論以承包責任制實現我國城市垃圾分類回收的路徑研究*

王小紅張弘

(1．成都大學旅游文化產業學院，四川成都610106;2．成都大學城鄉建設學院，四川成都610106)

論以承包責任制實現我國城市垃圾分類回收的路徑研究*

王小紅1張弘2

(1．成都大學旅游文化產業學院，四川成都610106;2．成都大學城鄉建設學院，四川成都610106)

城市化的快速發展帶來了垃圾的大量增加，而未經分類回收的垃圾會造成嚴重的環境污染與資源浪費。我國城市垃圾正以平均每年8%-9%的速度增長，且仍處于混裝收集階段，已經成為了影響城市環境與發展的重大問題。城市垃圾的分類回收涉及法律以及公共管理制度的建立和完善，是一個浩大的系統工程，而我國現階段的國情決定了很難在短時間內推行嚴格的垃圾回收和處理制度。基于這一社會現實，本文分析了現階段我國城市垃圾分類回收的優劣勢，并在此基礎上提出了適合我國國情的垃圾分類回收對策，即通過富有中國特色的“承包責任制”法將垃圾分類投放的責任約束固化到明確的責任主體，然后通過層層承包、層層負責的方法從源頭上建立有效的垃圾分類回收系統，從而從下而上逐級推進我國垃圾分類回收制度的建立與完善。

承包責任制;城市垃圾;分類回收;路徑

一 引言

隨著人口的增加和經濟的快速發展，全球城市化程度不斷提高，城市垃圾越來越成為重要的城市環境問題。據報道，發達國家每人年產垃圾3．5t，發展中國家為1．3 t;雖然我國人均垃圾產量低于大多數發達國家，但總量非常大，每年垃圾總量超過3億噸，占世界總量的四分之一以上，且每年以8%～10%的速度增長，少數城市則達15%-20%。［1］2010年我國城市垃圾產生量約為3．52億t，居世界首位。我國城市垃圾堆存累計侵占土地超過5億m2，每年的經濟損失高達300億元。而今后30-50年是我國人口和城市化的高峰期，可以預見城市垃圾的清運和處理能力將受到嚴峻挑戰。［2］

對于城市垃圾問題，世界各國一直在努力通過各種方式進行解決，［3］目前公認的最佳解決途徑是對垃圾進行分類回收和利用。經過多年的實踐與努力，發達國家基本上實現了垃圾的分類回收，部分國家如德國垃圾回收率達到60%以上。［4］事實證明垃圾的分類回收對于減少垃圾數量和污染具有非常重要的作用。雖然我國很多城市政府都在通過各種嘗試努力推行垃圾分類回收，但到目前為止還沒有一個城市能夠真正實現這一目標，我國的城市垃圾回收率均低于10%甚至低于5%。［5］因此，深刻分析我國垃圾分類回收失敗的原因，挖掘潛在的有利因素并尋找真正適合我國國情的能行得通、做得下去的垃圾回收方式就具有非常重要的理論和現實意義。

二 我國城市垃圾分類回收現狀分析

(一)城市垃圾產生基本特點

城市垃圾主要可分為居民生活垃圾、工業垃圾和建筑垃圾，其中工業和建筑垃圾國家基本上有比較明確的收集和處理規定，而生活垃圾由于數量大、成分復雜、污染嚴重、涉及面廣已成為影響城市環境和發展的主要因素。因此，本文所討論的城市垃圾主要是指生活垃圾。目前，我國各大城市均不同程度地提出了垃圾分類回收的口號，并基本上實現了垃圾桶的分類放置，但事實上不論是從垃圾的投放、收集還是清運和處理均是混合式的，有些城市即使部分居民進行了分類投放，但最終采用的仍然是混合式的清運和處理，垃圾分類回收還只停留在概念上的宣傳引導而未進入實質性的實施階段。

要解決城市垃圾問題，必須深刻分析我國垃圾產生的主要特點并針對性地提出可行性的解決方案。總的來看，城市垃圾產生和處理具有兩個基本特點：

1．城市垃圾的產生具有普遍性和長期性

城市中的每個居民在日常的生活和生產中無一例外也不可避免地要產生垃圾，且只要其作為個體存在，則其產生垃圾的行為就不會停止。這一基本的屬性也決定了城市垃圾的解決方案必須是長期有效并能適用于城市中的任何居民。

2．城市垃圾產生和回收具有公共外部性

“垃圾是放錯了地方的資源”，垃圾雖然大多數時候都是令人生厭的但其又是可以回收利用的資源。因此，伴隨著垃圾的產生和處理存在著明顯的外部性。未經有效回收和處理的垃圾無論是填埋還是焚燒均會產生大量的污染物，回收的比例越低其污染物含量越高，對環境的污染越大。因此，未經回收處理的垃圾其外溢的成本就越大，且這一成本主要表現為環境和社會成本，最終被市民以健康為代價而承擔。雖然人人都能清楚意識到未回收的垃圾將產生的污染和危害，但在具體的行為上，因為短視、從眾和以自我利益為出發導致人們仍然無法通過自覺行為采取正確的垃圾回收態度。

與之相對的是任何致力于垃圾回收減少垃圾中污染物含量的行為又均具有效益外部性。從我國現實國情來看，我國目前從國家層面上并未有真正成功的垃圾回收制度，現有的垃圾回收是居民自賣廢品和城市中的拾荒者對垃圾中可利用部分的撿拾回收，這部分僅僅出于經濟利益的回收在一定程度上減少了垃圾數量和有害物質含量產生了環境效應的外溢。因此，基于城市垃圾的成本外部性和環境效益外部性，必須通過有效的方式約束成本的外溢并補償效益的外溢，最終達到提高回收率、減少垃圾數量、減少垃圾污染的目的。

(二)我國城市垃圾回收現狀分析

1．垃圾回收需解決的核心問題

國內外多年的發展事實證明垃圾的分類是實現垃圾有效回收的重要前提條件，因此解決垃圾回收問題的核心就是如何有效實現垃圾的分類投放和收集。而垃圾的產生和投放具有普遍性、長期性以及公共外部性，要讓城市居民進行分類投放，就必須在正視其外部性的基礎上分解和弱化其公共性，簡而言之就是規定分類投放的標準并進行嚴格的責任監督，從垃圾投放的源頭確保垃圾的分類投放，并依次規定收集、清運、處理各個環節的責任，采取從下而上的方式將每個人、每個家庭的垃圾分類回收落到實處。這種嚴格規定垃圾產生和處理過程中每個主體的責任，并對其責任進行系統的監督和管理的方法就是我們中國人所熟悉的承包責任制。我國改革開放的成功尤其是農村改革的成功正是得益于承包責任制，這種制度在解決我國涉及公共利益但又具有公共物品特點的社會問題中的作用和威力已被反復證明。但在垃圾分類回收這一特殊的社會公共問題上究竟該如何制定和實行承包責任制則是關鍵，這就必須對我國垃圾分類回收的具體情況進行深刻分析。

2．我國城市垃圾分類回收條件分析

(1)我國城市垃圾分類回收的不利條件

我國是個多人口國家，且城市化的歷史非常短，目前在很多發達國家實施比較順利的垃圾分類回收制度均是在國家法律制度層面、回收企業培植管理以及居民垃圾投放方式與生活習慣培養等方面做了大量和長期的工作之后形成的。［6，7，8］與發達國家相比，我國在這些方面的建設幾乎是空白，從國家制度層面垃圾管理還僅僅處于低層次的混合收集、清運和處理階段，僅有的少量垃圾回收是由個體廢品回收企業完成的(圖1)。這種法律及制度的缺乏再加上國民意識教育、生活習慣居住方式的制約，以及經濟及城市化發展速度過快所導致的市政建設后期社會管理制度及垃圾回收產業體系未能迅速建立等就構成了我國垃圾分類回收的不利條件。而且我國自古以來法不責眾的觀念根深蒂固，如果國家法律制度問責的是廣大的普通民眾則將成為擺設和空談。在具有社會普遍性的垃圾分類問題上如果不能將責任具體化、明確化，則很難通過制度的實施與監督達到全面的社會控制。這也正是目前很多城市均進行了垃圾分類回收宣傳，也對垃圾桶進行了分類放置，但最終仍然未能實現垃圾的分類回收的重要根源。

圖1 目前國內城市垃圾產生及處理的基本流程

(2)我國垃圾分類回收的有利條件

1)自發而有效的民營垃圾回收系統

雖然我國目前還不具備對垃圾進行全面分類回收的基本條件，但我國的基本國情卻存在著適合我國自身特點的有利條件，如果能正確利用這些有利條件并進行適當的政策扶持則能建立富有中國特色的高效、低成本的垃圾回收制度。目前我國各個城市垃圾回收具有一個共同特點，即雖然在政府層面并未實現有效的垃圾分類回收制度，但事實上從社會層面卻一直存在著垃圾的回收，主要是居民自賣廢品和拾荒者對垃圾的撿拾回收，然后賣給個體廢品收購者，再經過一定的渠道最終回到生產企業，且已經形成了比較完整的產業鏈，從搜檢、回收到最終回到生產企業進入循環利用都有比較成熟的運行機制。雖然這種僅僅出于經濟利益的回收方式所回收的垃圾量比較有限，但卻顯示了我國垃圾回收的現實可能性及應該關注的基本出發點，無論其采用的是何種回收方式，因回收而減少的垃圾污染而產生的環境效益卻是真實存在的。而且既然在沒有政府扶持的情況下，垃圾回收者和企業即能通過市場交易獲得利潤而生存并產生持續的環境和社會效益，如果政府能進行適當的政策扶持和經濟補償，必將吸引更多的社會資源如勞動力和資金的投入，從而增加垃圾回收量、提高回收率。

因此，現有的遍布各個城市的民營垃圾回收產業鏈應該是值得我們去研究和利用的寶貴基礎和有利條件，有效利用這一條件將會極大地促進我國城市垃圾的回收利用。

2)完善而嚴格的城市環境衛生清潔系統

另外一個有利條件是我國每個城市均建立了非常有效的城市清潔管理系統，每個街道、路段及居民區的每個單元均有專門的清潔工，且這些清潔工均有比較嚴格的管理制度，這既是我國城市環境衛生的重要保障，也是我們在城市垃圾分類回收中可利用的重要社會資源，也將是實現中國式承包責任制解決城市垃圾回收問題的中堅力量。如前所說，城市垃圾具有普遍性和公共性，在沒有將責任明確到具體負責人的情況下，很難讓每戶居民自覺地進行垃圾的分類回收。因此必須要通過有效的方式進行責任的明確與有效監督才能確保垃圾分類回收制度的順利實施。由于我國人口多，絕大多數城市居民集中居住，多戶居民共用一個垃圾投放點，要實現垃圾回收必須從源頭上保證垃圾的分類投放，而如此大范圍的監督和責任落實將會是個巨大的工程，需要大量的勞動力和嚴密的管理系統。而我國城市清潔系統正是可以利用的寶貴資源，這一系統稍加利用就可以履行監督責任形成垃圾分類回收的監督系統，解決承包責任制中至關重要的監督問題。

三 應用承包責任制解決我國城市垃圾分類回收的基本路徑

(一)垃圾分類回收承包責任制的基本設想

垃圾分類回收承包責任制的基礎和核心就是責任的明確與承包，簡單來講就是按照垃圾產生和處理的過程逐層逐級將利益與責任掛鉤，并將其明確到具體的負責人，每個過程都有專人負責，最終形成整個國家的垃圾分類回收系統。具體來講，首先從垃圾的源頭——垃圾投放開始，這個層次的負責人是清潔工，每個清潔工負責自己管轄區域的垃圾分類，該清潔工除了對自己每天清掃的垃圾進行分類投放之外，還要負責督促和監督轄區內的居民按要求對垃圾進行分類投放，并負責對未按要求進行分類投放的住戶進行提醒和糾正。由于我國城市清潔已經基本實現了無縫對接，每個街道和社區均配有相應的清潔員，如果每位清潔員均能保證自己轄區的垃圾進行了分類投放，就能基本保證整個城市的垃圾進行了分類投放。垃圾投放之后就是清運，每個垃圾清運工要保證其清運的垃圾已進行了嚴格的分類，這不僅要體現在其清運前要確認垃圾的分類而且要保證清運到下一環節的垃圾已進行了嚴格的分類，這樣依次類推，每個環節、每個地點的垃圾處理都要進行嚴格的分類確認，如果哪個環節出了問題，與該環節有關的責任人均要進行問責并承擔相應責任。這樣通過全程責任承包最終保證了垃圾的分類回收。為了確保垃圾分類投放，除了對清潔工進行嚴格的監督責任約束之外，也要將垃圾的分類與每個街道、社區或者單位的領導責任履行情況進行掛鉤，將其作為考核領導工作效果的一個指標，這樣通過居民、清潔工、垃圾清運、處理、管理者各個環節和層次的責任制明確和落實，最終確保垃圾分類從源頭到處理整個過程得到有效的管理和控制，最終實現具有中國特色的嚴格的垃圾分類承包責任制。

(二)經濟手段與承包責任制的配合路徑

由于垃圾仍然是可回收利用的資源，其本身就具有利用價值，如我國現有的城市垃圾回收產業鏈即是最好的證明。因此伴隨著責任的承包落實，其伴生的利益也隨之明確，這將更有助于垃圾分類回收責任制的實施。因此，在采用承包責任制解決垃圾回收問題時一定要考慮垃圾的經濟價值。可以考慮以企事業單位或者住宅小區為單位對垃圾的回收進行承包，承包人可以為本區居民也可為外來廢品收購人員，他們通過承包獲得垃圾回收權利并同時承擔責任，且必須按照承包合同積極履行垃圾分類回收的責任之后才能獲得相應利益。承包人和轄區內的清潔工為雇傭關系，通過清潔工實現對垃圾分類回收源頭上的監督和調控。當然，為了更好地達到垃圾的分類回收，政府應投入一定的經費對承包人進行補貼，這些經費在初期可由政府補貼，在垃圾分類回收步入正軌之后，垃圾產生量必然大幅度減少，所需要的處理費用必然降低，政府可用節余的處理費來補貼承包者和垃圾回收企業。這樣，既提高了承包責任制中承包人的經濟收入和積極性，又從全局的角度保證了整個垃圾回收系統運行的基本資金保障，有利于最終實現全社會垃圾回收和利用的良性循環。如圖2所示，實線所示為垃圾產生及處理的基本流程，而虛線框為垃圾分類回收承包責任制的基本組成，源頭為產生垃圾的居民及企事業單位，末尾為垃圾處理及回收利用企業，在中間加上了以清潔工和各級責任人為主體的回收承包責任系統。通過這一系統成功實現從源頭到最終處理之間的分類回收，既達到了減少垃圾產量及污染的目的，同時也實現了資源的再利用，并實現了對垃圾回收利用效益外部性的經濟補償，社會資源得到了充分的利用，從而整個社會效益得到了提高。

圖2：垃圾分類回收承包責任制及路徑示意

四 總結與展望

我國的城市垃圾已經成為城市發展和建設的重要負擔，垃圾的分類回收刻不容緩。但目前各大城市仍然未能找到適合我國國情的、可行性較強的垃圾分類回收對策。本文深刻分析了我國垃圾產生和回收的基本條件，提出了利用現有的城市環衛清潔系統，從源頭上將垃圾的分類回收與環衛清潔人員的責任聯系起來，并充分發揮垃圾回收的經濟價值，通過承包責任制將垃圾回收責任和權利承包給個人，由承包人直接對轄區內的垃圾分類負責，并由政府出資對承包人進行適當補貼，確保從源頭上對垃圾的產生進行控制。當然，垃圾分類回收只是實現了垃圾回收利用的第一步，而回收之后如何通過整合政府和民間資本的力量形成垃圾回收加工和利用產業鏈，促使回收的廢品重新回到生產環節將是我們后續研究的重點。

［1］胡雅娟．城市垃圾擴散現象引發的哲學思考［D］．成都：成都理工大學．2008：1．

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［7］劉社．運用經濟手段解決城市垃圾問題的控制點分析［J］．鄭州大學學報(哲學社會科學版)，2005，38(6)：133 -136．

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F294．1

A

1004-342(2014)05-21-04

2012年度四川循環經濟研究中心一般項目“基于經濟學視角的成都市垃圾控制對策及處理流程研究”(項目編號：XHJJ-1225)階段性成果之一。

王小紅(1971-)，女，陜西岐山人，副教授，博士，主要研究方向為資源保護，生態經濟。張弘(1974-)，四川樂山人，副研究員，主要研究方向為巴蜀文化、古建筑等。