中國機動化發展特征與政策研究

(公安部道路交通安全研究中心，北京100062)

在機動化為人們生產、生活帶來便利的同時，城市道路交通擁堵、停車問題、交通事故等負面影響顯露無遺，嚴重的城市霧霾也劍指交通排放。機動化背景下的城市交通乃至城市運行面臨巨大挑戰，機動化發展政策的制定與實施無疑對此具有決定性作用。

1 機動化特征解析

1.1 內涵

狹義的機動化是用機動的方式替代人力、畜力完成人和物移動的過程[1]，主要表現為機動車的擁有和使用。隨著經濟社會發展、居民生活水平改善，人們總是趨向于選擇更加舒適便捷的交通方式。機動化符合這一發展要求，可以滿足交通運輸所設定的舒適便捷目標，是歷史發展的必然，也是社會進步的綜合反映。

機動化的內涵注重為客貨提供移動服務，外延則注重安全、便捷、舒適、經濟、環保等目標的實現，因此，其定義可延伸為：為實現人和物的移動，并使得社會、經濟、環境等綜合效益提升的多種機動交通工具協調運用過程。

1.2 分類與特征

以服務對象劃分，機動化包括個體和公共兩類。前者強調對個體人和物的移動，私人小汽車、摩托車等能夠為個體提供靈活方便、舒適出行服務的交通工具在各類交通方式中占主導地位。后者強調對群體人和物的移動，公共汽車、大型客車、軌道交通等為群體客貨提供集約、經濟出行服務的交通工具在各類交通方式中占主導地位。從世界范圍來看，汽車工業對機動化的影響最為重要且最為深刻，對城市交通的影響也最大。小汽車的普及僅僅是機動化甚至是個體機動化的一種表現形式，其他類型機動交通工具的運用在更廣泛的范圍內實現了機動化交通。

機動化的基本特征之一是以服務對象為本而非以提供服務的工具為本，注重服務對象的安全、舒適、經濟、便捷、環保等目標的實現。機動化的第二個基本特征是有利于綜合效益的多種機動交通工具協調運用互補完善，強化對高效、安全的公共機動化的關注，強調經濟發展、社會公平、環境可持續之間的平衡，而非對高能耗、高排放的個體機動化的過度支持。

1.3 測度指標

美國德克薩斯州交通研究所從1982年開始，通過整合各個城市的交通數據，持續對美國主要城市的機動化水平進行監測，并發布《城市機動化年度報告》，采用出行時間指數、交通延誤和交通擁堵成本衡量城市機動化水平[2-3]。

宏觀層面，中國通常使用機動車保有水平測度機動化水平。針對個體機動化和公共機動化兩類表現形式，其衡量指標也分為兩套。以客運出行為例，千人汽車保有量、千人私人汽車保有量、小客車出行分擔率等指標能夠充分反映個體機動化水平；公共交通運行是反映公共機動化水平的重要方面，可以通過萬人公交擁有率、公交出行分擔率等指標測度。

2 機動化政策效應

機動化發展與國民經濟有著密切關系，隨國民經濟增長呈現“慢-快-慢”的發展特性[4]。而機動化政策調整對機動化發展方向、發展模式有著重要影響。

2.1 城市機動化發展特征

改革開放以來，中國加快了城鎮化建設，機動化進程也重點在城市中進行。因此，本文對機動化的分析側重于城市內部，并應用上文所述機動化測度指標分析中國機動化發展特征。

從機動化的形式來講，中國機動化發展呈現以下特征：

1）總體速度較快。

中國千人汽車保有量已超過100輛，2009—2013年年均增長率達到22%。北京、深圳和杭州等城市已經超過200輛·千人-1，等同于美國1930年的水平。但是，美國用了40年才達到這一水平，而中國城市僅用了20余年。

2）個體機動化速度遠遠超過公共機動化速度。

表征個體機動化水平的千人汽車保有量、千人私人汽車保有量在近20年內的年均增長速度分別達到14.69%和22.47%，而萬人公交擁有率的年均增長速度僅為7.52%，私人汽車增長水平是公共汽車的3倍。以北京市為例，1986—2000年公交出行分擔率緩慢下降，而小汽車出行分擔率則由5%飛速增長至23.2%[5](見圖1)。

3）機動化特別是個體機動化侵蝕非機動交通發展空間。

機動化發展導致非機動交通方式銳減。北京市1986年自行車出行分擔率為62.7%，2012年這一比例僅為13.9%，除了公交出行分擔率穩定在28%左右外，自行車出行分擔率下降部分讓位給飛速增長的小汽車和緩慢增長的軌道交通，二者的分擔比例分別增長26.4%和15.1%。

4）機動化發展不平衡。

發達國家的汽車市場發展規律表明，當一個國家車價與人均GDP比值小于3時會迎來汽車迅速增長的10年。但是，中國汽車增長黃金10年始于2000年左右，當時車價與人均GDP比值高達24。中國特有的二元經濟結構導致城鄉經濟、東西部經濟水平差異較大，因此，機動化迅速增長的區域集中于沿海地區和經濟發達的城市，中西部地區和經濟落后的省市機動化水平相對滯后。

2.2 機動化政策影響分析

機動化的服務對象是人和物的移動，其手段是運用機動交通工具，因此，影響機動化發展的政策主要包括涉及機動交通工具的汽車產業政策和涉及客貨運輸的運輸市場政策、城市交通政策。

2.2.1 汽車產業政策

圖1 北京市各種交通方式分擔率變化趨勢Fig.1 Change of travel mode share in Beijing

圖2 中國公路客貨運車輛增長趨勢Fig.2 Growth of road passenger and freight vehicles in China

中國汽車產業政策對機動化特別是個體機動化的發展起到了極大的促進作用。改革開放以來，中國共進行了三次汽車產業調整，1994年出臺《汽車工業產業政策》，2004年出臺 汽車產業發展政策》，2009年出臺《汽車產業調整和振興規劃》。1994年以前，汽車保有量、汽車生產增長速度分別達到12.6%，16.9%，相對滯后于17.79%的經濟增長速度。1994年，提出產業組織、產業技術、利用外資、進出口管理、國產化、消費與價格等政策措施，全面推進汽車產業市場化發展。此后汽車生產、保有水平迅速提升，超過經濟增長速度，私人汽車正式進入家庭。1994—2004年，汽車產量年均增長14.5%，高于13.1%的經濟增長速度，私人汽車保有量則以22.2%的增速遠超經濟增長速度。2004年，汽車產業政策針對中國加入世界貿易組織進行規則修改，取消了外匯平衡、國產化比例和出口實績要求等與世界貿易組織規則相悖的內容。2005—2009年，汽車保有量、產量增長率分別達到18.47%，22.98%，私人汽車保有量增長速度更是高達24.67%，超過16.4%的經濟增長速度，小汽車加速進入家庭，中國進入汽車社會。2009年，為應對全球金融危機、提升中國汽車產業水平，修訂汽車產業政策，鼓勵技術創新，推進產業結構調整，大力支持汽車下鄉。2009年起，中國汽車產銷量連續4年位居全球第一；2010—2012年，汽車、私人汽車保有量年均增長率分別達到20.33%，24%，超過14.9%的GDP年均增長速度。

2.2.2 道路運輸市場政策

道路運輸市場的結構變化客觀反映經濟發展產生的運輸需求變化，進而對運輸市場中最根本的運輸工具產生直接影響。

改革開放成為計劃經濟和市場經濟的分水嶺，而適應市場經濟的道路運輸市場歷史性改革則出現在1998—1999年。1999年客貨運市場全面開放競爭前，客貨運量、客貨運周轉量僅比1980年增長2.64倍，2.6倍，3.6倍和3倍，客貨運車輛數量長期保持低速增長甚至出現負增長(見圖2)，客貨運運距分別增加1.5倍和2.9倍。1995年后，國家相繼發布《關于加快培育和發展道路運輸市場的若干意見》、《道路旅客運輸企業經營資質管理規定》等政策文件，個體運輸市場全面放開。1998年后政策效應頓顯，公路客貨運輸業中個體車輛急劇增加，逐步形成完全市場競爭格局。此外，公路基礎設施建設的加速也刺激、支撐了道路運輸市場的發展。對公路客運而言，2004年后遭遇鐵路提速、航空運輸水平提升等市場競爭和城鄉一體化改革的機制調整，市場份額下降，公路客運車輛、個體客運車輛穩中趨降。1998年之前，公路客運車輛平均客位在20個以上，貨車平均噸位在6 t以上，集約化、規模化運營特征較為明顯。1998年之后，公路客運車輛平均客位下降至15個以下，貨車平均噸位下降至5 t以下(見圖3)，個體經營公路客貨運市場用于購買車輛的固定成本降低，客貨運市場運作更為靈活。在此期間，全國民用汽車保有量、客運車輛、貨運車輛分別由1999年1 452.9萬輛，740.2萬輛，655.7萬輛增長至2012年1.09億輛，8 943萬輛，1 894.7萬輛，年均增長分別為16.9%，21.17%和8.62%；客運車輛超過80%，占據汽車保有結構主導地位。

2.2.3 城市交通政策

城市交通政策涉及公共交通政策、步行和自行車交通政策、城市機動車管理政策等，針對具體城市情況存在較大差異。在國家層面，城市交通政策重點關注公共交通政策、步行和自行車交通政策。

1978年至今，國家層面共發布了數十份支持城市公共交通優先發展的政策性文件。1980—2008年，城市公共交通歸屬住房城鄉建設部(原建設部)管理，共發布包括《關于加強城市公共交通工作的若干規定》、《建設部關于優先發展城市公共交通的意見》在內的8份政策性文件；2008—2013年，城市公共交通運營歸屬交通運輸部管理，共發布包括《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》、《關于加強城市基礎設施建設的意見》在內的5份政策性文件。如此密集的政策支持并未帶來城市公共交通的跨越式發展。直至1999年城市公共交通資金投入才突破100億元，2001年迅速增至200億元，開始進入加速投入時期，2011年底這一數值達到1 937億元。城市公交車輛自2000年以來以年均5.67%的速度緩慢增長，部分年份甚至出現負增長。以北京市為例，自1969年和1984年地鐵1號線、2號線分別開通運營，一直到2003年地鐵13號線和八通線投入運營，地鐵運營里程才終于從54 km延長至114 km。

機動化是機動交通工具取代非機動交通工具的過程，因此步行和自行車交通的發展政策對于機動化有直接影響。1978—2012年，國家層面并未出臺任何有關非機動交通方式的政策文件，1990年關于發展公共交通的政策文件中對非機動交通方式的政策則是將其吸引到公共交通方式中。在實踐操作中，對步行和自行車交通的服務被排除在道路設計體系之外[6]。2012年，住房城鄉建設部、發展改革委員會、財政部發布《關于加強城市步行和自行車交通系統建設的指導意見》，開始重視城市步行和自行車交通。在無政策支持和缺乏與機動交通方式競爭力的劣勢下，非機動交通出行嚴重萎縮。北京市自行車出行分擔率1986年高達62.7%，到2012年縮減至13.9%。這些縮減的出行并未全部轉向公共交通，大部分轉移至更為舒適便捷的小汽車，促進了個體機動化的發展。

2.2.4 交通政策效應

從中國機動化發展特征及交通政策分析中可以看出，交通政策對機動化的影響主要包括三個方面：

1）個體機動化政策刺激效果遠高于公共機動化。

中國汽車產業政策、道路運輸市場政策適應市場化變革需求，及時進行政策調整，極大地刺激產業結構、產能及市場活力，促進了個體機動化的發展。汽車產業調整加快了汽車產量、保有量的增長，同時也為私人汽車迅速進入家庭創造了可能性。道路運輸市場向個體開放，加快了運輸市場主體轉變，個體運輸量迅速增長，個體車輛隨之增加。汽車產業政策、道路運輸市場政策僅通過推行數個政策即得到了個體機動化翻天覆地的改變。反觀公共機動化政策，在改革開放后出臺了十幾個城市公共交通政策，但城市公交出行分擔率、公交車輛數等指標增長緩慢，甚至還有負增長的現象發生。公共機動化發展速度嚴重滯后于個體機動化。

2）個體機動化政策比公共機動化政策發揮效應更為及時。

圖3 中國公路客貨運車輛單位運力變化趨勢Fig.3 Change of per unit capacity of road passenger and freight vehicles in China

汽車產業政策在制定實施的1～2年內即產生效應。1994年汽車產業政策出臺后，汽車產業產能、汽車保有量在當年迅速與經濟增長速度持平。2009年產業政策調整后則延續了4年的全球銷量第一記錄。相比之下，道路運輸市場政策發揮效應則延緩2～3年的時間。1995年道路運輸市場改革后，直至1998年個體運輸市場才得到迅速發展，個體客貨運輸車輛迅速增加。

相對于個體機動化的汽車產業政策和道路運輸市場政策，城市公共交通政策發揮效應的時間嚴重滯后。1980年、1985年、1990年分別制定了三項城市公共交通政策，但直至1998年城市公共交通投入才迅速增加。2004年正式確立公共交通優先地位至今，國家層面公共交通政策頻頻出臺，但公交車輛數量年均增長速度僅為5.6%，北京、上海等城市公交出行分擔率始終保持在相對穩定的范圍內，政策制定短期內并未出現顯著增長態勢。

3）非機動交通政策影響機動化發展導向。

機動交通方式取代非機動交通方式作為交通的主體是歷史的必然，但非機動交通政策不僅對于非機動交通方式發展方向有著至關重要的作用，也影響著機動化的發展方向。作為個體交通方式的步行和自行車交通，在機動化過程中更加傾向于轉變為舒適便捷的個體機動交通方式，而在受制于經濟成本、行政管制等原因的情況下才會流向公共交通。支持、鼓勵非機動交通方式轉向公共交通還是私人小汽車，對于城市交通走向公共機動化主導還是個體機動化主導具有重要作用。

2012年以前，國家層面對非機動交通的支持相對較弱，且公共交通運營中的舒適度不足、時間可靠性難以保障等問題，導致大部分的非機動交通在出行距離和時間逐漸增加的趨勢下轉向個體機動交通。北京、深圳等城市2008年后相繼實施公共自行車、加強非機動交通與公共交通銜接等政策，非機動交通逐步向公共交通轉移。北京市2009年后非機動交通和小汽車出行分擔率均下降，公交出行分擔率則在上升，說明非機動交通轉向了公共交通。深圳市2010年后加大對非機動交通和公共交通的支持力度，出臺交通政策白皮書，要求建立步行和自行車交通網絡，2011年即使得小汽車分擔率下降，同時非機動交通分擔率也出現下降，公交出行分擔率回升6.5個百分點，非機動交通轉向了公共交通。

3 機動化發展政策建議

中國機動化發展尚處于初級階段，千人機動車保有量與發達國家約500輛·千人-1的水平相距甚遠。隨著新型城鎮化的深入推進、居民收入水平的顯著提高，機動交通需求將持續快速增長。然而，車輛增長導致的城市交通擁堵、停車供給不足、道路交通事故、霧霾污染、能源匱乏等問題日益凸顯，這決定了中國不能走個體機動化為主體的發展道路。中國需要制定科學合理的機動化發展政策。

1）統籌制定產業發展政策。

無可置疑，汽車產業政策為促進中國經濟發展、人民生活水平提高發揮了巨大作用，但也帶來了諸如交通擁堵、交通事故、能源損耗等問題。國家層面應統籌考慮汽車產業、經濟發展和人民生活，動態監測機動化發展態勢，根據居民生產生活要求制定產業政策，引導汽車產業向綠色、節能、環保、集約的方向發展，提高汽車安全、環保、智能標準，為產業升級、交通環境優化奠定良好基礎。

2）合理制定城市交通發展政策。

個體機動化政策的實施效果明顯好于公共機動化政策的實施效果，因此需要繼續加大對后者的支持力度。一方面，深入研究公共機動化發展需求，加強對公共機動化出行的鼓勵與支持，適當限制個體機動化的發展，制定更為切實有效的公共機動化政策。另一方面，加大對公共機動化政策的實施力度，強化監督，確保支持鼓勵條件落實到位。

3）把握公共機動化政策推行時機。

由于個體機動化政策效應發揮時效性強，遠遠快于公共機動化政策，因此制定實施公共機動化政策的時機格外重要。具體而言，制定實施公共機動化政策的時間要早于個體機動化政策，或通過限制個體機動化為公共機動化發展贏得時間。同時，要強化過程監督，根據公共機動化政策發展態勢適時調整，保障公共機動化發展的可持續性。

4）優化非機動交通政策。

倡導綠色交通出行，鼓勵、優先發展步行和自行車交通，確保非機動交通的安全、環保。一方面，通過步行和自行車交通基礎設施建設、路權保障、通行環境保障、資金支持等政策引導，支持非機動交通在合理的出行范圍內發揮優勢，與其他交通方式有效銜接，提升非機動交通出行活力。另一方面，非機動交通向機動交通方式轉移時，通過公交價格優惠、設施銜接等方式鼓勵其轉向公共交通，限制其向個體機動交通發展。

4 結語

機動化是提升社會、經濟、環境綜合效益的多種機動交通工具協調運用過程，是特定歷史階段交通發展的必然現象。雖然機動化進程不可逆轉，但是可以根據國家或城市自身的發展水平和發展目標選擇走個體機動化或者公共機動化的發展路線。面對中國能源、環境、交通等多方面的制約，制定實施公共機動化為主體、個體機動化為輔助、非機動化為補充的政策更加符合可持續發展要求。

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