公交出行分擔率及公交優先發展評價研究

0 引言

2012年底，國務院出臺了《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》[1](國發[2012]64號)(以下簡稱《意見》)，提出的若干項公共交通優先(以下簡稱“公交優先”)發展措施和政策建議得到業內乃至社會各界的普遍贊同。《意見》提出“大城市要基本實現中心城區公共交通站點500 m全覆蓋，公共交通占機動化出行比例達到60%左右”的發展目標。2013年6月，交通運輸部印發了《公交都市考核評價指標體系》[2](交運發[2013]387號)，將公共交通機動化出行分擔率作為硬性考核指標，將不含步行的公共交通出行分擔率(以下簡稱“公交出行分擔率”)作為參考指標，并提出“十二五”末，“公交都市”示范城市有軌道交通的城市公交出行分擔率(不含步行)達到45%以上。該指標體系一出臺即在社會上引起廣泛議論，出現了不同意見。公交出行分擔率指標的優勢在于簡潔概要，但其單一的形式以及對量化值的過分強調難以體現系統評價的體系化、責任劃分的精細化以及城市發展特征的多樣化，更難與公交優先發展的多維目標體系(用地、能源、環境等方面)[3]形成科學呼應，在指導城市公交優先發展實踐時必將存在局限甚至誤導隱患。

為此，對公交出行分擔率及其評價城市公交優先發展的實施情況開展研究十分必要。本文深入研究公交出行分擔率的內涵，構建與中國國情、城鎮化發展態勢相適應的，以綠色出行為目標，以通勤公交出行分擔率為核心，具有完備輔助指標的城市公交優先發展實施評價體系，從土地集約、節約利用，節能減排以及緩解城市交通擁堵等角度出發，引導公交優先發展戰略得到科學落實。

1 公交出行分擔率指標使用現狀及存在問題

1.1 機動化出行中公交出行分擔率及其目標存在爭議

有的部門和地方政府以60%的公共交通機動化出行分擔率提出要求并進行考核，引起爭議的核心問題在于：1)通過單一的數字作為目標對城市進行考核，忽略了中國城市發展經濟基礎的差異性、城市規模和出行特征的差異性；2)將國際上對“都市”概念不當地轉為行政區劃的“城市”概念后提出發展目標要求；3)公共交通機動化出行分擔率將步行這一十分關鍵的出行方式排除在外，“以車代人”的評價思路與城市公交優先發展的內涵和目標產生偏離；4)未能清晰明確出租汽車的定位以及在公交出行分擔率計算中應如何處理(是否應當作為分母或分子)。明確公交出行分擔率目標，本意是為了促進地方政府有針對性地出臺提升公交服務的實施方案，但“一刀切”的目標數值不利于各地主管部門認真貫徹落實《意見》精神，花費更多的精力應付指標檢查，而忽略了公交優先發展的真正內涵；同時，實現的難度也要充分估計，防止產生脫離現實的數據。

1.2 單一指標評價復雜系統存在局限性

從評價城市公交優先發展水平，以及指導城市從公交優先發展入手推進城鎮化健康、可持續發展的角度來看，采用傳統的公交出行分擔率這一單一指標存在以下問題：

1）單一指標不能支撐對公交優先的全面評價。

城市公交優先并不狹隘等同于公交行業優先，公交設施優先或軌道交通建設優先，而是一種城市組織模式。將忽略步行和自行車出行，不分區域、不分時段的公交出行分擔率作為評價指標，難以與公交優先發展的多維目標體系形成呼應。

2）指標的概念、范圍、統計口徑等亟待統一。

由于缺乏明確的規定，各地在計算指標以及對比指標時，所基于的方式范圍、空間范圍、時段范圍、出行方向以及出行目的等均有較大差異，指標值不可對比，如用于考核則易于出現混淆、產生誤導。一條國際普適性的規律是：大部分的交通矛盾主要發生在早晚高峰通勤時段，該時段內交通擁堵最為嚴重，導致的能源消耗和環境污染也尤為突出，且通勤出行結構在一定程度上調控著全日出行結構，因此，公交優先發展首要面向的對象是通勤出行需求。

3）單一指標過于籠統，難以充分體現對城市發展差異性的考慮。

縱觀國際相關發展經驗，公交出行分擔率應與城市經濟發展階段、城市規模以及出行特征相適應，既不是越低越好，同樣也不是越高越好。在適合大力發展步行、自行車的城市，公共汽(電)車和軌道交通的過度發展與公交優先發展的核心理念背道而馳，特別要防止為了盲目最求高公交出行分擔率而通過不合理的政策迫使人們放棄步行、自行車而轉向公共交通。

4）單一指標難以體現城市公共交通系統內部均衡發展的要求。

城市公共交通系統自身涵蓋多種方式，內部結構應當與城市經濟發展水平、規模、出行特征相適應。國內外發展經驗表明，即使公共交通出行量占出行總量的比例合理，也并不意味著形成了公交優先發展的城市發展模式。當前，很多城市在基礎設施與設備的建設投資、土地供應等方面表現出顯著的傾向性，資源分配在軌道交通與公共汽(電)車之間呈現顯著不均衡態勢，導致了投入產出效率亟待優化等一系列問題，這些問題也應當在公交優先發展評價體系中有所體現。

2 公交優先發展評價的必要前提

公交優先發展的內涵是：在城市行政區域內，通過優先配置資源，構建適應市場機制、政府調控監管的、符合當地經濟社會發展階段、由多種類型企業等經營機構提供均等和高效的公共服務的公共交通體系，引導出行者優先選擇，引導城市集約利用土地和節約能源、保護和改善人居環境[4]。公交優先發展的評價與其內涵密不可分，因此以公交出行分擔率為核心的評價體系的建立，須以深入剖析公交優先發展與交通擁堵、城市規劃、能源環境等其他要素的互動機理為前提，并進一步明確出租汽車在城市公共交通系統乃至公交優先發展這一城市發展模式中的定位。

2.1 公交優先與城市交通擁堵治理

從城市各種交通方式道路資源占用情況來看，公共交通是一種高效率、集約化的出行方式，能以最小的道路空間占用運送大量的客流，與小汽車相比具有明顯優勢，符合中國城市人口眾多、土地資源緊缺的實際情況。在需求總量不發生顯著變化的情況下，出行結構的優化調整(特別是由以非集約化的私人機動化出行為主向集約化的公共交通出行為主轉變)對于緩解交通擁堵能起到一定的作用。

盡管如此，路權優先僅屬于公共交通運行優先范疇，而公交優先發展的核心理念關注人的優先選擇。經驗表明，單純依靠路權優先并不能從根本上引導人在出行中優先選擇公共交通。因此，單純以緩解交通擁堵的視角研究公交優先及其評價問題是遠遠不夠的。

此外，北京交通指數(特別是奧運期間)的變化，以及莫斯科發展案例均表明：包括公交路權優先、運力保障優先、財稅扶持優先等在內的若干措施的實施確實為緩解交通擁堵創造了重要支撐條件，但公交優先發展戰略的落實，一定是優先發展公交和加強需求管理雙管齊下、并行推進的過程。兩者離開其一，公交優先發展都難以得到有效落實。

綜上，公交優先發展與緩解交通擁堵沒有直接聯系。公交優先并不意味著交通擁堵能夠徹底消除，但緩解交通擁堵的基本前提一定是公交優先發展的城市發展模式。該模式下，優先發展公交須與交通需求管理同步開展。因此在公交優先發展的評價體系中，須設立指標反映對小汽車保有和使用的管控效果。

2.2 公交優先與城市規劃

大量的統計和研究表明，一個城市的發展形態決定了城市的交通發展模式。人口密度越高的地方，小汽車的擁有率和使用頻率越低，而公共交通的擁有率和使用頻率越高。因此，除城市客運服務之外，公共交通的一個重要功能即是引導城市空間、功能結構的合理布局。以公共交通為導向的城市建設，有利于提高公交出行比例，可以在城市擴張的過程中，避免城市低密度蔓延，促進城市集約、緊湊發展。

公交優先發展不是單純的公共交通系統問題，而是城市發展問題。城市公交優先發展理念和措施的根本目的是轉變城市交通主導發展方式，建立與城市空間結構、用地配置相適應的交通系統，在此基礎上研究和強調公交出行分擔率，才具有實際意義。

樹立城市公交優先發展的理念，最直接、最有效的方法是在城市規劃和實施細節中體現城市公交優先發展的思想，在編制要求中體現城市公交優先發展原則，以城市規劃推進和保障公交優先發展戰略的實施。同時，公交優先的政策與實施對于不同城市、城市不同的發展階段應具有差異性。城市公交優先發展還需關注城市功能需求，以網絡覆蓋和方便程度方面的優勢引導出行者優先選擇步行和自行車交通。

集約化的公共交通方式是規劃要解決的核心問題和追求的目標，因此評價體系中應重點反映規劃效果，判斷是否充分體現了覆蓋性、導向性、保障性和整合性的基本原則。

2.3 公交優先與能源環境

總結日本、倫敦和紐約等國際大城市推行低碳交通的發展歷程，以下經驗值得借鑒：1)強調通過發展緊湊型的城市，從源頭削減出行量；2)支持低碳化的交通方式，如鼓勵居民采用步行、自行車和集約化的公共交通服務(非集約化的出租汽車除外)完成日常出行，特別是通勤出行；3)立法和管理雙管齊下，因地制宜限制私人小汽車的保有和使用；4)交通工具自身的技術節能。

低碳交通是中國面臨資源和環境約束做出的必然選擇。然而低碳交通的發展方向不等同于盲目、無差別化地鼓勵低碳排放交通方式，而是應當針對各種交通方式的服務功能特點，結合差異化的城市發展特征，提出合理的交通結構發展對策。

此外值得注意的是，公共交通不是天然的低碳交通方式，低碳節能與滿載率密切相關。根據對上海市軌道交通線路不同時段、不同區段的能耗強度和碳排放強度分析發現，當局部區段滿載率低于5%時，軌道交通的能耗強度和碳排放強度甚至高于社會小客車。因此，以低碳為發展目標的城市公交優先，需要考慮城市公共交通內部結構的均衡性，同時采取各種政策措施，適度提高各種交通方式的滿載率，從而降低能耗與碳排放強度。

2.4 出租汽車的定位

出租汽車是城市公共交通體系中最具爭議的組成部分。一段時期以來，由于對出租汽車性質和定位不明確、政府對市場和企業的監督不完善、企業內部沒有合理的管理運營機制等問題一直得不到有效解決，嚴重制約了行業的健康發展。盡管如此，縱觀國際城市出租汽車定位，結合中國城市發展的特殊環境，本文認為：1)出租汽車是公共物品，具有非排他性，全社會均可消費。2)出租汽車運量較大，特別是在非集約化的機動化方式當中，出租汽車的運輸效率遠高于私人小汽車(以北京市為例，出租汽車總量6.6萬輛，占機動車保有量的1.2%，但承擔了機動化出行的16.8%[5])。3)出租汽車應服務于特殊人群的需求和一般人群的特殊需求，是公眾出行的重要方式之一。綜上，出租汽車應屬于城市公共交通。

當然，與公共汽(電)車和軌道交通等集約化的公共交通方式相比，出租汽車的集約化水平有較大差距，應當具體結合城市發展特征、階段以及區域特點研究如何將其納入公交出行分擔率中。此外，應當根據評價目標，結合其運營效率和發展的健康狀況，在城市公交優先發展的評價體系中有所反映。

3 三類八項指標綜合指導城市公交優先發展

通勤出行的公交出行分擔率能夠更加客觀地反映城市發展模式是否符合公交優先發展戰略的核心理念。因此，需建立以倡導綠色出行為目標、通勤出行公交出行分擔率為核心，具備完善輔助指標的公交優先評價體系，從規劃、交通運行、能源與環境、乘客感知等角度出發，綜合反映城市的公交優先發展水平。

3.1 指標體系

公交優先評價指標共分為三類：

1）以通勤出行公交出行分擔率為核心，由全方式出行公交出行分擔率、綠色交通出行分擔率、出租汽車空駛率等組成公交優先發展評價指標體系。

2）針對中國城市發展，補充研究公交車站對就業崗位和居住人口的覆蓋效率、換乘便捷度、公共交通內部結構合理性，與第一類指標一起評價城市公交優先發展。

3）進一步關注停車系統與公共交通出行的關系，適時在公交優先發展評價體系中體現對停車系統的考核要求。

3.2 指標體系說明

1）通勤出行公交出行分擔率。

通勤出行公交出行分擔率，是指以通勤為目的的出行中公共交通出行量占出行總量的比例。城鎮化即居民就業和居住地的變化，核心是人口集聚就業，因此通勤出行是城市居民最基本和最重要的出行。相對于其他目的出行，通勤出行更為“剛性”，是“社會生產的第一道工序”，也是城市功能區域之間相互溝通形成的最基本需求，其在時間和空間分布上相對恒定，同時對于全日的出行結構起著重要的調節作用，應重點保障。

2）全日全方式公交出行分擔率。

全日全方式公交出行分擔率是城市中居民對公交方式接受程度的重要體現，其反映的問題與城市人均年公交出行次數相一致(城市人均年公交出行次數=全方式公交出行分擔率×日均出行次數×365)，屬于公交影響力指標。污染排放的重要載體，本文通過對軌道交通、公共汽車、出租汽車等運行能耗的比較，從城市布局、交通組織、投資需求、公

3）綠色交通出行分擔率。

從改善人居環境、緩解交通擁堵以及能源環境角度分析，該指標應作為輔助指標，體現低碳交通發展要求。眾服務等角度綜合分析認為，“公共交通內部結構合理性”極有必要納入評價指標，旨在評價公交優先對節能減排戰略的貢獻。

8）停車系統與公共交通出行的關系。

需要說明的是，出租汽車作為城市公共交通系統的組成部分，在以上三項指標中未納入分子的統計，是因為出租汽車定位為“特殊人群的需求和一般人群的特殊需求”，集約化水平有限，不應鼓勵其作為通勤出行方式。

4）出租汽車空駛率。

出租汽車空駛率反映運營模式的合理性，該指標作為評價體系中的重要補充，體現資源的有效利用、節能減排和城市交通有效運行的要求。

該指標主要是反映空間資源分配向公共交通傾斜的水平。本研究從概念層面提出該項指標的重要性及其內涵，具體的指標公式以及參考值仍需在后續研究中深入論證。

3.3 小結

本文提出的三類八項指標以綠色出行為目標，以通勤出行公交出行分擔率為核心。其中，第一類4個指標是對公交出行分擔率指標的綜合研究，評價公共交通出行在城市交通中的比例，該類指標計算模型清楚，僅

5）公交車站對就業崗位和居住人口的覆蓋效率。

這一指標是解決“最后一公里”接駁的重要依據，著重覆蓋效率，強調公交樞紐的實施效果，反映周邊區域的居民是否自主選擇乘坐公共交通方式。統計周邊區域乘坐公交人員的比例，是對公交服務水平的反映。這一指標與公交出行分擔率指標共同評價城市公交優先發展的實施。

6）換乘便捷度。

不同交通方式之間的有效換乘，特別是公共交通系統內各方式及線路之間、步行和自行車交通與公共交通之間的換乘便捷程度，是乘客選用公共交通、提高公交出行分擔率的保障。這一指標與公交出行分擔率指標共同評價城市公交優先發展的實施。從換乘的時間和距離出發，本文將進一步深入研究換乘便捷度指標。

7）公共交通內部結構合理性。

公共交通是國家實施新能源戰略、降低需要規范數據采集的方法和口徑。第二類3個指標與第一類指標配合，共同評價城市公交的優先發展程度，該類指標理論模型清楚，但仍需要后續深入研究其計算和統計方法。第三類指標立足于長遠，提出城市公交優先應關注的內容，適時納入實證評價中。

隨著經濟社會與機動化的飛速發展，50～100萬人口甚至50萬人口以下的城市在土地資源、能源消耗、環境質量、交通擁堵等方面的矛盾較大城市更為突出，卻沒有得到應有的重視。事實上，公交優先發展要從城市發展的能源、土地等資源節約和城市環境改善的角度考慮，而不是簡單地采用公交出行分擔率這一指標要求來緩解和治理城市擁堵、城市病。此外，從發達國家的案例和本文所做的分析來看，高公交出行分擔率一定不是普適性的城市發展目標，需與城市規模、出行特征相適應。特別要防止為了盲目追求高公交出行分擔率的目標，通過不合理的政策引導迫使人們放棄步行、自行車而選擇公共交通，導致城市交通發展走入誤區。

4 公交優先實施策略及政策建議

1）建立以綠色出行為目標，以通勤出行公交出行分擔率為核心的公交優先發展評價指標體系。

中國城鎮化進程中不同區域、規模城市發展差異巨大，因此在公交優先發展評價指標的選用和目標制定上，應體現因地制宜、因勢利導的原則，既要避免一味追求高公交出行分擔率而忽略公共交通內部各種方式的均衡、可持續發展，又要綜合考慮能源、環境與經濟效益。

2）城市規劃方案中應體現公交優先發展，深入貫徹公共交通與土地利用協調的思路。

在目前的城市綜合交通體系規劃編制要求中，公共交通作為一個專項，其內容深度、要求均不足以貫徹公交優先發展戰略，建議在規劃方案中深入、明確體現城市公交優先發展的思路，在城市總體規劃、分區和控制性詳細規劃的規劃標準中體現覆蓋性、導向性、整合性以及保障性原則，確保公共交通走廊對居住中心和崗位分布中心的高覆蓋率，并應盡可能確保相關性質用地緊密圍繞在城市主要公共交通走廊周圍，同時將公交優先發展所需的設施用地、專用路權等保障性設施和條件在規劃中予以充分的保障和落實，提高通勤出行公交出行分擔率。

3）更加重視綠色出行環境建設及管理。

綠色交通出行分擔率是城市公交優先發展評價的重要指標，在新的歷史階段，綠色出行環境的建設及管理應被賦予新的使命并得到前所未有的重視。建議從規劃、建設及管理三個層面全面入手解決綠色出行方式“行”、“停”兩大問題，具體包括：①強化法規、規劃引領作用，確保步行和自行車路權空間；②堅持平面為主、立體為輔的原則，科學設置行人過街設施，適當縮短過街設施間距，在人流密集的大型商業中心、辦公區、公共交通樞紐等地區，建設連續、貫通、與建筑緊密聯系的步行連廊等立體步行系統；③鼓勵發展自行車停車換乘，軌道交通車站、公共交通換乘樞紐必須設置自行車停車設施，居住區、公共設施要為自行車提供足夠的停車空間和方便的停車設施；④結合旅游區、文保區、環境優質區等區域設置步行和自行車示范路線，擴大商業步行街數量和范圍，利用廣場和交通樞紐打造適合綠色出行的公共空間，提升特定區域綠色出行品質。

4）引導公共交通內部各方式因地制宜、協調發展。

一些大城市在軌道交通建設方面的積極性遠大于其他公共交通方式，在推進軌道交通建設的過程中容易忽視公共汽(電)車的同步發展。雖然軌道交通已成為特大城市解決交通問題的關鍵措施，但其是否適合作為一般大中城市的主體公共交通方式來發展和建設仍有待深入研究。城市軌道交通建設投資巨大，1 km建設費用甚至可建設10～30 km BRT、施劃450～650 km公交專用車道。對于部分大城市以及中等城市而言，相等投資條件下，采用BRT等中運量的公共交通服務干線走廊往往可以取得更為顯著的規模化社會效益。因此建議應根據不同的城市規模、區域特點、生產生活方式等，研究適合自身特色的公共交通方式構成，在投資安排中兼顧多種公共交通方式協調發展，確保投資效益最大化，以更加經濟高效的綜合公共交通出行方式支持城鎮化進程和居民日常出行需求。

5）依托信息化建設完善公交優先發展評價體系。

不同主管部門之間的數據缺少共享，不僅在各系統內部形成“數據孤島”，且易造成重復建設與資源浪費，同時大部分信息系統建設仍然停留在智能化的初級階段，大數據背后隱含的規律和問題均缺少深度挖掘。建議加強數據共享，特別是城市規劃部門、交通運輸主管部門以及交通管理部門之間的數據交換與共享；重視加大科研投入，開展大數據的深度挖潛，保障以綠色出行為目標、通勤出行公交出行分擔率為核心的公交優先發展評價得以順利實施；同時，提升公交規劃、公交設施改善研究以及公交線網優化調整等工作的質量和公共交通行業的管理水平。

5 結語

本研究從公共交通優先發展這一城市發展戰略角度出發，探討中國各城市普遍使用的公交出行分擔率指標存在的問題，在研究公共交通優先發展與交通擁堵、城市規劃、能源環境等要素互動關系的基礎上，提出公共交通優先發展評價指標體系，并給出關鍵策略和建議。下一階段需要對相關問題繼續開展深入研究。一是進一步研究明確公交車站對就業崗位和居住人口的覆蓋效率、換乘便捷度、公共交通內部結構合理性等指標的統計方法、計算方式等。二是深入研究適于中小城市的公交出行分擔率計算方法，推動公交優先發展這一城市發展模式在中小城市的落實。三是豐富評價數據采集的信息化手段，出臺滿足公交優先發展評價的基礎數據采集標準，研究建立信息共享機制，實現公交優先發展涉及的不同主管部門間信息共享，為公交優先發展評價相關工作奠定良好的技術基礎。四是進一步細化評價指標的使用方法，時機成熟的條件下建議納入政府相關工作考核中，以切實發揮引導作用。

[1]中華人民共和國國務院.國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見(國發[2012]64號)[EB/OL].2013[2014-06-10].http://www.gov.cn/zwgk/2013-01/05/content_2304962.htm.

[2]中華人民共和國交通運輸部.公交都市考核評價指標體系(交運發[2013]387號)[EB/OL].2013[2014-06-10].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/dlyss/201307/t20130723_1455124.html.

[3]羅伯特·瑟夫洛.公交都市[M].宇恒可持續交通研究中心，譯.北京：中國建筑工業出版社，2007.Cervero R.The Transit Metrpolis[M].China Sustainable Transportation Center,translated.Beijing:China Architecture&Building Press,2007.

[4]汪光燾，陸原，郭繼孚，等.我國城市交通公交優先發展戰略研究[R].北京：北京交通發展研究中心，北京工業大學；廣州：廣州市建設委員會；上海：同濟大學，等，2012.

[5]北京交通發展研究中心.北京交通發展年度報告2013[R].北京：北京交通發展研究中心，2013.