新型城鎮化理念下生態城鎮建設

摘要：隨著我國城鎮化、工業化和現代化進程的加快，能源消費需求將不斷增加，能源資源供給長期偏緊的矛盾將更加突出，同時城鎮化的快速發展必然帶來能源需求量的急劇上升。推進城鎮化應當考慮未來資源環境需求問題，需要以科學合理的規劃引導城鎮化健康和能源可持續發展，保障社會和經濟健康發展。因此，可在新型城鎮化理念下，以建設生態城鎮為目標，根據國家或地區的能量資源狀況和社會經濟發展的需要，科學合理安排一定時期和一定范圍內能量資源的開發、利用、節約、保護和管理工作。

關鍵詞：城鎮化；新型城鎮化；節能減排；生態城鎮

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）02-0090-05

2013年11月，中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力”。我國推進城鎮化應當考慮低碳、綠色需求問題，要把資源節約和環境保護放在城鎮化發展的重要戰略地位，突出節地、節能、節水、節材，促進城鎮的可持續發展，解決農民工進城、市民化等問題。

一、新型城鎮化的生態特征

城鎮化是一個世界性趨勢。隨著社會經濟的發展和人口的迅速增長，世界城市化的進程，特別是發展中國家的城市化進程不斷加快，全世界目前已有一半人口生活在城市中，預計2025年將會有2/3人口居住在城市。在我國，當前正處于城鎮化加快發展的階段，城鎮化水平由1978年的17.9%升至2012年的52.6%，戶籍人口占35%，我國城鎮化進程明顯加快，城鎮化率每年大約提高1個百分點。據此速度預計，到2020年，我國的實際城鎮化率將超過60%，到2030年我國的城鎮化水平將達到70%。近十年來，我國城鎮化步伐在明顯提速、逐步實現由城鄉分割向城鄉一體化發展轉變的同時，也帶來土地、水資源、能源需求量以及環境容量的急劇上升，并集中了當代人類的各種矛盾，產生了所謂的城市病。諸如城市的大氣污染、水污染、噪音污染、垃圾污染、地面沉降；城市的基礎設施落后、水資源短缺、能源緊張；城市的人口膨脹、交通擁擠、住宅短缺、土地緊張以及城市的風景旅游資源被污染、名城特色被破壞等。這些都嚴重阻礙了城市所具有的社會、經濟和環境功能的正常發揮，甚至給人們的身心健康帶來很大的危害。因此，加快推進城鎮發展模式轉型，探索以低碳為特征的生態型城鎮化發展道路十分緊迫。

生態型“新型城鎮化”的創建標準，要從生態社會，生態自然，生態經濟三個方面來確定，包含生態產業、生態環境和生態文化三個方面的內容，核心是人的城鎮化，是以人為本，滿足人的各種物質和精神方面的需求；要創造自由、平等、公正、穩定的社會環境；要實現城市公共交通、綠化、污水處理、供水供氣等設施條件明顯改善，讓“憂居”變“宜居”，提升城鎮生活的幸福指數；要求城市實現科學、文明、理性、有序、健康發展，講究質量和效益，適應城市可持續發展的內在要求，實現由傳統的唯經濟增長模式向經濟、社會、生態有機融合的復合發展模式的轉變。

新型生態城鎮（城區）具有和諧性、高效性、持續性、整體性和區域性等結構合理、關系協調方面的5個特點。

1.持續性

堅持可持續發展，建立健全生態環境保護新體系。生態城鎮（城區）是生態城鎮（城區）是人——自然和諧為價值取向的，以可持續發展思想為指導，兼顧不同時期、空間、合理配置資源，公平地滿足現代人及后代人在發展和環境方面的需要，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，決不以犧牲環境為代價換取一時的經濟增長，不因眼前的利益而“掠奪”的方式促進城市暫時“繁榮”，保證城市社會經濟健康、持續、協調發展。

2.和諧性

生態城鎮（城區）的和諧性，不僅僅反映在人與自然的關系上，人與自然共生共榮，人回歸自然，貼近自然，自然融于城市里，更重要的是在人與人關系上。現在人類活動促進了經濟增長，卻沒能實現人類自身的同步發展。生態城鎮是營造滿足人類自身進化需求的環境，充滿人情味，文化氣息濃郁，擁有強有力的互幫互助的群體，富有生機與活力。生態城鎮（城區）不是一個用自然綠色點綴而僵死的人居環境，而是關心人、陶冶人的“愛的器官”。文化是生態城鎮重要的功能，文化個性和文化魅力是生態城鎮的靈魂。這種和諧是生態城鎮的核心內容。

3.高效性

生態城鎮（城區）一改現代工業城市“高能耗”、“非循環”的運行機制，提高一切資源的利用率，物盡其用，地盡其利，人盡其才，各施其能，各得其所，優化配置，物質、能量得到多層次分級利用，物流暢通有序、住處快流便捷，廢棄物循環再生，各行業各部門之間通過共生關系進行協調。

4.整體性

生態城鎮（城區）不是單單追求環境優美，或自身繁榮，而是兼顧社會、經濟和環境三者的效益，不僅僅重視經濟發展與生態環境協調，更重視對人類質量的提高，是在整體協調的新秩序下尋求發展。

5.區域性

生態城鎮（城區）作為城鄉的統一體，其本身即為一個區域概念，是建立在區域平衡上的，而且城鎮之間是互相聯系、相互制約的，只有平衡協調的區域，才有平衡協調的生態城鎮。

總之，“新型城鎮化”是經濟高度發達、社會繁榮昌盛、人民安居樂業、生態良性循環保持高度和諧的經濟社會生態體，城鎮環境及人居環境清潔、優美、舒適、安全，失業率低，社會保障體系完善，高新技術占主導地位，技術與自然達到充分融合，是能夠最大限度地發揮人的積極性和創造力，有利于城鎮文明穩定、協調、持續發展的人工復合生態系統。

新型城鎮化體現了城市發展理念中傳統的人本主義向理性的人本主義的轉變，反映出城市發展在認識與處理人與自然、人與人關系上取得新的突破。城市發展不僅僅追求物質形態的發展，更追求文化上、精神上的進步，即更加注重人與人、人與社會、人與自然之間的緊密聯系?！俺鞘?，讓生活更美好”。

二、新型城鎮化理念下生態城鎮建設的重要意義

大力提倡建設生態型城鎮，既是順應城鎮演變規律的必然要求，也是推進城鎮持續快速健康發展的需要。

1.建設資源節約型、環境友好型社會的需要

21世紀是生態世紀，即人類社會將從工業化社會逐步邁向生態化社會。從某種意義上講，下一輪的國際競爭實際上是生態環境的競爭。黨中央把“可持續發展”與“科教興國”并列為兩大戰略，在城鎮建設和發展過程中，當然要貫徹實施好這一重大戰略。在本質上，新型城鎮化是在區域水平上實施可持續發展戰略的一個平臺和切入點。從一個城市來說，哪個城市生態環境好，就能更好地吸引人才、資金和物資，處于競爭的有利地位。因此，建設生態城鎮已成為下一輪城市競爭的焦點，許多城市把建設“生態城市”、“花園城市”、“山水城市”、“綠色城市”作為奮斗目標和發展模式，這是明智之舉，更是現實選擇。

2.解決日益突出的環境問題的需要

過去20多年，我國走過了一條以出口為主帶動高速經濟增長的發展道路，已經成為“世界工廠”。2000年以來，總出口對我國GDP增長率的貢獻程度一直保持在1/3左右。我國一躍成為世界第一大出口國。盡管這是舉世矚目的成就，但低端產品“世界工廠”的發展模式在帶來高速經濟增長的同時，也使我國付出了巨大的資源和環境成本。

全國開展酸雨監測的494個城市（縣）中，出現酸雨的城市249個，占50.4%，酸雨程度嚴重或較重（降水年均pH值小于5.0）的城市有107個，占21.6%。2013環境狀況公報顯示，全國地表水污染依然較重。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等7大水系總體為輕度污染。204條河流409個國控斷面中，Ⅰ至Ⅲ類、Ⅳ至Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為59.9%、23.7%和16.4%。長江、珠江總體水質良好，松花江、淮河為輕度污染，黃河、遼河為中度污染，海河為重度污染。湖泊（水庫）富營養化問題依然突出，在監測營養狀態的26個湖泊（水庫）中，富營養化狀態的占42.3%。

當前，我國大氣污染形勢嚴峻，以可吸入顆粒物（PM10）、細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區域性大氣環境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會和諧穩定。隨著我國工業化、城鎮化的深入推進，能源資源消耗持續增加，大氣污染防治壓力繼續加大。今后10年是我國城市化高速發展的階段，我國作為世界上人口最多的國家，環境問題是否處理得好涉及全球環境問題的改善。因此，如何實現城市經濟社會發展與生態環境建設的協調統一，就成為國內外城市建設共同面臨的一個重大理論和實際問題。

3.解決城市發展難題的需要

城市作為區域經濟活動的中心，同時也是各種矛盾的焦點。城市的發展往往引發人口擁擠、住房緊張、交通阻塞、環境污染、生態破壞等一系列問題，這些問題都是城市經濟發展與城市生態環境之間矛盾的反映，建立一個人與自然關系協調與和諧的生態型城市，就是為了有效解決這些矛盾和問題。

4.提高人民生活質量的需要

隨著經濟的日益增長，城市居民生活水平也逐步提高，城市居民對生活的追求將從數量型轉為質量型、從物質型轉為精神型、從戶內型轉為戶外型，生態休閑正在成為市民日益增長的生活需求。生態城鎮、生態城區的發展目標是要實現人與自然的和諧，包括人與人的和諧、人與自然的和諧、自然系統的和諧三方面的內容。其中，追求自然系統和諧、人與自然和諧是基礎和條件，實現人與人和諧是生態城鎮（城區）的目的和根本所在，即生態城市不僅能“供養”自然，而且能滿足人類自身進化、發展的需求，達到“人和”。

三、加強生態城鎮（區）建設的對策建議

1.科學規劃新型城鎮化建設

在城鎮（區）規劃中要建立健全城鎮化規劃制度，廣泛應用生態學原理規劃建設城市，使城市建設結構合理、功能協調。要堅持以人為本、節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺產的原則，健全城鎮建設標準，強化規劃約束力。要優化城鎮（區）功能和布局規劃，科學制定并嚴格實施城市規劃，強化城市空間管制要求和綠地控制要求，規范各類產業園區和城市新城、新區設立和布局，禁止隨意調整和修改城市規劃，形成有利于大氣污染物擴散的城市和區域空間格局。研究開展城市環境總體規劃試點工作，優化城鎮（區）產業布局。按照區域主體功能定位，綜合考慮能源資源、環境容量、市場空間等因素，優化重點產業生產力布局。優化城鎮（區）生態產業規劃，通過生態產業將區域國土規劃、城鄉建設規劃、生態環境規劃和社會經濟規劃融為一體，促進城鄉結合、工農結合、環境保護和經濟建設結合；為企業提供具體產品和工藝的生態評價、生態設計、生態工程與生態管理的方法。

2.節約集約利用土地

堅持最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農田，建立保護補償機制，從嚴控制各類建設占用耕地，落實耕地占補平衡，實行先補后占，確保耕地保有量不減少。實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制建設用地總規模。按照節約集約和總量控制的原則，合理確定新增建設用地規模、結構、時序。提高土地保有成本，盤活存量建設用地，加大閑置土地清理處置力度，鼓勵深度開發利用地上地下空間。強化土地利用總體規劃和年度計劃管控，嚴格用途管制，健全節約土地標準，加強用地節地責任和考核。

3.發展生態產業，發展循環經濟，推進清潔生產

培育發展戰略性新興產業，以重大技術突破和重大發展需求為基礎，促進新興科技與新興產業深度融合，在繼續做強做大高技術產業基礎上，把戰略性新興產業培育發展成為先導性、支柱性產業。積極發展生態產業，大力發展循環經濟。新型城鎮化要按照減量化、再利用、資源化的原則，減量化優先，以提高資源產出效率為目標，推進生產、流通、消費各環節循環經濟發展，加快構建覆蓋全社會的資源循環利用體系。提高資源利用效率和循環經濟發展水平。鼓勵產業集聚發展，實施園區循環化改造，推進能源梯級利用、水資源循環利用、廢物交換利用、土地節約集約利用，促進企業循環式生產、園區循環式發展、產業循環式組合，構建循環型工業體系。推動產業循環式組合，構筑鏈接循環的產業體系。健全資源循環利用回收體系。完善再生資源回收體系，加快建設城市社區和鄉村回收站點、分揀中心、集散市場“三位一體”的回收網絡，推進再生資源規模化利用。全面整治燃煤小鍋爐，加快重點行業脫硫、脫硝、除塵改造工程建設。綜合整治城市揚塵和餐飲油煙污染。

4.合理利用資源與能源

要加強能源規劃，繼續發揮市場在推進城鎮化進程中的基礎性作用，加強各級政府對城鄉空間的規劃管理，保護并高效利用一切自然資源與能源，優化能源結構，改變煤炭比例過高的現狀，積極發展非化石能源，節約能源，提高能效，增加清潔能源供應。開發永續能源和再生能源，充分利用太陽能、風能、水能、生物制氣。爭取到2017年，煤炭占能源消費總量比重降到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區域力爭實現煤炭消費總量負增長。加強新能源和可再生能源的開發和利用，提高能源轉換效率，降低發電成本，提高可再生能源在能源結構中所占的比例。把開發可再生能源放到國家能源發展戰略的優先地位，采取適當的財政鼓勵措施和市場經濟手段，增加國家在開發可再生能源方面的投入，吸引地方政府和用戶共同參與。建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式和消費模式。

5.保護環境，建設宜人的人居環境

面對日趨強化的資源環境約束，必須增強危機意識，樹立綠色、低碳發展理念，以節能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力，提高生態文明水平。新型城鎮化要本著對人民群眾高度負責的態度，堅持以人為本，著力改善環境，保障公眾健康權益。引導居民樹立自覺的生態意識和環境道德觀念，保護和繼承文化遺產，充分發掘利用當地的自然、文化潛力（生物的和非生物的因素），建設健康和多樣化的人類生活環境。

6.發展生態建筑

建筑物可充分利用陽光，開發密封性能好的材料，使用節能電器等；開發各種節水、節能生態建筑技術，建筑設計中開發利用太陽能，采用自然通風，使用無污染材料，增加居住環境的健康性和舒適性；減少建筑對自然環境的不利影響，廣泛利用屋頂、墻面、廣場等立體植被，增加城市氧氣產生量；區內廣場、道路采用生態化的“綠色道路”，如用帶孔隙的地磚鋪地，孔隙內種植綠草，增加地面透水性，降低地表徑流。建筑業要推廣綠色建筑、綠色施工，用先進建造、材料、信息技術優化結構和服務模式。

7.建立完善環境與發展綜合決策機制

堅持環境保護與經濟、社會發展并重的方針，實行環境與發展綜合決策，促進循環經濟發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，實行環境保護行政首長負責制。每屆政府應當根據環境保護規劃，制定任期內的環境保護目標和年度實施計劃，并保證一定的財政資金投入環境保護工作。各級人民政府應當每年向同級人民代表大會或者其常務委員會，報告環境保護工作以及任期內的環境保護目標實現情況。

8.加強生態城市建設法治保障

盡管我國絕大多數地級以上城市都把“生態城市”作為建設目標，但缺乏類似于《生態城市促進法》的生態城市建設綜合立法。生態城市的建設只能按照現有法規進行，而現有的與生態城市建設有關的法律法規，只是針對一般城市建設所設，因此相對生態城市建設而言，這些原則性的法律條款難以操作。例如，《環境保護法》規定了“政府對環境質量負責”，但誰來執行？誰來監督？負不了責怎么辦？負不起責怎么辦？都需要制定相應的細則。

我國生態城市發展戰略和政策法律建設的缺陷不容忽視。一些現象與問題應引起人們的高度重視：

（1）生態城市發展戰略的研究缺乏高度。目前，我國對生態城市發展戰略的研究還處于一個相對較低的水平。很多城市提出的發展戰略基本雷同，沒有特色。比如，不少城市都提出要大力發展信息技術、生物技術和新能源技術等高新技術，其結果只能是重復建設，造成資源的浪費和環境的破壞。一些城市的發展戰略沒有充分體現生態和環境優先的原則。有的城市則過分強調了某一個方面，如植樹種草、環境保護或旅游開發，而忽視了社會、經濟和人文等因素。

（2）系統的生態城市規劃和政策體系尚未形成。目前，我國生態城市建設規劃與生態城市建設的保障措施明顯缺乏。實踐中，大中城市各類開發區、大學城、科技園、軟件園、旅游度假村等獨立規劃的現象，給城市的健康持續發展埋下了隱患。當前我國建設低碳生態城市陷入了循環困境：一方面，地方政府沒有經驗，寄希望于中央的政策文件指導，以向中央取經；另一方面，國家發改委同樣沒有經驗，寄希望于通過地方實施，以觀地方試點經驗。受困于經驗的缺乏導致城市低碳發展政策結構的零散性和嘗試性。從低碳發展政策來說，處于探索階段的城市低碳發展政策實施出現了政策價值認定片面化、政策結構不合理、政策執行功利化及政策評估結果不透明等一系列誤區。

（3）生態城市建設的配套法規制度缺失，行政執法不力。當前，開展生態城市實踐的大部分城市沒有就生態城市建設制定相關的配套法律法規，缺乏對生態城市建設的制度保障。行政執法不力，一是組織管理體制不健全。生態城市的建設工作涉及多個管理機構，應由各部門協同參與。因此，建立綜合的生態城市建設管理部門，將有利于有效地保證國家、省、市政策法規的貫徹執行。二是行政執法制度不完善。我國對行政執法制度的規定散見于各單項的法律、法規之中，既不統一，又不明確，給執法造成了混亂。三是執法監督機制不健全。由于受以行政權力為中心的政治傳統及其他因素的影響，在執法實踐中，監督機構并不能完全起到作用。

可見，要確保生態城市建設順利進行，光有目前這些法律法規還不夠，還必須針對各地的特殊實際需要，完善健全相關的法律法規體系。要加大環保執法力度。推進聯合執法、區域執法、交叉執法等執法機制創新，明確重點，加大力度，嚴厲打擊環境違法行為。對偷排偷放、屢查屢犯的違法企業，要依法停產關閉。對涉嫌環境犯罪的，要依法追究刑事責任。落實執法責任，對監督缺位、執法不力、徇私枉法等行為，監察機關要依法追究有關部門和人員的責任。加強生態城市建設法治保障，健全法律法規體系，嚴格依法監督管理。國家定期公布重點城市空氣質量排名，建立重污染企業環境信息強制公開制度。提高環境監管能力，加大環保執法力度。

9.推廣綠色消費模式

城市活動的最終主體是人，強調人人參與，普及對各層次、各行業市民的環境教育是創建生態城市的重要保障，也是生態城市規劃的一個重要方面。倡導文明、節約、綠色、低碳消費理念，推動形成與我國國情相適應的綠色生活方式和消費模式。鼓勵消費者購買使用節能節水產品、節能環保型汽車和節能省地型住宅，減少使用一次性用品，限制過度包裝，抑制不合理消費。加強環境教育，為市場運作創造條件，將環保事業推向市場，創造合作的機會，如加大與學校、機關和社區等的合作力度，擴大社會影響；在全社會廣泛深入宣傳生態思想，使之轉化為每個人日常生活中的自覺行為創造一種全社會人人講生態文明，愛護生態文明的氛圍。

參考文獻

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責任編輯：曉立