和市場體系的日益龐大的公民社會體系[3](P38～40)。而公共文化服務以保障公民文化權益、促進文化發展為目標訴求，從社會參與角度看，各種社會力量顯然不應外在于這一發展進程。同時，作為社會公共空間的承載平臺和文化表現，公共文化服務體系建設不僅是政府兌現公共服務職責的有效手段，也是動員社會力量共同推動文化繁榮的主要途徑。

其次，它是進一步推動政府職能轉變的主要體現。所謂政府職能轉變，即從計劃體制下全能政府向市場體制下有限政府的轉變，推動多元主體共同參與公共事務管理，它從根本上是政府、市場和社會三大部門權力(權利)關系的調整過程，也是第一部門向第二、第三部門的分權化。就政府職能看，盡管我國政府在轉型期還肩負著經濟調節、市場監管和社會管理等歷史任務，但公共服務無疑是更需強調政府職能。尤其是傳統全能政府的弊端在市場經濟條件下的日益暴露，必然要求政府逐步推進分權化，把市場機制能夠自行調節、社會組織和公民能夠自主解決的事項轉移出去，把不再需要政府行使的社會管理和公共服務職能交由社會組織承擔，在簡政放權的同時也促進社會組織的發展壯大；而對政府部門的職能進行梳理和分解，也為服務型政府建設提供更多的條件和空間。

最后，它是社會管理創新、文化體制改革的題中之義。近年來，中國進入社會矛盾凸顯期，群體性事件頻發，如何創新社會管理方式，整合多元力量提供公共服務，有效化解社會矛盾，已進入黨和國家的重大議事日程。黨和國家對社會力量在社會管理、公共服務中的作用的強調，對于公共文化服務的社會化發展，具有方向性的指引意義。而從文化體制改革來看，改革的主要方向之一，就是要破除政府大包大攬文化事務的傳統格局，積極引導社會力量參與公共文化服務。正如中央《關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》所提出的，要“采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類文化企業參與公共文化服務”，“引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務”。可以說，文化體制改革的深化成為公共文化服務社會化發展最為直接的驅動力。

二、公共文化服務社會化的必要性與意義

從根本上說，公共文化服務社會化的必要性，是由傳統服務模式的弊端所決定的，即以往完全由政府壟斷公共文化服務的提供存在著歷史的局限性。

在計劃經濟時期，文化建設是我國社會主義事業的一部分，這一事業性質決定了非但不可能形成充滿活力的文化市場，而且其純公益特征也決定了政府是文化建設的唯一主體。由于文化建設所需的資源都依賴政府的有限投入，而各級政府財政的普遍困難和物質資源的極度稀缺，加上投入渠道的單一，使得文化建設長期處于緩慢發展乃至停滯的局面。如在頭幾個五年計劃期間，國家對文化事業單位的年度撥款最高才3億元，按6億人口計人均只有0.5元。1978年以來，由于地區發展不平衡，文化發展繼續萎縮，公共文化服務提供的總量在減少，對于西部老少邊窮地區和城市低收入家庭或農民工來說，公共文化服務在很大程度上已名存實亡[4](P11)。

事實上，公共文化服務體系是建立在一定公共財政能力的基礎之上的：“公共服務是政府主導的，更是預算制約的。……所謂公共文化服務，是指在政府主導下，以稅收和財政投入方式向社會整體提供文化產品及服務的過程和活動。”[4](P9)正是這種“預算硬約束”，使得經濟發展程度不同的地區，其公共文化服務呈現出差異極大的發展狀貌。

基于上述困境，黨的十六大報告提出“堅持和完善支持文化公益事業發展的政策措施，加強文化基礎設施建設，發展各類群眾文化”，十六屆五中全會更是提出“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”的目標。自此以后，各級政府對文化的投入不斷增大，有力地推動了公共文化服務體系建設。但即便如此，公共文化服務發展的基本結構依然沒變，即仍然依賴于政府一元主體的資源投入。

究其原因，當然與政府在公共文化服務上所承擔的基本職責直接相關。但政府的職責始終存在一個邊界問題，無限制地擴展政府職責，一是會導致政府過度擴張，二是會導致“政府失靈”。二戰以后，凱恩斯主義在西方盛行，政府紛紛采用擴張性的經濟社會政策，但政府干預力度的增加，也壓縮了市場和社會的自由空間。隨著滯漲時期的來臨，政府危機加劇，體現在公共服務領域，就是出現了效率低下、資源浪費和尋租現象突出的“政府失靈”。

對我國來說，要解決“政府失靈”，必須確立治理結構，推動從一元主體到多元主體的擴展及多元主體合作網絡的形成[5](P29)。尤其是我國還處于轉型期，地區發展不平衡，公共文化服務還主要依托政府投入，一旦政府財政收入不足而面臨預算硬約束，公共文化投入便得不到有效保障。在此意義上，社會資本等非政府力量參與公共文化治理，不僅呈現出歷史的必然性和現實的緊迫性，而且具有多重的積極意義。

首先，有利于推動政府職能轉變，形成公共文化服務體系的多元共建格局。對于作為政府轉型的目標——服務型政府而言，市場和社會組織參與公共文化服務的提供，不僅有助于政府縮減規模、提高效率、減輕財政壓力和社會責任，而且以其獨特的組織優勢，實現與政府政策、資金優勢的互補，形成多元共建格局，有效彌補我國公共文化服務體系建設主體過于單一的制度性缺陷。

其次，有利于促進服務體制機制的創新。“政府失靈”是政府組織本身的特質所決定的，如政府競爭和激勵的缺乏、信息的不完善等。因此，要有效糾正“政府失靈”，提高政府回應性，必須積極引導社會力量參與公共文化服務發展。由于市場和社會組織對文化市場信息較為敏感，對公共文化需求較為了解，在運作機制上具有靈活性，它們的參與將極大促進公共文化服務的體制機制創新。

再次，有利于保障公民文化權益和促進公民社會發展。公共文化服務社會化發展，就現實而言是補充政府的不足，但從根本上說，是在為更大程度地滿足公民文化需求、實現公民文化權利、提高公民福利水平創造條件，有利于公民的公益、志愿、參與意識的培育與提高，有利于社會、社區以自組織方式形成更強的自我管理、自我服務和自我發展能力，最終為我國公民社會的發展奠定基礎。

最后，有利于促進公共文化服務地區均衡化和城鄉一體化。我國公共文化服務發展存在著較嚴重的區域失衡。要解決這種失衡，單依靠政府力量(包括文化專項資金或財政轉移支付)顯然不夠，而必須一方面引導社會資本、市場組織進入公共文化投融資領域，另一方面則要通過大力發展各種區域性、全國性的社會組織來加以解決。可以預見，社會資本的引入及社會組織的大量涌現，將極大地促進公共文化服務的地區均衡化和城鄉一體化[6]。

三、公共文化服務社會化的適度發展

公共文化服務的社會化，除了服務主體本身的社會化、多元化擴展，還包括了社會化運作體制機制的創新發展，即既從體制安排上給予社會力量參與公共文化服務的機會和空間，特別是激發其參與積極性；在機制創新上也借助社會、市場組織機制靈活的特點，創新固有的服務方式，提高政府的回應能力，增強公共文化服務的效率和活力。

但同時，特別值得指出的是，就我國政府對公共文化服務投入普遍不足、存在嚴重歷史欠賬等現狀而言，在現階段對于公共文化服務的社會化，只能強調其“適度發展”。究其原因，主要有如下兩點：

第一，從政府來看，國內外的經驗教訓表明，公共服務的市場化、社會化往往成為政府卸責任、甩包袱的某種借口。從西方國家推動公共服務市場化、社會化來看，無論是英國的新公共管理還是美國的“重塑政府”運動，自然與公民需求的持續擴張(要求政府提供更多更好的服務和福利)有關，但其起點無一不是政府嚴重財政危機的結果。為了緩解財政危機，西方國家政府在20世紀80年代以來普遍推動了政府改革，其主要目的就在于通過公共服務的市場化、社會化，將社會力量當作戰略合作者以減輕財政負擔。但也有必要提及的是，西方政府公共服務的市場化、社會化，盡管有減輕財政負擔的實際考量，但卻是與之前政府職能大擴張時代提供“從搖籃到墳墓”的福利為基礎的改革一樣，加之選舉政治的制約，改革本身不會導致公共服務和公共福利的大規模削減。與之相比，中國與西方國家情況完全不同，因為歷史欠賬過多，我國在政府職能上強調“公共服務”還是近年的事情，相關改革還處于起步階段，其發展還必須依靠政府大規模的持續性投入。在此意義上，公共文化服務的社會化，在現階段只能作為政府公共服務的有益補充。而過度強調社會化，則會有意無意間忽略政府在公共文化服務上的根本責任，有可能成為政府推卸應有責任、甩財政包袱的遁詞。

第二，從非政府的市場和社會組織來看，我國公共文化服務的社會化在現階段也只能適度發展。由于市場組織以營利為目的，與公共文化服務的公益性宗旨相背離，這導致其在提供服務過程中可能謀求利潤最大化，從而損害公共利益。相應地，市場化的邏輯會導致責任與控制、平等、競爭基礎、挑肥揀瘦等難題[7](P154)，這種“市場失靈”即使在西方國家建立起較為完善的公共服務績效評估體系的情況下也依然存在。而作為非營利的社會組織，本身在公共服務提供中也會存在賽拉蒙所說的“志愿失靈”現象，尤其對我國社會組織而言，目前普遍存在官民二重性、過渡性、非規范性與“非政府組織的政府性，非營利組織的營利性”等特征[8](P23～25)，導致社會組織在提供公共文化服務中可能會偏離其公益性宗旨；同時由于自身發展不足、專業服務能力有限等問題，公共文化服務供給的過度社會化會導致服務質量下降，從而不利于公民文化權益的保障和文化福利的提高。

在此意義上，對于我國公共文化服務的發展，必須依靠兩條腿走路，一是強調政府在建立和完善公共文化服務體系中負著最終的總責任，不斷加大公共文化的投入，保證公共財政對文化建設投入的增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，提高文化支出占財政支出比例。二是要改變傳統的公共文化服務模式，在堅持政府主導的基礎上，探索一種新的公共文化服務體制機制安排，推動公共文化服務社會化的適度發展。

四、推動公共文化服務社會化的若干思路

1.轉變政府職能，形成公共文化服務的多元互補共供結構

從我國行政體制改革的趨向來看，政府職能轉變存在兩個向度：一是政府職能重心的調整，如弱化經濟發展職能，強化公共服務職能；二是政府職能的轉移，即將政府部分職能轉移給非政府組織承擔，體現在文化服務領域，就是公共文化服務的社會化。社會化并非取消政府的地位與作用，而是改變服務供給主體的單一化，形成一種“多元互補共供”結構。

所謂多元，即服務供給主體的多元化，既包括政府機構，也包括文化企業、社會組織及個人。所謂互補，即多元主體的優勢互補。政府具有政策、財政、公權力等資源優勢，企業具有向消費者提供社會效率最大化和價格合理化的商品與服務的特性，社會組織的“非分配約束”及多樣化、成本低、彈性大、反應快和針對性強等特點，使其與政府和市場組織形成了互補性[7](P198～199)。所謂共供，就是多元主體展開相互合作，共同提供公共文化產品和服務的過程。可以說，“多元互補共供”結構的形成，既是公共文化服務社會化的理論邏輯起點，也構成了相關制度設計的基本框架。

2.深化文化體制改革，推動文化事業單位社會化改革

文化事業單位在我國文化發展中曾扮演了重要角色，但其機構的行政化、資源配置的非社會化、運行機制的非效率化和管理體制的非法制化等弊端，也嚴重壓抑了其發展活力。因此，以建立“政事分開、責任明確、多元約束、管理科學”的現代事業制度為目標，以分類改革為抓手，推動其市場化、社會化發展，也就成為改革的主要方向。從實踐來看，市場化改革已取得明顯進展，其標志就是近年來經營性文化事業單位的大規模轉企改制。但其改革的另一方向，即社會化改革卻進展緩慢。

事實上，早在1996年中央編委就已提出事業單位改革要“遵循政事分開、推進事業單位社會化的方向”。廣義上的社會化是指事業單位從政事一體化中剝離出來，進入社會成為社會實體的過程，狹義的社會化則指事業單位的社會組織化[9](P1～5)。總體來看，文化事業單位社會化改革目前還處于起步階段，如政事分開進展不大，其投入機制、人事管理、社會保障等改革更是任重道遠。在這方面，可總結湖北省將鄉鎮事業單位轉為民辦非企業單位的改革經驗，通過政府項目采購、養事不養人等舉措加快改革步伐；同時加強相關立法，制訂科學的產權、人事、組織、管理運行等配套政策，積極推動文化事業單位向社會組織轉化，以達到“社會力量成為舉辦非營利機構的主體，非營利機構的收入主要來自社會，有大量的志愿人員在非營利機構中工作，非營利機構成為社會服務的主要創新源泉”的改革目標[10](P11～17，P26)。

3.推動社會管理創新，發展壯大文化類社會組織

文化類社會組織的發展，既是轉變政府職能的內在要求，也是公共文化服務社會化的重要方面。但由于傳統體制的長期壓抑，社會組織“先天不足、后天缺失”，不僅獨立性、自治性缺乏，而且喪失了向市場和社會索資源、求生存的能力。因此，大力發展社會組織，首先要推進社會管理創新，如2006年深圳市民政局在社會組織由“雙重管理”向“直接登記管理”制度改革上取得突破性進展，為社會組織的發展壯大創造了廣闊空間。

在未來，培育和發展文化類社會組織的思路和舉措有：第一，加快《社會團體登記管理條例》等相關法律的修訂，深化登記管理制度改革，實現簡化手續、降低門檻、規范管理、提升質量的目標。第二，加快轉變政府職能，把社會可自我調節和管理的職能交給社會組織，發揮其服務、管理、自律功能，擴展其發展空間。第三，完善政府購買服務機制，加大政策扶持力度，拓寬政府購買文化服務資金來源渠道，明確購買文化服務的范圍、標準和方式，加大政策扶持力度。第四，借鑒國外先進經驗，加強文化類社會組織以章程為核心的制度建設，完善內部管理制度和隊伍建設，準確把握社會需要和市場發展動向，擴大社會合作范圍，提高獲取社會資源的能力和自我發展水平。

4.實行供給與生產分開，形成多元合作、良性競爭的執行機制

在我國傳統體制下，政府一方面是服務的供給主體，另一方面又是產品的生產主體。這一模式既導致了政府的壟斷，也導致了效率的低下。這與沒有區分供給和生產而導致執行機制的僵化有著內在的關系。奧克森指出，在理論上區分“服務供應與產品生產”是必要的，因為公共服務的供應能力和生產能力有著各自不同的動力源泉[11](P3～4)。因此，應將公共服務的供應責任與物品的生產責任區別開來，政府始終承擔服務供應的政治責任，而將物品生產責任以委托、出售、競爭、特許經營和補貼等多種形式交由私人或第三部門生產，并用法規的形式固定下來[7](P14)。

由此可探索一種新的服務運作機制：一方面，政府作為服務供給的責任主體，其職能主要體現在相關決策上，即對公共文化產品和服務“為何提供、提供什么”等進行宏觀決策，并做出相應的法律、財政保障及制度安排；另一方面，對于“怎樣提供”的執行問題，則可依據公共物品的內在屬性及不同主體的優勢而采取不同的生產機制和服務方式。在這方面，歐美國家通過區分供給與生產及形成多元并存、競爭發展機制而提高服務效率的改革，為我們提供了積極的啟示[1](P15～22)。因此，立足于我國實際，借鑒西方的改革經驗和政策工具，結合中央關于“采取政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類文化企業參與公共文化服務”、“引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務”的精神，形成多元合作、良性競爭的公共文化服務執行機制，提高我國公共文化服務的規模、質量和效率。

5.強化服務過程監管，維護和增進公共利益

在推進我國公共文化服務社會化發展的制度設計中，最后一個環節是服務過程的監管。這一問題之所以重要，是因為公共文化服務不僅是公共物品和服務的簡單提供過程，或它是否體現了經濟學意義上的“效率”，而且也涉及到更高層面的價值問題。正如弗雷德里克森所指出的，傳統的公共行政追求下面兩個問題的答案：如何以現有的資源提供更多更好的服務(效率)？如何以花費最少來維持服務的標準(經濟)？新公共行政加上另外一個問題：這種服務能夠促進社會公平嗎？[12]

可以說，上述詰問對于把握公共文化服務社會化的走向，具有重要的啟示。一方面，基于政府資源、能力的有限性，在政府之外，必須戰略性地引進社會多元主體參與公共文化服務的提供，提高服務效率；但另一方面，無論是政府、企業還是社會組織，均存在難以避免的失靈現象，為確保公共文化服務社會化過程不偏離公共價值(如公平)，維護和增進公共利益，必須對社會化運作進行“過程監管”，主要包括：首先，政府要以維護公共利益為價值準則，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，明確公共文化服務的內涵、范圍和標準，以之指導公共文化服務的社會化運作。其次，制訂社會化運作的激勵和處罰措施，成立社會化運作監管委員會，通過中期考核、問卷調查等形式對政府委托、采購和補貼項目的服務效果進行定期或不定期檢查，對達到預設目標的機構或項目給予獎勵，反之則做出相應的糾正、整改和處罰。最后，探索形成一整套科學合理的社會化運作的信息發布、項目跟蹤、績效評估、結算支付機制，建立社會主體資質認證制度，開展定期評估定級，將結果作為確定相關組織資質和信譽的重要依據，以此提高社會化運作的規范監管水平，促進公共文化服務社會化的健康發展。