經濟過度增長、生態失衡與“增長主義”的根源

李濟廣

一、導 言

片面、過度追求經濟增長的傾向被學術界稱為“增長主義”，它注重GDP的快速增長和經濟規模的擴張，在中國流行的結果是給社會經濟帶來了多方面的危害，不僅使經濟增長方式難以轉換，造成資源緊張、環境破壞、通貨膨脹，而且使民生問題得不到很好的解決，加劇貧富差距問題，還影響了執法資源的投入，從而降低了整個社會的守法水平[1]。

學術界和輿論界對增長主義產生和中國經濟快速增長的原因進行了多角度思考和實證研究。在專門討論我國增長主義根源的文獻中，一般都簡要指出增長主義源于“以經濟建設為中心”的宏觀經濟戰略。如李義平把增長主義的根源歸結為“計劃經濟下直接拼經濟增長的思維慣性”[2]。李海青把增長主義的根源歸結為“不發達的經濟社會現狀、‘落后就要挨打’的危機意識、急于證明社會主義優越性的趕超意識”[3]。 秋風認為，各級官員似乎抱定這樣一種信念，即中國一切麻煩問題的根源就是生產力水平低下，解決這些問題的唯一辦法就是不惜一切代價，實現經濟高速增長。政府在經濟增長過程中扮演了過分重要的角色[4]。陳彥斌等認為，我國政府確立了“以經濟建設為中心”的基本路線，并以發展作為黨執政興國的第一要務，使得政府事實上采取了增長主義模式。以經濟增長為核心的官員考核模式和“分灶吃飯”的財政制度則進一步為地方政府推動經濟增長提供了強大的激勵機制[5]。

在研究中國經濟快速增長原因的文獻中，普遍認為中國經濟增長迅速的動力是地方政府主要領導干部具有經濟增長的充分激勵。一是晉升激勵。周黎安等學者的研究反映了社會上流行的觀點，即認為以GDP增長績效為中心提拔干部是經濟增長的重要動力[6]，[7]。但以陶然為代表的論者認為，上級政府沒有根據增長績效提拔干部[8]。也有人認為，是政治網絡關系等因素而不是績效對干部提拔起關鍵作用[9]，[10]。二是財政激勵，它是地方政府推動地方經濟增長的重要原因。其中有些人認為，財政分權激勵或稱“保護市場的財政聯邦主義”作用較大[11]；另有些人認為，財政壓力的激勵作用更大[12]，[13]；也有人認為，財政激勵并非來源于分權和壓力[14]。但一些論者認為，財政激勵的觀點沒有說服力，如張濤和鄒恒甫等證明，較高水平的財政分權通常與區域內較低水平的經濟增長相關聯[15]。

這些看法具有不少合理因素，但不夠全面，有些觀點不夠精準。筆者認為，必須全面認識和深入分析增長主義的深刻根源和具體機制，以便尋找克服增長主義的更正確、更有效的途徑。

二、增長主義的思想認識根源和社會經濟根源

增長主義作為一國經濟發展的指導思想，從表面上看好像是中央政府的戰略傾向，包括中央政府為激勵地方政府及其官員增長動力進行制度設計的思想傾向，但一個國家或社會發展戰略主導觀念的形成和貫徹，是由多方面的和許多深刻的因素所決定的。比如，分析增長主義的先驅宋紹英認為，日本一切以經濟增長為中心的增長主義“貫穿于日本的經濟、文化、社會等各方面”，“‘官產復合體’的內部協調關系使日本政府在實踐上真正成為壟斷資本推行經濟增長主義戰略的政策主體”[16]，這等于是說，增長主義戰略是壟斷資本而非政府推行的。實際上，增長主義觀念的形成具有多方面的思想認識根源、社會經濟根源和具體的體制、機制原因。

1.對國家發展戰略的認識存在偏差

第一，片面地理解和實施“以經濟建設為中心”的指導思想。當年我國提出“以經濟建設為中心”，是針對過去政治活動占用精力過多的問題，強調要以主要精力搞經濟，并不是說要一切服從經濟增長。與經濟建設這個“中心”并列兩個“基本點”，其重要性也不比“中心”差多少，堅持社會主義道路，堅持改革開放，都需要付出巨大的精力和智慧。黨的十三大把基本實現現代化的時間表推遲了半個世紀，并把現代化定位于“富強、民主、文明”。黨的十四大之后，中央實施了可持續發展戰略，提出要推動社會全面進步，努力實現社會、經濟、人口及環境與生態的協調發展。黨的十七大提出建設生態文明，基本形成節約資源能源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式。所有這些，都是對“以經濟建設為中心”的補充和深化。至于說到發展是黨執政興國的第一要務，其實“科學發展觀”中的“發展”內涵是社會全面進步而非“增長”。所以，“以經濟建設為中心”的指導思想并不必然導致增長主義。問題不在于國家發展戰略和路線本身的失誤，而在于在實踐上沒有很好地貫徹實施正確的戰略和路線，并且對增長主義的各種副作用認識不足。正確的戰略和路線之所以沒有得到很好的實施，涉及到增長主義產生和發揮作用的一系列原因，特別是與以下三個認識誤區有關。

第二，過高估計經濟增長的作用和高增長的必要性。早在20世紀80年代，就有經濟學家論證說，解決某個問題(如新增勞動力的就業問題)需要每年經濟增長幾個百分點，解決另一個問題需要經濟增長幾個百分點，最后算出來每年總共需要經濟增長幾個百分點。類似的思想目前依然存在著，例如，一種有代表性的觀點認為，在一定時期內GDP增長速度不能太低，否則會帶來一系列問題：一是會給居民收入增長和人民生活帶來困難。因為GDP是提高和改善人民生活的物質基礎，沒有GDP“蛋糕”的適度做大，也就難以分好“蛋糕”。二是會使財政收入受到影響，進而影響到需要財政支持的經濟結構調整、社會事業發展、社會保障等功能的實現。三是會由于市場需求疲軟而影響企業的宏觀經營環境，影響企業的生產和就業的擴大。正像國內外一些媒體和學者所說，中國的官員認為，中國面臨的各種矛盾和困難必須依靠經濟的快速增長來解決，經濟增長過慢，甚至連政局穩定也保持不了。

這種對增長作用的認識存在著相當大的誤區。經濟慢速增長不等于負增長，只要經濟增速不低于人口增速，生活水平就不會下降，我國1990年到2000年的年人口平均增長率只有1.07%，2001年到2010年每年人口年均增長只有0.57%，經濟低速增長怎么就會因此而給人民生活帶來困難呢？如果經濟質量改善，零增長也能改善人民生活水平。分好“蛋糕”靠的是所有制結構調整和收入分配體制改革。如果蛋糕分不好，蛋糕再大，人們也會端起碗來吃肉，放下筷子罵娘。片面追求經濟增長只會導致利益向資本傾斜，導致投資擠壓民生，加劇“蛋糕”的分配不均；我國收入分化加劇正好與經濟的快速增長相伴隨。“經濟結構調整”需要信貸結構調整、項目審批調整、科技政策和財政補貼結構調整，并不以財政支持的較大增加為前提。以現有的經濟發展水平，在社會事業和社會保障方面做到老有所養、病有所醫、學有所教、住有所居，完全不成問題，即便是最難的看不起病的問題，在現有的財政水平上也很容易解決[17]。經濟增速低，市場需求增加得慢，而市場需求增加得慢不等于需求疲軟，負增長才是疲軟，企業生產的擴大也不一定非要達到什么速度；正像一些人拼命賺錢以至于把賺錢本身當成了目的一樣，很多人強調生產的增長，把生產的增長本身當成了目的。至于就業的擴大，經濟增長的就業效應其實很小，否則經濟規模比我們大的國家為什么失業問題比我們還嚴重？中國解決就業問題的根本途徑是工作分擔，制止極其嚴重的加班加點，這至少可以擠出上億的就業崗位。

第三，錯誤認識宏觀調控政策的作用。決定經濟增長的因素，是科技水平、勞動者的素質、生產要素的數量、企業和國家的管理水平、制度和體制等，貨幣僅僅在交換手段的意義上是交換活動的工具，不可能是決定社會經濟增長的要素。即使貨幣資本是微觀企業的生產要素，也不是社會宏觀生產的要素。但自從所謂的凱恩斯革命以來，一些人誤以為央行增加貨幣發行，財政部增加貨幣支出，就能使經濟擺脫衰退走向繁榮。僅僅可以作為緩解經濟下滑的宏觀調控政策被錯誤地當作刺激經濟增長的法寶，雖然這一做法不斷遭到失敗，其副作用比正作用多得多，但積極的財政政策和擴張性貨幣政策仍然被金融寡頭當做制造虛假繁榮、攫取更多資源和利潤的工具，被政治家當做“有所作為”、制造短期政績的手段。在中國的理論界，迷信宏觀調控刺激作用的觀念比西方還嚴重，政策研究者和政策制定者自然受到極大的影響。人們迷信貨幣的促增長作用，于是就不斷出臺貨幣性促增長措施，結果卻是破壞生態環境，扭曲分配關系，推動物價上漲。

第四，生態戰略沒有與增長戰略結合起來。20世紀80年代我國理論界就已經認識到了生態問題的嚴重性，90年代已把生態戰略上升到了國家戰略的高度，進入21世紀以來，高度重視生態狀況成為社會各界的強烈呼聲，社會的生態意識和國家的生態戰略也不可謂不到位，但生態問題卻愈演愈烈，其要害在于，生態問題說起來重要，單獨抓生態問題的時候，相對來說也比較重視，但在遇到經濟增長問題時，就忘了生態平衡和生態保護的重要性，不把生態作為增長的約束條件。比如，當經濟學家和政策研究者在談到經濟發展規劃時，往往談論明年或最近幾年經濟要增長百分之幾或百分之十幾，或將采取什么措施去推動經濟增長，而沒有談及在現有的生態效率下，增加這么多的GDP，采取這么多的經濟措施，是否會使生態進一步惡化，用生態的繼續惡化甚至進一步惡化換取這樣的經濟速度是否劃得來。當人們在霧霾和飛塵中呼吸著污濁的空氣時，幾乎沒有官員提到應當減少汽車的生產量和消費量。許多網友經常抗議汽油貴，專家們還在不考慮生態的情況下討論汽車生產與銷售增加的百分比。也就是說，經濟是經濟，生態是生態，兩個密不可分的問題沒有被當做一個整體來對待，制定增長戰略時沒有把生態狀況作為約束條件，生態戰略沒有與經濟戰略有機地結合起來。

說到底，生態文化對增長戰略沒有發揮足夠的影響，是對生態文明重要性的認識實際上沒有達到應有的高度。人們沒有真正承認，人的生態需要與物質需要是同等重要的生活需要，沒有真正認識到，社會總福利是經濟福利、社會福利、文化福利和生態福利的統一。

2.對市場機制的自利動力抑制不足

現代社會經濟增長的動力超過生態保護和生態建設的動力，首要的根源就是在市場經濟的條件下，生產經營主體的利益追求，尤其是私有企業對利潤的追求。馬克思恩格斯反復指出，生態破壞是資本主義私有制企業為了追求利潤/剩余價值而不顧環境損耗擴大生產的結果。當代國內外生態馬克思主義、生態社會主義者們充分地論證了生態破壞歸根到底是資本主義私有制經濟盲目追求經濟增長和盲目推崇消費的產物。

經濟增長的動力來源于國家政權、生產經營者和消費者，增長狀態是國家政權和生產經營者共同行為的結果，其中企業是經濟關系、經濟方式的主要承載者，而經濟關系、經濟方式就是經濟基礎。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑服務于經濟基礎。企業主追求利潤最大化，而且常常超越生態與經濟的均衡點去追求更多的利潤，其強大的經濟利益要求必然在上層建筑中得到反映。雖然利潤的盲目追求會打破社會資源環境的正當約束，但企業主的所失和所得與其他社會成員的所失與所得并不對等，國家政權首先是占統治地位的基層的利益代表，在利益的天平上，國家政策總會向優勢階層的利益傾斜。在環境案例中,根本問題還是環境正義問題:環境利益與環境負擔在不同群體中的不平等分配[18]。資本主義國家政權總是為金融寡頭的資本力量所控制，而且，在資本擴張的同時，總統或總理也獲得了政績。英國學者理查德·杜思韋特在其所寫的《增長的困惑》一書中指出：“增長越快，政治家和商人就越高興。”[19]所以，增長主義是個世界現象。當然，不同國家的經濟體制有差異，增長主義的表現程度和表現形式也就有所不同。例如，“發展的國家壟斷資本主義同統制經濟的歷史傳統相結合，使日本的國家政權比其它國家更加鮮明地成為壟斷資本制定和推行經濟增長主義政策，攫取高額利潤的工具”[16]。

在社會主義國家，經濟發展的根本目的應是滿足人民生活需要，但市場機制使企業同樣把對利潤的追求擺在直接目的和突出位置上，地方政府往往不加抑制反而推波助瀾。首先，公有制經濟自主經營、自負盈虧、自定薪酬的經營機制催生極強的擴張沖動。國有企業的經營決策機制和分配機制即使在各個資本主義國家也都不一樣。許多國家的國有企業領導人的工資是按公務員待遇，職工工資是按勞動力市場工資水平，不會隨著企業的利潤水平大起大落。大多數國家的醫生都是掙固定工資，醫院也沒有利潤追求。但我國多年來過多地強調自主經營、自負盈虧、自定薪酬，企業領導報酬過多地與企業利潤掛鉤，同時，作為所有者的國家和社會公眾對企業的投資、生產規模缺乏應有的制約，使公有制企業的行為特征在追求利潤方面與私有制企業頗為相似，而社會又缺乏統一的生態平衡計劃。其次，我國非公有制企業的投資沖動更大。由于多年來我國勞動力成本、土地成本比較低，人民幣低估導致出口銷售很容易，先富起來的氛圍非常強，非公有制企業比其他國家的私有制企業投資沖動更大，維護社會生態福利的自覺性也更低。多年來，在新自由主義的私有產權迷信和市場迷信的推動下，盲目追求利潤的私有化市場經濟占據主體地位，由此加大對生態的掠奪和損耗，成為增長主義的推動力。最后，我國地方政府與企業的關系非常密切，政府助推企業增長的動力更足。官員與企業主之間的聯系比較多，許多官員的家屬子女經商辦企業，企業主擔任委員、代表的也不少，且一般被領導視為納稅大戶，因而，地方主要官員幫助企業擴張的行動也更積極，幫助企業增長的政策也更有力度。

三、增長主義的體制機制根源

我國增長主義的體制機制根源，除了宏觀經濟決策缺乏制約機制外，主要是增長過程中存在嚴重的地方官員自利機制。

1.不嚴謹的晉升標準與重要的能力顯示方式

地方領導干部追求經濟增長動力超強，其動機是多方面的。一個重要的不合理增長的動機就是晉升以及官職。中國各級政府從來沒有像流行的說法那樣，以GDP為中心考核地方主要領導干部并以此為主要依據進行提拔，在領導干部的晉升考核內容中根本沒有經濟增速這一條；但這并不等于偏好增長的上一級政府不會對下一級政府在工作中提出加快經濟增長的要求，尤其是地方政府會要求下級政府加快招商引資、加快上大項目、加快增加財政收入等。雖然領導干部知道干部提拔主要不是取決于平級干部之間的經濟增長競賽，主要領導干部提拔與經濟增長政績沒有明顯的相關性，但這不意味著他們不認為，經濟增長成績與干部的提拔晉升、卸職年齡、閑職和要職的安排、清水衙門和有油水崗位的配備有時可能有聯系。干部提拔考核的清晰條文與上級提拔決策的模糊依據會有很大的差別，在基本條件具備時，總體印象和某些拿不到桌面上的不嚴謹的東西實際上很重要，比如資歷、上下級個人間的歷史聯系和現實關系、想象的或實際的派系、社會關系、年齡、執行上級指示的堅決性、沉穩性以及“實績”和“維持局面的能力”等。而“實績”往往需要一些實例和數字加以支撐，一個人辦成了什么事、搞成了什么項目等有助于“有能力”印象的形成。在經濟上“有所作為”是給上級造成工作努力、有能力、對上級領導的工作有貢獻等良好印象的必要途徑。一個縣長即使搞了一個對社會弊大于利的項目，但如果給本地區增加了“成績”，也會使上級主要領導視為“有能力”而得到推薦。在競爭者之間，有時條件綜合起來不相上下，但經濟“實績”(不限于GDP)不同，該地區主要領導被提拔、不被提拔甚至被冷落就多了一個理由。經濟“實績”至少可以使得政府工作報告、黨代會工作報告、述職報告和年終總結有話可說。主要領導干部以片面追求增長來顯示政績，是不嚴謹、不科學的干部選拔方法促成的。

當然，增長的動機是復雜的。經驗和理論告訴我們，自我實現或成就感、自我表現或好大喜功、主觀意志和權力發揮、為地方辦好事和改善民生等正確的或有偏差的“事業心”，都會推動一些領導干部努力加快經濟增長，把自己偏愛的項目和政策付諸實施。有的項目雖然從局部看起來是合理的，但由于數量過多而導致社會經濟總規模超越市場需求和生態的許可。

2.非均衡的財政體制與不規范的財力使用辦法

只有實行統收統支的財政體制，地方政府才會沒有經濟增長的財政激勵。只要實行“分灶吃飯”，即使是在計劃經濟時期，地方政府也存在明顯的經濟增長的財政動機，或樊綱所說的地方政府間的“兄弟競爭”。財政包干是較高強度的“分灶吃飯”，地方政府自然更重視財政收入“開源”。 分稅制的一個基本內容是政府間的財政轉移支付，其目的是調節財政，實現各地區公共服務水平的均等化和中央政府的調控意圖。但我國的分稅制是半截子分稅制，照顧既得利益，轉移支付不足，越到基層越困難，有些財政資金匱乏的地區在長達10年之中上級連工資都不保，在中央保工資之后還有很多地區財政仍然比較困難，地方政府的財政壓力當然更大，某些竭澤而漁的開發項目與此有一定關系。非均衡的財政體制必然形成增長的財政激勵，對本地干部而言，更是如此。

雖然有時財政激勵甚至比GDP激勵還要大，但財政激勵的內在動力并非都是為了增加地方利益，緩解財政壓力。領導干部們清楚，如果沒有好的機遇，拼十年八年財力都不一定有很大的改觀。應付財政壓力的“有效”手段，一是通過各種渠道向上級爭資金、求資金，二是壓縮民生開支，三是借債和欠賬。至于非分權非壓力的一般財政激勵，如果地方財力的增加與領導自身的直接利益沒有關系，地方主要領導通過抓增長來謀財力的動力也就沒有現在這么大。

激勵地方領導開辟財源的重要因素之一是不規范的財力分配給領導帶來的利益空間。我國財力分配的一個基本特點是領導決斷，而且主要領導的決斷權特別大。資金使用沒有真正的集體表決，沒有人大對每個開支項目及其金額的逐項審核，對下撥款沒有嚴密的規則，對個人利益的獲得也缺乏嚴密的制約，于是，對于存在自利性的財力決策者來說，必然在不同程度上使得財政支出的個人效用最大化，而財力越雄厚，尤其是增量財力越多，個人效用就越大。例如，雖然財力匱乏不妨礙奢侈的“三公消費”，但財力比較充裕則可使職務腐敗消費更便利、更上層次。財力充裕了，不僅自己的收入可以提高，還可以大搞政績工程、面子工程尤其是回扣工程，蓋豪華辦公樓、置辦豪華辦公室設備、建賞心悅目的豪華廣場，向上級和有權力的部門行賄，手握資金讓下級來求自己，等等，不一而足。

3.不嚴密的預防腐敗制度與經濟增長中的腐敗機會

在中國，老百姓很了解投資過度與腐敗的直接關系，而學術界雖然研究了腐敗對經濟發展的影響，卻很少會把回扣類腐敗視為經濟增長過快的重要動力，顯示出這方面數學計量研究的局限性。雖然案發的建設項目腐敗是全部腐敗的一小部分，但在腐敗案件中，有關書記、市長、縣長等通過幫助親屬和其他開發商承攬工程、協調施工環境、推進施工進度、保證資金撥付等來為自己謀取利益積攢錢財的報道并不少見。除了政府基礎設施建設投資，在房地產開發中主要官員腐敗獲利也很容易，如土地使用權的出讓轉讓和劃撥、拆遷安置、土地補償、工程發包、房地產開發項目審批、規劃、工程監管、驗收、工程款支付及貸款等諸多環節，都離不開有關部門的審批，開發商除了對每個環節 “打點”，更容易通過主要領導“打招呼”而順利過關。不僅如此，幾十年來，大量國有單位搞基本建設的勁頭都幾近瘋狂，往往第一動力就是回扣。

招商引資中的腐敗機會也很多。很多時候對于企業的優惠政策都是隨機商議，由領導和企業具體談，或等待領導拍板。協議規定企業按照生產規模上繳多少利稅后在一定年限內進行稅收返還，但往往會通過主要領導讓稅收提前返還或者在未完成任務的情況下返還。政府規定圈而不建的土地兩年后應該收回，按照一定的投資強度進行投資之后再發土地證，但是都不一定執行。由于在招商中都是許多主要領導親自抓項目抓進程，形成許多權力尋租空間，領導因之愿意竭盡全力大搞招商引資。很多官員引進外資的持續而巨大的熱情也都有著強烈的利己動機，據稱，中國市場有一個重要的潛規則——“10%法則”，即項目回扣占總業務額的10%。此外，已有企業的擴大投資同樣存在類似的機會。有了物質利益，至少是建立了雄厚的人脈關系，即使沒有官職考慮，沒有財政激勵，沒有事業心，主要領導干部抓項目也會“干勁十足”。

4.非民主的經濟決策機制與地方官員的自利機會

以上三種官員自利機制，都以非民主的經濟決策機制為前提。非民主的經濟決策機制表現在以下幾個方面：一是干部晉升缺乏民主性。對主要領導的民意測驗，是由其直轄干部打分，并不征求普通群眾意見。主要領導只要維護好下屬干部，就可以讓自己的“群眾意見”過得去；即使下屬干部也不滿意，他們也愿意打高分讓其高升離開本地。對扭曲性增長最不滿意的是群眾，但群眾對干部不僅沒有罷免權，也不能影響其晉升；有投票權的代表也沒有差額選擇權。而扭曲性增長還會為決定官員命運的上級領導增添“政績”。

二是經濟發展規劃和重大投資項目的決策缺乏民主性。一個耗費數百萬、數億、數百億甚至更大規模的項目，一個造城運動，往往取決于一個長官的意志。一項重要的促增長舉措，人大還沒討論，政府首長就已經當作正式的決定開始實施了，人大好像是被市長們所領導。由于“一把手”可以影響副職的前程和權力，副職通常都是隨聲附和；一般公眾更無機會加以制約。

三是財政開支決策缺乏民主性。編制財政支出預算時事先缺乏公開的和充分的討論，在每年一次的人代會上，人大代表缺乏充分的時間對預算草案進行認真研究；即使給代表充分的時間進行討論，相關材料對大多數代表來說也晦澀難懂；即使代表看得懂材料，那些以下級官員為主體的、實質上是由領導選拔的、開會時由政府首長以組織名義控制的人大代表，在預算和決算表決時也傾向于站在政府官員一邊。預算編制后，支出經常按長官的意志隨意調整，隨意增加。政府財政開支的效益、效率、合理性、合規性，都缺乏有效的評價考核與監督。

四是反腐敗缺乏民主性。群眾對有腐敗行為的政府部門和較大單位的領導干部沒有投出評議票和選票的機會，對有腐敗嫌疑的項目沒有事先討論的機會。沒有民意調查反映他們的意見，更談不到否決。對于腐敗性財政開支項目和不合理的財政開支結構，村民和市民更無權力制止和糾正。遏制腐敗的根本途徑是民主，遏制不合理增長行為的根本途徑也是民主。沒有有效的民主決策、民主管理、民主選舉、民主罷免和民主糾察，領導干部就無需對民眾負責，一些人便罔顧公共利益、民眾訴求和可持續發展，為了尋求個人任內利益最大化而進行經濟決策，從而破壞環境，浪費資源。反腐敗制度建設滯后，民主管理的缺位導致公有制度不完善，這是增長主義的關鍵性機制原因。